整體智治實現率的理論源流、維度識別及指標體系構建研究

張鳴

當前，數字革命正驅動政府轉型駛入快車道，催生政府治理發生革命性變革[1]。在“放管服”改革不斷深化和數字技術廣泛應用的雙重加持下，我國政府治理正逐漸邁向整體性治理的高級階段——整體性智治[2]。近年來，學術界對這一新型治理模式給予高度關注，對其理論內涵、典型實踐、實現路徑進行分析探討。有學者認為，整體智治是“整體治理”與“智慧治理”的有機結合，前者為后者提供方向，后者為前者提供技術支撐[3]。整體智治通過廣泛運用信息技術，推動各治理主體間有效協調，可以實現精準、高效的公共治理[4]。馬克思指出，區分質是認識量的前提，考察量是認識質的深化。以往研究盡管對整體智治的基本內涵進行了較多闡釋，卻并未對這一概念所蘊含的結構維度進行識別，更未從定量層面構建整體智治實現率的評估指標。對此，本文將系統梳理整體智治實現率內涵界定的理論源流，在此基礎上準確界定整體智治實現率的內涵及結構維度，進而提出建構整體智治實現率的指標體系。

一、整體智治實現率內涵與維度界定的理論源流

整體智治作為具有中國特色的治理理念及模式，其理論源流除了源于西方的整體性治理理論、數字治理理論外，更包含了新時代中國特色治理現代化理論和錢學森社會系統工程思想。

（一）中國特色治理現代化理論

習近平總書記關于國家治理現代化的重要論述發展了中國特色社會主義治理現代化理論。在治理現代化的領導力量和動力來源方面，習近平總書記明確指出：“黨是最高政治領導力量，黨的領導是我們的最大制度優勢。要通過深化黨和國家機構改革，努力從機構職能上解決黨對一切工作領導的體制機制問題，為有效發揮中國共產黨領導這一最大制度優勢提供完善有力的體制機制保障、堅實的組織基礎和有效的工作體系，確保黨對國家和社會實施領導的制度得到加強和完善”[5]。在推進治理現代化的組織原則和運行機制方面，習近平總書記強調“改革要堅持優化協同高效。優化就是機構職能要科學合理、權責一致，協同就是要有統有分、有主有次，高效就是要履職到位、流程通暢?！币簿褪且獜臋M向部門設置、縱向行政層級優化以及體系整體運轉上進行改革創新，從而“在機構設置上更加科學、在職能配置上更加優化、在體制機制上更加完善、在運行管理上更加高效”[6]。在治理現代化的技術支撐方面，習近平總書記提出，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐[7]。此外，習近平總書記還提出以“八個能否”作為檢驗和評價國家制度治理實效的標準[8]。在習近平總書記重要論述指引下，學術界也展開了對治理現代化評價標準的探討。在數字時代，衡量中國國家治理現代化的標準主要應看數字技術“平臺”“精準”“智能”“透明”等特點對人民參政議政、訴求表達，以及政府決策模式、權力運行方式帶來的改變程度[9]。還有學者提出政府治理能力現代化的評估應基于戰略性、信息化、多元化、多中心、法治化等標準，從價值塑造、資源集聚、流程創新、網絡構建和問題回應等維度建立評價指標體系[10]。

以習近平總書記重要論述為代表的中國特色社會主義治理現代化理論對整體智治實現率內涵與維度的界定提供了重要依據和參考。首先，黨在國家治理中處于元治理的核心地位，是國家治理現代化的第一驅動力，這種驅動作用的現實體現就是黨的領導體制機制和制度安排的完善程度。其次，黨政機構在合理分工、職責清晰的基礎上圍繞“事項”整體協同，通過高效履職有效回應人民群眾的治理訴求。最后，通過數據驅動和數字賦能推動治理方式、治理流程實現多跨協同及系統重塑，從而形成與數字時代相適應的“三融五跨”（即統籌推進技術融合、業務融合、數據融合，提升跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務水平）治理模式。

（二）錢學森社會系統工程思想

錢學森認為，系統是由相互作用和相互依賴的若干組成部分結合成的具有特定功能的有機整體，社會系統是一種特殊的開放復雜巨系統，具有開放性、復雜性、層次性、整體性等特征。社會系統工程便是以社會系統為研究對象的系統工程，是“組織管理社會主義建設的科學技術”[11]，換言之便是組織開展社會主義國家治理的科學技術。錢學森還指出，社會系統工程是以第五次產業革命為中心的，它比以往任何的系統工程都更加依賴于信息高新技術。同時，基于開放復雜巨系統的特征，社會系統工程要堅持整體性、協同性、規范性的思維模式。整體性思維堅持連續性、立體性、系統性原則，認為整體是由各個局部按照一定的秩序組織起來的，要求以整體和全面的視角把握對象。協同性強調元素與元素、事物與事物間屬性互相增強并向積極方向發展的相干能力，即元素間、事物間相互聯系、相互作用、相互牽涉的能力，通過元素縱向與橫向之間的協調與協作，推動事物共同前進，實現個個獲益、整體加強[12]。

錢學森社會系統工程思想所倡導的系統性、整體性、協同性，以及對信息技術的高度重視，對整體智治實現率內涵與維度的界定具有重要的參考價值。第一，整體最優化是社會系統也即國家治理的最終目標，為此應達到政府治理、市場治理、社會治理、各區域治理等子系統和諧共生、協調統一的狀態。第二，從治理系統的縱向結構來看，應在各司其職的基礎上統一于所從屬的上一層次治理系統，形成層次性網狀結構。第三，從治理系統橫向結構來看，各治理主體應通過協調與合作形成拉動效應，實現相互賦能、互利共贏、全局優化。第四，從治理技術來看，應充分運用大數據、云計算、人工智能等現代信息技術，形成人－機結合、人－網結合的治理方式。

（三）整體性治理理論和數字治理理論

整體性治理理論和數字治理理論均為西方公共治理前沿理論。針對新公共管理運動造成的公共服務和治理的碎片化，整體性治理理論創始人?？怂固岢鲞M行三大治理層面整合，包括治理層級、治理功能和公私部門。治理層級的整合是指地方政府、區域政府、中央政府乃至國際組織之間的整合；治理功能的整合是指政府部門之間的功能性整合；公私部門的整合是指在政府部門、私人部門和志愿組織之間建立伙伴關系[13]。整體性治理不僅強調政府組織體系整體運行的整合與協調，還注重政府通過與第三部門和企業合作共同完成公共服務的供給，進而“通過為公眾提供滿足其需要的、無縫隙的公共服務，達致整體性治理的最高水平”[14]。數字治理理論是在整體性治理理論基礎上結合數字時代而產生的一種治理理論。其代表人物帕特里克·鄧利維主張政府加強對大數據、云計算等新一代數據處理技術的應用，推動數字時代協同公共服務的發展，并借助數字技術建立扁平化的公共部門組織結構及管理機制，促進權力運行的公開與共享，逐步實現還權于社會、還權于民的善治過程[15]。隨后，該理論在實踐過程中不斷發展豐富。當前，構成數字治理理論的核心內容包括六個方面：重新融合、基于需求的整體主義、數字化變革、透明度、社交媒體和共享服務中心[16]。

由上可見，整體性治理理論、數字治理理論對整體智治實現率內涵與維度界定的理論貢獻和啟發主要體現為：第一，治理結構上應形成政府組織間的跨部門橫向合作，政府層級間的縱向合作，公私部門之間伙伴合作等，合作關系網絡的形成將從供給側推動圍繞公眾需求的政策執行尤其是公共服務供給；第二，在治理機制上應廣泛、深度應用信息技術和數據處理技術，在虛擬空間暢通政府內部溝通協調機制和政府與社會之間的協商對話機制，進而建立在線協同機制，形成問題導向、需求導向的治理聯盟體或共同體；第三，在治理效果上應表現為基于公眾需要提供一站式無縫隙的公共服務，并能有效處理公眾最關注的問題，實現公眾滿意度的顯著提升。

二、整體智治實現率的內涵界定與維度識別

（一）整體智治實現率的內涵界定

根據《辭?！返尼屃x，“實現”可以解釋為事件或狀態的發生，使成為現實；“率”作為名詞時指一定的標準和比率。因此，“實現率”從字面上可以理解為使某事件或狀態成為現實的標準和比率，“整體智治實現率”便是使整體智治成為現實的標準和比率。而比率的計算涉及不同類別數據之間的比值，就整體智治實現率而言即是當前治理現狀與整體智治理想形態或理想標準之間的比值。

在此基礎上，依據相關理論基礎和數字化改革、變革型組織建設的實踐指向，整體智治實現率的內涵可以被具體界定為：在黨“總攬全局、協調各方”的統領下，基于場景化的服務和治理需求，通過數字賦能、綜合集成和系統重塑，跨層級、跨部門、跨區域、跨領域一體化全貫通治理共同體的成熟程度，以及即時感知、科學決策、主動服務、高效運行、智能監管的新型治理形態的達成程度。

（二）整體智治實現率的維度識別

根據整體智治實現率的概念內涵，結合整體智治實現率相關理論源流的思想內核，整體智治實現率的維度應包含黨建統領力、跨層級協作度、跨部門合作度、跨區域協同度、跨領域聯動度、數智化支撐度六個方面。每個維度的涵義如下。

黨建統領力：黨“總攬全局、協調各方”作用得到更好發揮，通過構建全局“一屏掌控”、政令“一鍵觸達”、執行“一貫到底”、監督“一覽無余”的數字賦能、高效協同工作場景，實現各領域重大任務有效落實，黨的領導塑造變革能力顯著提升。

跨層級協作度：突破傳統科層制中的固有結構，建立適應數字化發展和公共治理需要的全新的政府間縱向關系形態。這種協作度在省域治理中主要表現為在各級政府權責明晰、履職到位的基礎上省市縣鄉一體整體治理格局的形成情況。

跨部門合作度：黨政機關各部門圍繞核心業務進行有效合作與協同，實現治理功能有機整合，數據資源深度共享，反映橫向政府體系整體運作的整合性與協調性及公共產品輸出的“一站式”水平。

跨區域協同度：在保留原有行政管轄范圍不變的前提下，不同區域的政府圍繞跨區域服務和治理需求進行協調聯動，實現不同區域間的合力通辦、配合互補、一體聯動。

跨領域聯動度：不同治理主體基于一定的制度與規則達成多種形式的合作與互動，朝著特定治理目標開展步調一致的集體行動，實現治理能力優勢疊加、治理效果整體最優。

數智化支撐度：治理過程中數據和數字技術的作用得到充分發揮，公共數據平臺支撐能力顯著提升，通過以數據流整合決策流、執行流、業務流對傳統治理方式進行系統性重塑，形成人機協同、智慧研判的智能治理模式。

三、整體智治實現率的指標體系構建

基于整體智治實現率各維度的基本涵義，結合數字化改革、變革型組織建設的主要舉措及數據的可獲得性，進一步細化設計每個維度的二級、三級指標。

（一）黨建統領力

黨“總攬全局、協調各方”作用發揮情況在解決國家治理問題方面直接體現為對重大問題的管控能力和處置效果；在解決社會治理問題方面直接體現為對人民群眾訴求的回應和解決情況；在解決黨自身存在問題方面直接體現為全面從嚴治黨、推進自我革命，勇于刀刃向內、刮骨療毒，而腐敗是危害黨的生命力和戰斗力的最大毒瘤，所以全面從嚴治黨成效的核心體現就是完善權力監督機制，讓權力在陽光下運行。因此，該維度設置重大問題管控力、群眾訴求回應成效度、權力監督成效度3個二級指標。

進而，在重大問題管控力方面，選取全流程精密智控、全要素綜合分析、全方位黨建統領的問題閉環管控新模式新機制——“八張問題清單”（巡視、督查、審計、環保、網絡輿情、安全生產、信訪、社會平安穩定）的核心指標——問題主動發現率、重點關注問題整改執行率、問題整改立體評價優良率作為三級指標。在群眾訴求回應成效度方面，選取聚焦高頻民意需求為民辦實事數字化應用“民呼我為”的核心指標——事件按期辦結率和事件辦理群眾滿意率作為三級指標。在權力監督成效度方面，以反映權力監督新模式新機制主要載體的公權力大數據監督平臺運行成效的預警信息查實率作為三級指標。

（二）跨層級協作度

跨層級協作度體現為省市縣鄉一體整體治理格局的形成情況，也反映縱向政府體系的貫通程度。這種貫通程度又具體體現為各級政府之間平臺、應用、數據等的貫通情況。因此，以平臺貫通度、應用貫通度、數據共享度作為該維度二級指標。

在此基礎上，由于公共數據平臺是數字化改革的關鍵性支撐平臺。因此，以各級公共數據平臺調用接口互相開放比例作為平臺貫通度的三級指標；以反映數字化改革成果載體的省級統建重大應用向下延伸應貫通盡貫通的比例作為應用貫通度的三級指標；以反映層級之間數據共享效率的跨層級數據共享平均審批時間作為數據共享度的三級指標。

（三）跨部門合作度

由于跨部門合作度體現部門之間圍繞復雜核心業務整體運作的協調性及公共產品輸出的“一站式”水平，而政府對外輸出的公共產品又主要體現于其與群眾互動兩大接口——群眾找政府的政務服務、政府找群眾的監管執法。因此，本維度設置政務服務類事項業務協同度、監管執法類事項業務協同度2個二級指標。

在此基礎上，選取涉及部門多、跨部門協作要求高且與群眾、企業日常生產生活密切相關的事項作為三級指標。在政務服務類事項業務協同度方面，選取企業高頻辦理且對營商環境影響較大的跨部門政務服務事項——企業開辦、一般企業投資項目平均審批時間作為測度指標。在監管執法類事項業務協同度方面，選取反映部門間聯合監管、聯合執法開展情況的跨部門“雙隨機”聯合監管率、“綜合查一次”占行政執法總次數的比例作為測度指標。

（四）跨區域協同度

跨區域協同是指不同區域間政府圍繞跨區域服務和治理事項的協調聯動。其中，圍繞群眾企業服務需求的區域間一體聯動是跨區域協同度的集中體現，主要表現為政務服務和公共服務的一體化程度。因此，設置政務服務一體化程度、公共服務一體化程度2個二級指標。

進而，以反映政務服務跨區域通辦情況和區域間數據共享情況的“全國通辦”政務服務事項占服務事項總數的比例、跨區域數據共享平均審批時間作為政務服務一體化程度的三級指標；以反映跨區域公共服務共享應用場景落地情況的社?？ǎㄊ忻窨ǎ┕步煌ā耙豢ㄍㄐ小睂崿F率作為公共服務一體化程度的三級指標。

（五）跨領域聯動度

跨領域聯動是指通過治理主體之間合作與互動形成多元主體合作互補的治理格局，其主要表現是政府與企業、公眾、社會組織等社會多元主體以及社會多元主體之間伙伴合作關系成熟程度。因此，本維度設置政府與企業聯動度、政府與社會聯動度以及社會多元主體之間聯動度3個二級指標。

在此基礎上，由于PPP模式體現為政府和社會資本通過合作共同參與公共基礎設施的建設，因此以城市基礎設施建設項目中PPP項目所占比例作為政府與企業聯動度的三級指標；以體現公共服務供給方面政府與社會組織合作程度的政府購買社會組織服務支出占政府一般公共預算支出的比例作為政府與社會聯動度的三級指標；以體現社會橫向網絡發育程度、社會組織活躍程度的每萬人志愿服務參與率、每萬人擁有社會組織數量作為社會多元主體之間聯動度的三級指標。

（六）數智化支撐度

數智化是數字化與智能化的有機融合[17]，是鏈接整體性要求與治理現代化目標的關鍵手段。一方面，數據是數字化的基礎，構建數據資源體系是推動數據資源化進而成為治理要素的關鍵，而構建數據資源體系就要打破部門間、層級間、系統間的數據壁壘，建立一體化的公共數據平臺。另一方面，“大腦”是提升治理智能化水平的核心動力，智能要素則是體現“大腦”智能化水平的結晶。據此，以公共數據平臺支撐度、智能要素支撐度作為二級指標。

在以上兩個二級指標之下，選取反映公共數據平臺使用情況及數據質量的公共數據平臺數據共享調用次數、問題數據比例作為公共數據平臺支撐度的三級指標；選取反映組件、智能模塊等智能要素開發運用情況的新建應用統一組件應用盡用率、“城市大腦”智能模塊上線數量作為智能要素支撐度的三級指標。

綜上所述，構建了由6個一級指標、15個二級指標、24個三級指標組成的省域整體智治實現率評估指標體系（見表1）。

基金項目：浙江省哲學社會科學規劃課題“市場進入類跨部門審批事項‘最多跑一次改革成效測評與政策完善研究”（項目編號：119NDJC289YB）；浙江省軟科學研究計劃重點項目“數字化轉型背景下我省政務服務體系優化與創新研究”（項目編號：2021C25026）的階段性研究成果。

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作者：中共浙江省委黨校公共管理教研部副教授，浙江省“八八戰略”創新發展研究院研究員

責任編輯：張波