中國各地生育保險政策績效評估

◎ 盧馳文

提 要: 加強生育保險政策績效評估，有利于推動各地區貫徹落實生育保險制度，有利于改進生育保險基金管理工作的思路與方法，有利于貫徹執行“全面三孩”政策。根據評估的結果建議：累計結余可支付時間超過24 個月的地區，適當提高生育保險待遇水平；累計結余可支付時間不到6 個月的地區，要適當提高生育保險的籌資費率；生育保險待遇替代率低于全國平均水平的地區，更需要提高生育保險待遇替代率。西藏、江西、重慶、福建、湖北等地區生育保險覆蓋率不到34%，更應加強擴大生育保險覆蓋面的工作。

一、引言

（一）評估背景

1951 年《勞動保險條例》對企業職工生育保險制度作了明確規定。1955 年《國務院關于女工作人員生產假期的規定的通知》對機關、事業單位女職工生育保險作了規定。1956 年《工廠安全衛生規程》、1979 年《工業企業設計衛生標準》對女衛生室、孕婦休息室、托兒所的女職工福利設施作出了具體規定。1986 年，衛生部、勞動人事部、全國總工會、全國婦聯聯合印發了《女職工保健工作暫行規定》。這一《規定》是在全國范圍內進行為期6 年調查研究的基礎上，經過科學論證，并參考各國法規所制定的，為保障女職工的合法權益發揮了重大作用。

國家于1988 年開始在部分地區推行生育保險制度改革。1988 年7 月國務院發布了《女職工勞動保護規定》，此規定適用于中國境內一切國家機關、團體、企事業單位的女職工。軍隊系統的單位可參照執行。其主要內容是對女職工的就業、勞動工作時間、產假、待遇孕期保護及其他福利等作了詳細規定。1994 年12 月勞動部頒布的《企業職工生育保險試行辦法》中規定：本辦法適用城鎮企業及其職工。生育保險按屬地原則組織實施，生育保險費用實行社會統籌。2019 年3 月25 日，《國務院辦公廳關于全面推進生育保險和職工基本醫療保險合并實施的意見》發布。截至2018 年底，生育保險費用社會統籌已經20 多年了，生育保險政策績效如何？不能主觀評價，要合理地評估。本次評估選擇2018 年的生育保險及其相關數據，以便將生育保險作為單項社會保險開展政策績效評估。

（二）評估意義

在“全面三孩”政策背景下，加強生育保險政策績效評估，有利于推動各地區貫徹落實生育保險制度，有利于發現執行生育保險制度過程中存在的問題，有利于依據問題找到改進生育保險基金管理工作的思路與方法，有利于貫徹執行“全面三孩”政策，有利于進一步保護婦女兒童的合法權益與維護社會的穩定，有利于我國實現人口的均衡發展。

二、選擇績效指標與設置指標權重

（一）選擇績效指標

從理論上，生育保險政策績效評估指標應該包括一級指標：籌資指標（包含二級指標：覆蓋率、籌資費率）、結存資金管理指標（包含二級指標：統籌賬戶可支付月數、投資收益率、投資合規率）、待遇支付指標（包含二級指標：政策項目醫療費報銷比例、生育津貼替代率）、促進健康指標（包含二級指標：產婦住院分娩率、產婦死亡率、全年新生兒死亡率）、基金監管指標（包含二級指標：征繳稽核達標率、流失資金追回率）、基金管理部門工作作風指標（包含二級指標：對醫療機構服務態度與工作效率的滿意度，對生育保險基金管理部門服務態度與工作效率的滿意度）。

理論上研究得出的合理的生育保險績效評估方案，在現實中往往受到諸多條件的制約，未必能完全按照理論上的合理方案來開展實務評估。在評估實務中，忽略掉缺乏統計數據的指標，盡量選擇有客觀的統計數據的指標分析績效。

本次評估中，在籌資指標中設計了2 個二級指標：覆蓋率、籌資費率。

在結存資金管理指標中，生育保險沒有個人賬戶，資金全部是統籌的，統計年鑒資料中沒有各地區生育保險基金投資收益率、投資合規率數據。因此，設計了1 個二級指標：累計結余可支付月數。

在待遇支付指標中，統計年鑒資料中沒有各地區生育保險醫療費數據與生育津貼數據，只有各地區基金總支出數據，因此，選擇了1 個二級指標：生育待遇替代率。

在促進健康指標中，中國衛生健康統計年鑒資料中，沒有各地區產婦死亡率數據與全年新生兒的死亡率數據，有各地區產婦住院分娩率的數據，但各地的數值差異過小，沒有區分績效的價值；因此，本次評估指標選擇3 個二級指標：產前檢查率、圍產兒死亡率、5 歲以下兒童低體重患病率。圍產期是指孕產婦產前、產時和產后這一段時間。指妊娠第28 周至產后7 天。這一時期內關系到孕、產婦及胎兒、新生兒一系列的生理或病理變化，預防、保健、疾病的治療等各個方面的問題。產前檢查率，雖然不是健康指標，但產前多檢查，有助于發現產婦疾病與生育問題，有利于保護孕產婦與胎兒的健康。5 歲以下兒童低體重患病率，也是反映幼兒健康程度的指標。這3 個指標數據，都是地區總人口的指標數據，不是參加生育保險群體的指標數據。參保群體的指標數據與總人口的指標數據有區別，也有一定的聯系。在沒有參保群體的指標數據情況下，用各地區總人口的生育健康指標數據代替參保群體的生育健康指標數據，也有一定的參考價值。

由于缺乏統計數據，本次評估沒有設計基金監管指標。由于基金管理部門工作作風數據需要調查，而調查往往需要權力部門介入，因此本次評估沒有設計基金管理部門工作作風指標。

（二）設置指標權重

死亡率與生育保險績效負相關，為了計分方便，把死亡率轉化成生存率的數據。把圍產兒死亡率轉換成圍產兒生存率的相關值。患病率也與生育保險績效負相關，為了計分方便，把5 歲以下兒童低體重患病率換成5 歲以下兒童健康率的相關值。

根據指標涉及的基金管理環節重要性大小設置各個指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數占15%，圍產兒生存率相關值占5%，產前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。

理論上研究得出的合理的生育保險績效評估方案，在現實中往往受到諸多條件的制約。圖/中新社

三、收集與處理評估的基礎數據

（一）獲取績效指標數據的思路

第一，從《中國統計年鑒2019》資料中收集2018 年的數據：年末參保人數、年末享受生育保險待遇人數、基金收入、基金支出、累計結余；計算享受待遇率。

第二，從《中國統計年鑒2019》資料中找出各地區2018 年數據：城鎮非私營單位平均工資、城鎮非私營單位就業人數、城鎮私營單位平均工資、城鎮私營單位與個體工商戶就業人數。由于沒有找到個體工商戶的平均工資數據，且個體工商戶就業人員可參加職工社會保險，故把個體工商戶平均工資等同為城鎮私營單位平均工資，計算城鎮就業人數，然后計算城鎮就業人員平均工資。并把城鎮就業人員平均工資視同為參加職工社會保險繳費人員的平均工資。

第三，計算基金收支績效指標的數據。計算年人均籌資、籌資費率；計算年人均支出、生育待遇替代率；計算累計結余與基金支出之比、累計結余可支付月數。

第四，用年末參保人數除以年末城鎮就業人數，計算覆蓋率。

第五，從《2019 中國衛生健康統計年鑒》查到2018 年數據：圍產兒死亡率、產前檢查率、5歲以下兒童低體重患病率。

第六，計算圍產兒生存率的相關值與5 歲以下兒童健康率的相關值。

（二）收集與處理參保人數、基金收支數據（如表1 所示）

表1 2018 年生育保險基本情況與城鎮就業人數

（三）計算各省市城鎮就業人員社會平均工資

《中國統計年鑒2019》分城鎮就業人數、鄉村就業人數。鄉村就業人員主要是農民，農民一般不會參加職工社會保險，即不會參加工傷保險。當然，鄉村就業人員也包括在鄉村經營的公司員工，屬于單位員工，可能參加工傷保險，但畢竟占比很小。城鎮就業人員也包括個體就業人員，未必參加工傷保險。從總體上分析，絕大部分參加工傷保險的勞動者都是城鎮就業人員。因此，筆者把城鎮就業人員作為工傷保險的覆蓋范圍。評估籌資費率的高低，也以城鎮就業人員的平均工資作為基數（如表2 所示）。

表2 各地區2018 年城鎮就業人員年平均工資的計算

由于《中國統計年鑒2019》沒有專門統計城鎮私營單位就業人員數據，卻把城鎮私營單位就業人員與個體就業人數合并統計在一起，故筆者把個體就業人員平均工資視同城鎮私營單位就業人員平均工資。本文把城鎮（非私營單位、私營單位、個體）就業人員的平均工資視為本地區社會平均工資。

（四）計算績效指標的數據（如表3、表4所示）

表3 籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數的計算

表4 2018 年覆蓋率、死亡率相關數據、產前檢查率與患病率相關數據的計算

四、計算績效分值

指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數占15%，圍產兒生存率相關值占5%，產前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。績效分值的計算，籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數，均以各指標數據最大值的地區得到該指標滿分，其他地區按照比例得分。覆蓋率、產前檢查率均以100%為該指標滿分，各地區按照比例得分。圍產兒生存率相關值，以20‰為該指標滿分，各地區按比例得分。5 歲以下兒童健康率相關值，以10%為得該指標滿分，各地區按比例得分（如表5 所示）。

表5 各指標績效分與績效總分

五、修正績效分值

指標權重：覆蓋率占15%，籌資費率占30%，生育待遇替代率占25%，累計結余可支付月數占15%，圍產兒生存率相關值占5%，產前檢查率占5%，5 歲以下兒童健康率相關值占5%。各指標權重不變，但有些指標以最大值的地區得滿分，如果這個地區的指標數據不符合生育保險規定，或者不符合生育保險政策目標，那得到的評分對其他地區不公平。修正績效分值計算方法的思路：績效分值的計算，籌資費率、生育待遇替代率、累計結余可支付月數、覆蓋率，均以各指標數據全國數據得到該指標的70%得分，其他地區按照比例得分。

產前檢查率均以100%為該指標滿分，各地區按照比例得分。圍產兒生存率相關值，以20‰為該指標滿分，各地區按比例得分。5 歲以下兒童健康率相關值，以10%為得該指標滿分，各地區按比例得分。這三個健康相關的指標的計分辦法不變（如表6 所示）。

表6 修正后的各指標績效分與績效總分

六、關鍵績效指標數據排序與修正后的績效總分排序

前面的表格均是按照國家統計局的《中國統計年鑒》與《中國衛生健康統計年鑒》中的地區順序排列的。但由此計算得到的指標數據沒有按照大小排序，不便于讀者或有關部門了解各地區的生育保險基金管理業績，不便于了解本地區生育保險基金管理水平。社會保險政策績效評估雖然取決于績效分的數值大小，但更關注各地區績效總分排名及各指標數據排名。因為管理水平的高低是相對的，是不同地區比較而言的。為了讓讀者與有關部門快速地掌握各地區生育保險基金管理成效排名情況，筆者對一些關鍵數據進行排序。

由表7 可知：

表7 生育保險基金收支相關數據排序

（A）籌資費率前五名的地區：第一名是寧夏，1.02%；第二名是上海，0.95%；第三名是山東，0.80%；第四名是甘肅，0.80%；第五名是青海，0.76%。籌資費率后五名的地區：倒數第一名是安徽，0.38%；倒數第二名是重慶，0.41%；倒數第三名是廣東，0.43%；倒數第四名是福建，0.43%；倒數第五名是天津，0.43%。其實，從數據上，山東與甘肅并列第三名，廣東、福建、天津并列倒數第三名。從排序上分析得到，籌資費率最大值是最小值的2.68 倍，相差懸殊；籌資費率高低與地區經濟發達程度沒有必然的關系。

（B）生育待遇替代率前五名的地區：第一名是上海，0.213；第二名是新疆，0.176；第三名是河南，0.163；第四名是江西，0.162；第五名是浙江，0.146。生育待遇替代率后五名的地區：倒數第一名是貴州，0.070；倒數第二名是江蘇，0.071；倒數第三名是遼寧，0.072；倒數第四名是安徽，0.081；倒數第五名是湖南，0.085。其實，天津與湖南是并列倒數第五名。生育待遇替代率最大值是最小值的30.4 倍，差距過大。

（C）累計結余可支付時間前五名的地區：第一名是黑龍江，38.7 個月；第二名是內蒙古，29.9 個月；第三名是山西，25.3 個月；第四名是吉林，22.5 個月；第五名是湖南，20.8 個月。累計結余可支付時間后五名的地區：倒數第一名是重慶，-6.8 個月；倒數第二名是云南，3.1 個月；倒數第三名是天津，3.2 個月；倒數第四名是北京，3.3 個月；倒數第五名是江蘇，4.6 個月。累計結余可支付月數最大值比最小值多45.5。

由表8 可知：

表8 覆蓋率、享受待遇率、產前檢查率排序

（D）覆蓋率前五名的地區：第一名是遼寧，74.07%；第二名是天津，72.79%；第三名是北京，70.34%；第四名是上海，69.67%；第五名是河北，65.12%。覆蓋率后五名的地區：倒數第一名是西藏，23.77%；倒數第二名是26.68%；倒數第三名是重慶，30.96%；倒數第四名是福建，32.09%；倒數第五名是湖北，33.76%。

（E）享受待遇率前五名的地區：第一名是江蘇，9.84%；第二名是寧夏，7.60%；第三名是天津，7.57%；第四名是貴州，7.21%；第五名是青海，6.88%。享受待遇率后五名的地區：倒數第一名是黑龍江，2.40%；倒數第二名是山西，2.95%；倒數第三名是上海，3.27%；倒數第四名是內蒙古，3.44%；倒數第五名是陜西，3.56%。享受待遇率是反映參保群體生育率的指標，與地區人口出生率有關聯。

（F）產前檢查率前五名的地區:第一名是廣西，99.2%；第二名是寧夏，99.2%；第三名是天津，99.0%；第四名是北京，98.5%；第五名是江蘇，98.5%。其實，廣西與寧夏并列第一名，北京與江蘇并列第四名。產前檢查率后五名的地區：倒數第一名是西藏，77%；倒數第二名是貴州，91.6%；倒數第三名是安徽，93.7%；倒數第四名是河南，94.2%；倒數第五名是山東，95.3%。粗略的結論：經濟欠發達地區，產前檢查率較低。

由表9 可知：

表9 圍產兒死亡率、低體重患病率與修正后績效總分排序

（G）圍產兒死亡率高的地區：第一名是西藏，14.67‰；第二名是新疆，11.01‰；第三名是甘肅，6.74‰；第四名是青海，6.5‰；第五名是寧夏，6.35‰。圍產兒死亡率低的地區：第一名是上海，2.38‰；第二名是江西，2.43‰；第三名是北京，2.86‰；第四名是河北，3.11‰；第五名是四川，3.16‰。圍產兒死亡率最高的五個地區都是西部地區。

（H）5 歲以下兒童低體重患病率高的地區：第一名是廣西，4.47%；第二名是海南，3.33%；第三名是江西，2.33%；第四名是西藏，2.11%；第五名是廣東，1.88%。5 歲以下兒童低體重患病率低的地區：第一名是上海，0.17%；第二名是北京，0.20%；第三名是吉林，0.24%；第四名是浙江，0.47%；第五名是天津，0.51%。5 歲以下兒童低體重患病率最低的六個地區，其中五個地區都是經濟發達地區。

（I）修正后績效總分前五名的地區：第一名是上海，109.34 分；第二名是黑龍江，103.33分；第三名是內蒙古，100.85 分；第四名是新疆，93.14 分；第五名是山西，92.52 分。修正后績效總分后五名的地區：倒數第一名是重慶，42.67 分；倒數第二名是天津，60.7 分；倒數第三名是安徽，61.57 分；倒數第四名是江蘇，63.24 分；倒數第五名是廣東，64.4 分。

七、改進生育保險基金管理工作的建議

（一）累計結余可支付時間超過24 個月的地區，適當提高生育保險待遇水平。生育保險采取年度平衡預算的，遵守收支平衡略有結余的原則。需要有一定的結余資金，但不是結余規模越大越好，而是要適度。經濟正常年份，累計結余資金可支付時間控制到6 個月-24 個月，比較合適。當然在經濟狀況不好的時候，累計結余資金可支付時間也可少于6 個月。我國人口出生率已經很低了，并且出現了人口負增長。全國育齡婦女總和生育率也很低，為了鼓勵生育，生育保險基金結余較多的地區要適當提高生育保險待遇水平。

（二）累計結余可支付時間不到6 個月的地區，要適當提高生育保險的籌資費率。本次評估的數據屬于2018 年度的，2018 年屬于經濟正常年份。為應對經濟波動帶來的籌資的不確定性風險，經濟正常年份，生育保險基金累計結余可支付時間最好超過6 個月。因此，重慶、云南、天津、北京、江蘇、浙江等地需要適當提高生育保險籌資費率。

（三）生育保險待遇替代率低于全國生育保險待遇平均替代率的地區，更應該提高生育保險待遇替代率。本次評估生育保險待遇替代率以年社會平均工資為基數，換算成月社會平均工資為基數，全國生育保險平均年度替代率0.111，就是月度替代率為1.332，生育婦女人均待遇相當于1.332個月的工資。產假以3 個月計，每個月產假待遇相當于0.444 個月工資，其中包含了生育保險金與生育醫療費用補助金。實際上，法定產假已經超過90 天，如此低的待遇，還只有用人單位支付產假期間的大部分（70%甚至80%）工資，才能保證產假期間薪酬水平不低于在崗期間的薪酬水平。因此，貴州、江蘇、遼寧、安徽、湖南、天津、廣東、甘肅等地區更應提高生育保險待遇替代率。

（四）各地區要大力推進擴大生育保險覆蓋面的工作。覆蓋率前五名的地區及其覆蓋率：遼寧，74.07%；天津，72.79%；北京，70.34%；上海，69.67%；河北，65.12%。這些地區也還有提高覆蓋率的空間。西藏、江西、重慶、福建、湖北等地區生育保險覆蓋率不到34%，覆蓋率都很低，更應加強擴大生育保險覆蓋面的工作。

（五）圍產兒死亡率高地區，5 歲以下兒童低體重患病率高的地區，不僅要提高生育保險待遇，而且要加強婦幼保健醫院與婦幼保健科室建設，政府還要增加兒童福利。圍產兒死亡率最高的五個地區為：西藏、新疆、甘肅、青海、寧夏。這些地區地廣人稀，醫療資源比較稀缺。5 歲以下兒童低體重患病率最高的四個地區，廣西、海南、江西、西藏。這些地區都不是經濟發達地區，為了促進“全面三孩”政策實施，這些地區政府還要增加兒童福利。加強婦幼保健醫院與婦幼保健科室建設，有利于提高產前檢查率，保護生育婦女健康與促進胎兒的正常發育。

（六）表彰生育保險工作先進地區與先進單位，總結經驗并加以推廣，提升全國生育保險基金管理水平。修正后績效總分最高的六個地區：上海、黑龍江、內蒙古、新疆、山西與寧夏。評估的指標主要是結果數據，管理過程沒有體現在評估報告中，管理中采取了哪些行之有效的辦法也無法體現在評估報告中，故筆者建議，中央政府讓這些先進地區總結經驗，在全國范圍宣傳推廣。