新時代政務公開創新城市治理現代化的內在邏輯與實踐方式

董虹

城市治理作為國家治理體系的重要組成部分，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要引擎。推進城市治理體系與治理能力現代化，必須讓人民群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感為目標，在為民服務中見廣度、求深度、增溫度。[1]新時代政務公開堅持以人民為中心的核心要義，是準確把握時代脈搏、回應民眾信息訴求、提升政府服務能力的重要制度安排。沿著城市治理的內在邏輯和實踐路徑，新時代政務公開實現了城市治理現代化在價值、制度和技術上的一致性推進，促進城市治理動態化、多元化和高效化的優化提升。

一、政務公開的理論概括與實踐探索

政務公開是政府和公共機構依法向公民告知或依法向公民提供各種公務信息，保障公眾知曉、觀察、查詢公共權力行動的民主施政行為[2]。作為一種政府行為或是制度安排，政務公開經歷了一段不斷醞釀、推進和完善的過程，對于公共行政改革和理論發展具有重要意義。當前，政務公開在我國全面展開，初步建成了較為完備的體系，已成為建設有中國特色民主政治和服務型政府的關鍵舉措。

（一）政務公開的理論概括

政務公開的法理基礎源于公民的知情權，孟德斯鳩認為公民享有充分的知情權，人民不僅善于選擇，而且“有足夠的能力聽取他人關于處理事務的報告”，盡管他們并未直接進行管理[3]。社會契約論為政務公開提供了最為直接的理論源泉，即政府與公民之間不再是一個高高在上，另一個是人身依附的關系，而是“委托—代理”的關系，這也就明確了“人民主權”的根本性定位。政務公開作為政府行為的一種方式，其目的就是確保經過一定的程序和制度安排，公民能夠獲取足夠的信息，以保障公民在政府行動中能做出符合自身利益的選擇。

黨的十九屆四中全會強調，“必須堅持一切行政機關為人民服務、對人民負責、受人民監督，創新行政方式，提高行政效能，建設人民滿意的服務型政府。”從政府的主要職能上來看，我國政府是為人民服務的政府。推進國家治理體系和治理能力現代化是以人民為中心，其價值取向是滿足人民日益增長的美好生活需要。政務公開切實滿足人民群眾美好信息生活的需求，始終把保障人民群眾切身利益作為出發點和落腳點，強化權力運行制約和監督體系，發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用。隨著中國特色社會主義進入新時代，社會開放程度顯著提高，人民群眾對政府工作知情、參與和監督意識不斷增強，全面推進政務公開的重要作用日益凸顯。

（二）政務公開的實踐探索

瑞典是最早實行信息公開立法的國家，1766年制定了《出版自由法》。1966年，美國國會制定并通過了《信息自由法》。隨后，法國的《行政文書公開法》、澳大利亞的《信息自由法》、加拿大的《信息獲取法》、韓國的《信息公開法》相繼頒布。

我國政務公開實踐始于20世紀80年代的村務公開，河北省藁城縣1988年5月首創在全縣農村實行了“兩公開、一監督”制度。黨的十三大報告首次闡釋政務公開的理念，提出“要提高領導機關的開放程度，保證重大情況要讓人民知道，重大問題要經人民討論”。1996年1月，中共中央紀律檢查委員會第十五屆六次全會提出“縣（市）、鄉鎮及行政村、基層站所，要實行政務公開制度，凡是可以公開的辦事內容、辦事程序和結果，特別是與群眾利益直接有關的財務等事項都應公開，以便群眾監督”。2007年4月，國務院出臺了《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》），從國家制度層面建立了政務公開制度。2008年5月1日起《條例》正式施行，對于依法保障人民群眾獲取政府信息，促進政府職能轉變、建設法治政府發揮了積極作用。2016年，國務院辦公廳印發《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》（以下簡稱《細則》），明確定義了“政務公開是行政機關全面推進決策、執行、管理、服務、結果全過程公開，加強政策解讀、回應關切、平臺建設、數據開放，保障公眾知情權、參與權、表達權和監督權，增強政府公信力執行力，提升政府治理能力的制度安排。”2019年，實施11年來的《條例》重新修訂，繼續穩步拓展公開的深度、廣度。

隨著一系列的政務公開相關法規政策文件出臺，中國政務公開制度日益完善。其中，涉及城市治理領域的眾多方面。《重大行政決策程序暫行條例》規定了制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施，要采取便于社會公眾參與的方式充分聽取意見，通過政府網站、政務新媒體以及報刊、廣播、電視等便于社會公眾知曉的途徑，公布決策草案及其說明等材料。《優化營商環境條例》把“五公開”寫入法規，強調加強和規范事中事后監管，著力提升政務服務能力和水平，切實降低制度性交易成本，激發市場活力和社會創造力，增強發展動力。《國務院關于印發2016年推進簡政放權放管結合優化服務改革工作要點的通知》要求“加大政府信息數據開放力度，除涉及國家安全、商業秘密、個人隱私的外，都應向社會開放。及時公開突發敏感事件處置信息，回應社會關切。”《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》明確行政許可、行政處罰等信息自作出行政決定之日起7個工作日內上網公開，以國家統一的信用信息共享交換平臺為基礎，運用大數據推動社會信用體系建設，建立跨地區、多部門的信用聯動獎懲機制。

二、新時代政務公開創新城市治理現代化的內在邏輯

改革開放40多年來，我國城市發展理念經歷了重大轉變。新時代推進城市治理現代化必然要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，政務公開以習近平新時代中國特色社會主義思想為根本遵循，持續推進政府職能轉變和依法行政。

（一）新時代政務公開凸顯城市治理現代化的價值理念

黨的十八大以來，習近平總書記對城市建設和治理作出了一系列重要論述，強調在推進城市建設和城市治理現代化進程中要牢固樹立“人民城市為人民”的重要理念，堅持人民城市為人民。政務公開堅持“以人為本”的核心要義，旨在為政府與民眾之間搭起溝通的橋梁。一方面，通過政策發布和解讀讓人民群眾全面了解政府工作情況，公眾只有看得到、聽得懂，才能更好地參與和監督政府施政。另一方面，通過網絡理政及時回應民眾訴求，了解群眾所思所想所盼，以擴大公眾參與聽取意見建議，匯聚民意民智。新時代政務公開堅持民有所呼、我有所應，努力提升人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，充分展示了人民作為城市最終所有者的地位，深刻揭示了城市治理的價值歸宿問題。

（二）新時代政務公開健全城市治理現代化的運作機制

城市治理涉及市容市貌、交通秩序、社會治安等諸多方面，而執法辦案的公平公正關系到職責明確、依法行政的政府治理體系構建。公開透明是法治政府的基本特征，主動接受公眾監督，使公共政策真實、高效執行，不僅為維護人民群眾的合法權益撐開“保護傘”，又反映出政府部門的高效廉潔[4]。政務公開“以公開為常態，不公開為例外”，堅持權責透明，推動用權公開。全面推進政務公開，讓權力在陽光下運行，為公共政策制定、實施和行政執法的公平正義等問題提供了新的參考途徑。互聯網時代，政府網站是政務公開的第一平臺。通過主動公開與政府部門履職相關的法律法規、權責清單等，向社會及時發布“雙隨機、一公開”，用公開透明來贏得人民群眾理解、信任和支持。新時代政務公開對行政機關的決策、執行、管理、服務、結果進行全過程公開，建立起透明、公正、高效的法治實施體系，將規范化、程序化、法治化要求在城市治理層面具體落實。

（三）新時代政務公開提升城市治理現代化的數據應用

隨著云計算、物聯網、人工智能、區塊鏈等多種信息技術對城市建設領域的深度影響，城市治理在治理主體、組織結構、運作流程等方面呈現了全方位變革[5]。新時代政務公開按照“政府即網絡”的新思路，在城市管理事務的多維空間里，運用互聯網技術和信息化手段，突破已有程序的障礙，推進城市智能化發展。政務平臺不僅實現了政府部門、企業群眾便捷獲取政府信息，還有利于數據互聯互通和融合共享，更好地提高數字政府建設成效。“數碼技術允許所有信息，包括聲音、影像與資料，都可以采用封包方式傳輸，形成一個不需要控制中心就可以在所有節點相互溝通的網絡”，打破了傳統治理結構中政府、市場、社會、公民等不同主體間的權責不平衡現象[6]。新時代政務公開以數據扁平化、去中心化、互動性的特征，在一定程度上推動了城市數據治理體系的開放與共享。

三、新時代政務公開創新城市治理現代化的實踐方式

（一）增強城市綜合管理，實現城市治理動態化

城市化快速發展極大地推動了區域經濟繁榮，與此同時，城市人口流動和密度提升、新冠肺炎疫情和極端氣候沖擊加深、社會多元化等問題也對城市治理體系和能力帶來了多方面挑戰，制約了城市品質和功能的發揮。傳統的管理模式基本屬于被動管理，往往是某一類問題積累到一定程度，產生嚴重影響后，管理工作才跟得上來。在如此嚴峻的社會形勢下，政務公開工作借助“互聯網+政務”的優勢，形成高效靈敏的社會管理信息網絡，迅速感知和回應人民的需要，大大提高城市管理工作的主動性，增強了人民群眾的體驗感、幸福感和滿意度。

新時代政務公開致力于解決民眾所關切的民生問題，化解矛盾糾紛，實現城市治理的動態化管理，保障公共安全，維護社會和諧穩定。陜西省A市以街道辦為統領，以各站辦所、村（社區）為基本單位建立組織架構，負責鎮村安全生產領域、環境保護領域、訴源治理領域等相關信息，落實政務公開各項決策和日常工作部署，做到基層政務公開“無死角”。繪制集村（社區）內各類基礎設施、產業布局、家庭構成及成員特殊社會屬性信息于一體的社情地圖，并對各類風險點進行特殊標注。社情地圖依托全科網格進行管理，每一個全科網格設立由村（社區）負責人擔任的網格長，并按照“1+1+N”配備網格員。由1名專職網格員負責全面工作，1名網格指導員負責指導工作開展，N名由村（社區）“兩委”成員、黨支部成員、志愿者組成的兼職網格員負責日常工作。通過入戶調查、定期走訪、上門服務等方式，綜合履行人口信息的動態采集、社情民意的收集。同時，通過移動終端第一時間辦理為民服務事項，成為社情民意發現、報告、受理、服務的“第一人”。

（二）加強城市民眾參與，構建城市治理多元化

城市治理現代化包含了政府、公眾和社會組織等多元主體參與的內在要求，需要協同合作，打造共建共治共享的治理格局。政務公開堅持從群眾需求和城市治理問題出發，問政于民、問需于民、問計于民，讓人民群眾參與到公共行政管理的決策、實施、監督中來，形成了多元主體參與城市治理的共治模式。政務服務實體大廳、社區便民服務中心和12345政務熱線平臺，可以有效保障群眾參與涉及自身權益的決策制定、實施執行、評估反饋等行政過程，確保民眾參與社會治理的方式合法、渠道暢通。

新時代政務公開拓寬了公眾參與渠道，帶動群眾廣泛參與城市治理，激發了全社會共同參與城市治理的熱情。安康市建立在線訪談、市長信箱、問卷熱線電話、網民留言辦理、民意征集等社情民意反饋渠道，增強了政府和百姓間的溝通交流。對于省市發布的重大政策和社會高度關注的熱點問題，組織召開新聞發布會，邀請省市主流媒體、微信微博等新媒體作為公眾代表，聽取政策解讀，現場提問解答。陜西省B市12345便民服務平臺自2018年8月正式上線以來，及時回應群眾訴求、理順辦理流程、創新工作方式、提升辦理質量，在密切群眾血肉聯系、優化提升營商環境、化解社會矛盾糾紛、維護發展穩定大局等方面發揮著不可替代的作用。堅持“馬上就辦、辦就辦好”的工作原則，定期梳理工單辦理中的熱點、難點、堵點，召開疑難工單現場協調督辦會，邀請承辦單位、群眾代表、人大代表、政協委員和媒體代表參加會議，共同分析研判，厘清任務責任，現場跟蹤問效。創新開展12345熱線市（縣局）長接話日活動，深入推進“一把手接話、一條線聯系、一條龍辦理、一顆心為民”，現場“聽民聲、匯民意、解民憂”。

（三）打造城市“智慧政務”，推動城市治理高效化

網絡技術和溝通方式的深刻變革影響了社會結構的變遷，傳統的行政方式必然要隨之改變。“智慧政務”正在迅猛發展。政府充分運用“互聯網+政務”構筑的政務服務體系，實行審批和服務事項在線咨詢、網上辦理、電子監察，向社會公眾提供了高效、便民的公共服務。“互聯網+政務服務”讓企業和群眾“只進一扇門”“最多跑一次”，政務服務事項上網，辦事指南清晰易懂，辦事流程簡化等都極大地提高了辦事效率，優化了城市的營商環境。信息公開和政務服務以智能化的方式引導市民、企業網上辦、掌上辦，使得政府工作效率倍增，實現城市治理與群眾利益共贏。

新時代政務公開讓城市民眾普遍享受到“智慧政務”帶來的便捷和實惠，以數據賦能城市治理，有效促進了政府職能轉變，提高了政府服務能力。陜西省C市以城市社區幾何中心為圓點，以步行15分鐘的路程為半徑形成服務圈，根據居民人口密度和企業分布情況，在鎮街、社區、交通樞紐建設集黨務、政務服務于一體的黨群服務中心及政務服務驛站。通過規范鎮街便民服務中心涉及市場準入、勞動就業、社會保險、醫療衛生、養老服務、社會救助、退役軍人等領域事項170項，梳理從出生及嬰幼、教育入學、婚姻生育、退休終老等公民個人全生命周期需要辦理的高頻事項140項，推動群眾經常辦理且基層能有效承接的政務服務事項下沉至便民服務中心（站）辦理，讓企業群眾“不出圈”即可享受更周全、更貼心、更直接的便利化服務。C市充分運用信息技術，繪制全市“15分鐘政務服務圈”電子地圖，便于群眾就近搜索辦事地點。同時C市開發了西安政務服務APP，提供2078項辦事服務，企業群眾動動手指就能“掌上辦”。另外，C市在企業、居民密集區投放工商、稅務、社會保障等自助服務設備329臺，提供24小時“不打烊”服務。

四、當前推進政務公開助力城市治理現代化的具體措施

（一）從城市治理現代化的高度重視政務公開，抓好公開工作

政務公開是現代政府治理的重要標志，是當代公共行政改革的趨勢，關系著新時代政府各項工作展現新氣象、實現新作為。因此，必須要統一思想，提高認識，從推進城市治理現代化的高度重視政務公開，并抓好政務公開的基礎性工作。一是進一步提高領導干部的思想認識。把政務公開作為政府公職人員的“必修課”，要求深入學習和貫徹《中華人民共和國政府信息公開條例》，促進政務公開工作的積極性和主動性。二是明確政務公開工作責任落實。本著“誰公開、誰負責”的原則，建立“主要領導親自抓、分管領導具體抓、相關人員專門抓”的工作機制，保證責任落實到人，用制度規范公開主體責任。

（二）從城市治理現代化的高度做好政務工作，提高工作效率

政務公開是政府工作的重要內容。新時代滿足人民群眾對政府信息的需求，順應人民群眾對政府的期待，主動探索和開拓政務公開經常性工作經驗和舉措，才能推進國家治理體系和治理能力現代化縱深發展。一是注重政務公開工作制度化、規范化。面對基層政務公開工作人員流動性強的難題，做到“人走，經驗不走”。通過編制詳細的政務公開工作流程，特別是要將崗位要求和實踐操作梳理成冊，嚴格落實公開工作。二是加強政務公開工作資源共享化。積極打破省市縣工作壁壘，實現信息技術資源集約共享，提高政務公開工作的效率，推進扁平化治理改革。

（三）從城市治理現代化的高度優化政務平臺，強化數字服務

政務公開平臺建設是提升政府治理能力的突破口，而政府是政務公開平臺建設的主體。一是推動政務平臺標準化建設。堅持以公眾視角和需求來建好政務網站，強化日常監管，促進線上線下融合，讓“數據跑路”代替“群眾跑路”，努力打造“省—市—縣—鄉—村”的五級聯動服務體系。二是加快全方位立體化政務公開矩陣建設。隨著新媒體的應用與推廣，微博、微信、移動客戶端等新媒體平臺也成為政務公開的重要渠道，在互聯網時代做好“指尖上政務”，接“地氣”、順“民意”，有效整合信息資源，按下便民快捷鍵。三是提升政務數據分析和運用能力水平。用好科技力量，通過數據庫統計好政務數據，進行科學研判，及時、快速發現新情況和新問題，合理調配政務資源，做出智能決策和服務。

基金項目：2022年度陜西省哲學社會科學重大理論與現實問題研究一般項目“以政務公開提升陜西政府治理效能的路徑研究”（項目編號：2022ND0260）階段性研究成果。

參考文獻：

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[5]嵇江夏，宋迎法.公民·顧客·伙伴：公眾角色視域下城市精細化治理的邏輯與路徑[J].領導科學，2021（6）：21-22.

[6]裴瑩蕾，王婭.大數據時代公眾參與城市精細化管理的實踐與思考[J].河北青年管理干部學院學報，2021（7）：67-68.

作者：中共陜西省委黨校（陜西行政學院）講師

責任編輯：劉小僑