中國邊疆經濟發展現狀與未來路徑

◎ 李光輝 黃 華 陳 川

提 要: 十八大以來，中國開放型經濟進入高質量發展時期，實施了構建新發展格局、促進區域協調發展等戰略。邊疆經濟作為中國經濟的重要組成部分，如何實現高質量發展，需要作深入研究和分析。需要進一步明確邊疆經濟的概念、范疇，總結邊疆經濟發展中存在的問題，探索新的發展路徑。

改革開放45 年來，我國經濟發展取得了令人矚目的成績，形成了具有中國特色的社會主義開放型經濟發展模式。進入新時代，我國致力于“實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”。“中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化”①習近平：《 在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《黨的二十大文件匯編》，黨建讀物出版社，2022 年11 月第1 版。。站在新的歷史起點，如何使邊疆經濟發展深度融入新發展格局等國家戰略中，進而實現區域協調發展，進一步縮小邊疆地區與東部沿海等發達地區之間經濟發展不平衡的差距，就成為我國實現第二個百年目標的重要課題。因此，必須研究邊疆經濟發展的現狀、存在的問題等，探索邊疆經濟開放發展的未來路徑，加快推進邊疆地區開放型經濟高質量發展，全面促進中華民族的偉大復興。

一、邊疆經濟概念辨析及國內外研究概況

（一）邊疆的概念

邊疆一詞含義較廣，作為政治、外交、地理等方面的概念，國內外文獻在解釋內涵方面有很多相近之處。在國外最早提出邊疆問題的學者是美國學者特納，他在1892 年發表的《美國若干歷史問題》中，首次提出“邊疆”這一術語。“特納的研究基本集中于美國西部邊疆的歷史，及其與美國政治、經濟、文化以及社會的關系”，提出了邊疆最重要的就是它是不斷移動的，是“記錄人民發展能力的一條圖線”，“是向西移民浪潮的前沿——野蠻和文明的匯合處。”①李光輝、高丹：《 構建邊疆經濟學的理論研究綜述》，《東北亞經濟研究》，2020 年10 月第5 期。。繼特納之后，另一位代表人物是拉鐵摩爾（Owen Lattimore）（1900-1989），他將人類學、經濟學等更多學科應用其中，把研究的方位從美國拓展到羅馬帝國、澳大利亞、英國、印度、中國以及非洲、拉美等多個國家的邊疆區域。拉鐵摩爾厘清了邊疆（Frontiers）與邊界（Boundary）的概念，強調邊疆的地帶性意義。他認為，“邊疆不是一條界線，而是一片區域，一個過渡地帶或緩沖地帶，是動態的。”②李光輝、高丹：《 構建邊疆經濟學的理論研究綜述》，《東北亞經濟研究》，2020 年10 月第5 期。其后，國外學者對邊疆的研究基本沿襲了特納和拉鐵摩爾的思想。

國內學者對于政治、外交、地理等意義上的邊疆概念的認識基本相似。徐曉光（1986） 認為，邊疆也稱邊陲，是靠近國界的領土，它既是一個地域性的經濟范疇，也是一個歷史范疇，它隨著國家的產生而存在，也必然隨著國家的消亡而消失③徐曉光：《邊疆經濟學初探》，《學術交流》，1986 年12 月27 日。。牛德林（1994）認為，邊疆是指靠近國界內側，包含數量不等的腹地的經濟社會區域，它不同于政治概念的“邊境”。靠近國界，同外國國土相毗鄰，地處國界內側，包含若干腹地的經濟社會區域，構成它的基本要素④牛德林：《邊疆經濟學的基本理論與實踐意義》，《函授教育》，1994-08-25。。劉嘯霆⑤劉嘯霆：《現代邊疆與邊疆學初論 》[J]，《哈爾濱師專學報》，1999， (1) : 1—4。（1999）認為，“邊疆是靠近各國邊境線的相對完整的行政區域。”馬大正⑥馬大正：《中國古代的邊疆政策與邊疆治理》，《西域研究》，2002: (1):1—15。（2002）認為，邊疆是一個地理、歷史及政治的綜合概念，并具有軍事、經濟和文化等多方面的意義。吳楚克（2015）指出，邊疆是一個有實體內容的范疇，可以與不同概念結合，形成新的邏輯范疇，如邊疆政治、邊疆經濟、邊疆文化。

從以上中外學者的觀點來看，邊疆是“靠近國界的那個地方”，“邊疆，是靠近國界的領土”，它是“動態的”。因此，可以說，“邊疆是指靠近邊境線內側，且與相鄰國家領土相連的國土，包括面積不等的市、州、地區和盟⑦李光輝：《邊疆經濟學概論》，中國商務出版社，2022 年5 月第1 版。”。邊疆包括陸疆、海疆、空疆和坻疆。基于這樣的概念，本文中的邊疆專指陸疆。

從經濟研究的角度給出邊疆概念的學者很少，至今在國內幾乎沒有形成一個統一、公認的概念。大致有三種：一是牛德林教授在其《邊疆經濟學的基本理論與實踐意義》一文中提出的我國“陸地邊疆地區是指有法定國界又有國土直接相鄰的國家而位居國境線內側的一定經濟社會區域”，“中國陸疆的總面積有589.76 萬平方公里，約占全國總面積的61.4%”⑧牛德林：《邊疆經濟學的基本理論與實踐意義》，《函授教育》，1994-08-25。，與俄羅斯、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、蒙古、朝鮮、越南、老撾、緬甸、印度、不丹、尼泊爾、巴基斯坦、阿富汗等14 個國家相毗鄰。二是把陸疆（沿邊）的范圍定義為我國邊境線內側，包括140個邊境線附近的縣、市、旗和58 個團場，面積為197 萬平方公里⑨《國務院辦公廳關于印發興邊富民行動“十三五”規劃的通知》，國辦發〔2017〕50 號。。三是以李光輝教授為代表的學者認為，中國陸地邊疆“應該包括我國 2.28 萬公里的邊境線內，包括黑龍江、吉林、遼寧、內蒙古、甘肅、新疆、西藏、云南、廣西等9 個省區的 21 市、11 個地區、9 個自治州和3 個盟，面積為352.15萬平方公里，約占全國面積的 36.7%”。他認為，“邊疆是指靠近邊境線內側，且有與相鄰國家領土相連的面積不等的市縣旗盟，具有一定的社會區域范圍、經濟發展規模、完整的行政區域、數量不等的人口等各種要素。”①李光輝：《邊疆經濟學概論》，中國商務出版社，2022 年5 月第1 版。

（二）邊疆經濟

關于邊疆經濟的內涵在學界還沒有形成統一的概念。國外研究邊疆經濟的學者很少，最早從政治、軍事等領域拓展到經濟領域的仍然是美國學者特納，他認為“邊疆為美國社會發展提供了‘安全閥’”，這就將邊疆作為經濟學概念提了出來，并從經濟地理學的視角，將邊疆劃分為“商業邊疆”“礦業邊疆”和“農業邊疆”等。

在國內，從現有文獻來看，最早提出邊疆經濟概念是在1986 年，由韓日午、趙淑芬在《邊疆經濟芻議——邊疆經濟與邊疆資源開發》一文中提出的②韓日午、趙淑芬：《邊疆經濟芻議——邊疆經濟與邊疆資源開發》[J]，《自然資源研究》，1986 年第4 期 。。1988 年，牛德林教授將對外開放視為邊疆經濟發展的關鍵性因素，提出從全方位實施對外開放角度來促進邊疆經濟的超常規發展③牛德林：《全方位對外開放與邊疆經濟的超常規發展》[J]，黑龍江教育出版社，1997 年。。馬勇（2003）提出了邊疆經濟發展的五種模式，分別是農業開發模式、移民安置開發模式、畜牧業開發模式、邊境貿易發展模式、邊境旅游發展模式。十八大以來，隨著邊疆經濟開放發展重要性進一步凸顯，邊疆經濟研究成為學術研究的熱點、重點，很多學者從不同角度提出了自己對邊疆經濟的見解。馮建勇分析了列寧對邊疆經濟問題的理論認識④馮建勇：《列寧對邊疆經濟問題的破解 》[J]，《中國邊疆史地研究》，2015 年第4 期。，吳楚克從勞動分工的角度論述了邊疆經濟發展與社會治理問題⑤李光輝、高丹：《區域經濟學視角下的邊疆經濟發展淺析》[J]，《東北亞經濟研究》，2021.5(01)。，金德谷從“一帶一路”角度研究了邊疆經濟發展問題⑥金德谷：《“一帶一路”與邊疆經濟發展——基于滿洲里市的稅收分析》[J]，《廣西民族研究》，2016 年第1 期。。李光輝和高丹（2020）提出了新時代關于邊疆經濟發展的新認識，即必須從我國經濟發展的全局和戰略高度考慮邊疆地區的經濟發展，充分認識邊疆地區特殊的戰略地位和承擔的歷史使命，把邊疆地區經濟發展和對外開放放在我國新時代推動形成全面開放新格局、深化改革開放和區域經濟發展總體戰略的優先位置考慮。他們認為，邊疆經濟是在邊境線內側一定范圍的特定區域（352.15 萬平方公里）內，人類所進行的價值創造、轉化與實現，目的是不斷滿足區域內人們物質文化生活的需要。也就是說，邊疆經濟是人們在邊疆這一特定區域所進行的生產、流通、分配、消費等物質活動的總稱。其中生產是經濟的基礎，流通和分配是過程，消費是經濟過程的終點。⑦李光輝：《邊疆經濟學概論》，中國商務出版社，2022 年5 月第1 版，P17。

二、新中國成立以來邊疆經濟的演進歷程

邊疆經濟是國民經濟的重要組成部分，是實現國家戰略與區域戰略的重要支撐。改革開放以來，邊疆經濟（九省區范圍內）的開放發展是隨著我國改革開放的進程不斷演進發展的。

（一）1949 年-1978 年：邊疆經濟發展起步期

新中國成立初期，面臨著鞏固政權、維護國家安全和恢復國民經濟的迫切要求，中國經濟開始進入計劃經濟時代。國家從總體戰略出發，基于積極防御思想和均衡地區經濟發展的需要，將東部工業企業西遷、北遷至內陸和邊疆地區，由此初步奠定邊疆地區產業基礎，邊疆經濟發展由此起步。

“一五（1953-1957）”時期，東北三省成為重工業重點建設地區，全國共計規劃156 個建設項目，其中有56 項布局在東北地區。“二五（1958-1962）”時期，中央將全國劃分為七大協作區，提出各經濟區要形成獨立完整的工業體系，其中東北、西南和西北經濟區與邊疆地區有關，重點圍繞鋼鐵、化工等重工業領域建設。“三五（1966-1970）”和“四五（1971-1975）”期間，國家重點投資“三線建設”，眾多重大工程得以落地，如成昆鐵路、青藏鐵路（西寧至格爾木段）、云南船舶工業基地等，有效推動了邊疆工業建設。“五五（1976-1980）”時期，國民經濟得到較快恢復，邊疆經濟也同步實現發展。此外，邊疆地區開始探索對外開放實踐，1953 年我國與朝鮮簽署《中朝經濟及文化合作協定》，遼寧丹東成為對朝互市貿易和經濟合作最重要的口岸城市；西北地區新疆塔城的巴克圖口岸和霍爾果斯口岸成為我國與蘇聯合作的重要平臺；西南地區的亞東、憑祥、東興等口岸也逐漸建立和開放，邊疆地區獲得極大發展機遇。

整體而言，這一時期，邊疆地區工業化和開發開放發展具備了一定基礎，為后續邊疆經濟發展構筑了良好開端。但由于在越南戰爭、中印邊境矛盾、中蘇關系惡化背景下，中國戰略重點由經濟建設向政治運動和軍事戰備轉變，邊疆經濟進入封閉期。

（二）1979 年-1991 年：邊疆經濟步入過渡期

1978 年中國改革開放后，經濟模式開始由封閉經濟向開放經濟、從計劃經濟向市場經濟轉變。為促進國民財富的迅速積累，我國開始實施效率優先的區域非均衡發展戰略，優先和重點發展東部沿海地區。邊疆地區戰略定位得以明確，即以支持沿海地區經濟發展為重點，提供其工業發展所需的資源能源。

“六五（1981-1985）”計劃指出“內地加快能源、交通、原材料工業建設，支援沿海地區經濟發展”。為了滿足沿海地區工業發展需求，邊疆地區大力發展能源工業，并將煤炭等工業原材料大量輸送到其他沿海開放地區。如“六五”期間從東北和內蒙古東部地區調運煤炭5080 萬噸，從西北地區運出820 萬噸，西南地區運出量也達到770 萬噸，為東部沿海培育經濟增長極提供了有力支撐。“七五”計劃提出要“進一步加速東部沿海地帶的發展”，把能源、原材料建設重點放到中部，并積極做好進一步開發西部地區的準備。這一階段邊疆地區的基礎設施建設加快，新建和改建了西南、西北地區干線公路網的青藏公路、新疆天山公路、甘肅蘭州到陜西宜川公路、河北與內蒙古東部的平泉到雙井子公路等；北疆鐵路（烏西至阿拉山口）全線通車，隨后與哈薩克斯坦的西土鐵路正式接軌，新亞歐大陸橋實現全線貫通，打通了我國與中亞地區的國際物流通道。在對外開放方面，為了活躍邊疆地區經濟，滿足邊民生產生活需要，國家相繼出臺《邊境小額貿易暫行管理辦法》《國務院關于口岸開放的若干規定》《關于積極發展邊境貿易和經濟合作促進邊疆繁榮穩定的意見》等政策文件，進一步放開了邊境貿易，邊疆地區與周邊國家的經貿合作不斷增多。

綜上所述，這一時期邊境貿易得到快速發展，邊疆地區與沿海地區、周邊國家經濟聯動性日益增強，經濟實力顯著提升，年均增長率保持在15%左右，對外貿易總額從1980 年到1990 年年均增長25.1%①常永勝、王桂芳：《對外貿易與邊疆經濟發展》[J]，《實事求是》，1995（1）。。

（三）1992 年-2000 年：邊疆經濟加速發展期

1992 年鄧小平南方談話后，中國的改革開放和現代化建設進入全新發展階段，沿邊開放戰略正式啟動，邊疆經濟發展邁入快速發展期。這一時期邊疆經濟主要呈現如下幾個特征：第一，邊疆外向型經濟發展步伐加快。1992 年國務院批準設立13 個沿邊開放城市和14 個邊境經濟合作區，實施和沿海地區同樣的優惠政策，鼓勵邊疆地區發展對外貿易和吸引外資，邊境貿易規模得以迅速增加。第二，支持邊疆地區經濟發展的優惠政策不斷出臺。1992 年國務院發布《關于進一步開展與原蘇聯各國經貿關系的通知》，提出對前蘇聯、東歐國家、朝鮮等國的易貨貿易給予特殊優惠待遇。國務院于1996 年和1998 年又先后頒布《關于邊境貿易有關問題的通知》和《關于進一步發展邊境貿易的補充規定》，對邊境貿易相關問題作出了更加明確的規定，如區分了邊民互市貿易和邊境小額貿易，對邊境小額貿易進口商品統一實行進口關稅和增值稅減半征收等，有力推動了邊境貿易的規范發展。在優惠政策出臺的同時，國家開始采取規范的中央財政專項轉移支付制度，設立“支援不發達地區發展資金”和提供固定資產專項貸款，并每年發放口岸專項建設資金，在基礎設施、產業發展方面對邊疆地區給予補助。第三，2000 年開始實施的西部大開發戰略、興邊富民行動計劃等國家戰略，有力推動了興邊富民、穩邊固邊。第四，大力鼓勵經濟技術合作，與周邊國家進行經貿合作。

這一時期正好經歷了我國“八五（1991-1995）”和“九五（1996-2000）”時期，隨著中國改革開放的不斷深入，邊疆經濟也得到了快速發展，“國民生產總值從1991 年的4519.4 億元增加到2000 年1764.7 億元，年均增長16.6%”；“對外貿易1991 年為130.4 億美元，同比增長15.1%，到了1995 年，對外貿易總額已經達到264 億美元，同比增長7.5%”；“九五”期間，對外貿易“從1996 年的279.6 億美元增加到2000 年的340.2 億美元，年均增長11.7%”①李光輝：《邊疆經濟學概論》，中國商務出版社，2022 年5 月第1 版，P122。。

（四）2001 年-2012 年：邊疆經濟進入調整期

2001 年中國加入世界貿易組織，標志著中國經濟重返世界舞臺，開啟了中國改革開放的新征程，中國經濟發展也進入“十五”時期。這一時期，中國既要對接世界貿易組織的規則，又要調整不適應的國內政策，進而促進邊疆經濟發展，把邊疆經濟發展納入國家整體發展戰略中謀劃，邊疆經濟發展進入調整期。

這一時期，我國堅持推動高水平開放，不斷提升參與國際經濟循環的質量和水平，實現了社會總資源和國家總財富的快速增長。“十五（2001-2005）”時期中央開始重點加快中西部發展，云南、西藏、新疆、內蒙古、廣西五個邊疆省區享有西部開發政策優惠。隨后又在“十一五（2006-2010）”規劃中提出“實施區域發展總體戰略”，將東北老工業基地的調整和改造擺在了重要位置。“十二五”時期中央加大了對民族地區、邊疆地區和貧困地區的扶持力度，在區域發展總體戰略的基礎上提出主體功能區戰略，進一步優化了邊疆國土空間開發格局，邊疆地區逐漸納入中國經濟發展整體戰略框架。

這一時期，黨和國家不斷提高邊疆地區與國家戰略的融合度。西部大開發、興邊富民和振興東北老工業基地三大戰略進入全面推進階段后，國家層面編制發布《“十五”西部開發總體規劃》《西部大開發“十一五”規劃》《興邊富民行動“十一五”規劃》《全國主體功能區規劃》等一系列規劃指導類文件，對這三大戰略進行呼應和落實，有效解決了邊疆地區在基礎設施、生態環境建設、科技教育和產業發展等方面的問題。邊疆各省區制定的發展戰略也紛紛上升為國家發展戰略，在國民經濟中的戰略地位愈加突出。同時，為更好融入國際貿易體系，邊境貿易政策進行同步調整，全面加強同世貿組織規則對接。《邊境貿易外匯管理辦法》《關于邊境小額貿易項下進口貨物適用稅率的有關問題的公告》《關于以人民幣結算的邊境小額貿易出口貨物試行退（免）稅的補充通知》等文件陸續發布，邊境外匯管理、邊境稅收管理等問題基本實現與國際規則和規范接軌。

這一時期，經歷了“十五”、“十一五”、“十二五”前期，經過12 年的發展，邊疆國民生產總值從2001 年的16719.9 億美元，增加到2012年的103558.9 億美元，占中國國民生產總值的比重也從17.5%上升到19.2%，年均增長12.5%；在對外貿易方面，邊疆地區對外貿易總額從2001年的348.6 億美元，增長到2012 年的2654.9 億美元，增長7.6 倍，年均增長17.37%；在利用外資方面，2001 年邊疆九省區利用外資的總量為58.4億美元，同比增長5.2%，占全國利用外資總額的11.76%，經過12 年的發展和營商環境的改善，邊疆九省區利用外資的金額逐漸增加，2012 年邊疆九省區累計利用外資金額達到441.2 億美元，同比增長11.03%，占全國利用外資的比重已經上升到38.94%①李光輝：《邊疆經濟學概論》，中國商務出版社，2022 年5 月第1 版，P132、P134。。

（五）2013 年至今：邊疆經濟創新發展期

十八大以來，中國開放型經濟發展進入高質量發展時期。同時，國內外形勢也面臨百年未有之大變局。面對復雜多變的國際國內形勢，黨的十八大明確提出“實施創新驅動發展戰略”“實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略”“堅持把深入實施西部大開發戰略放在區域發展總體戰略優先位置，給予特殊政策支持”“全面振興東北地區等老工業基地，完善現代產業體系”“加快沿邊地區開發開放，加強國際通道、邊境城市和口岸建設，深入實施興邊富民行動”②《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十二個五年規劃的建議》，人民出版社，2010 年10 月第1 版，第19、20 頁。。黨中央、國務院開始從區域經濟協調發展戰略角度來對邊疆經濟發展進行統籌謀劃、頂層設計、科學布局、創新發展。在十八大報告中進一步明確：“繼續實施區域發展總體戰略，充分發揮各地區比較優勢，優先推進西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起，積極支持東部地區率先發展。采取對口支援等多種形式，加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區扶持力度”③胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進為全面建成小康社會而奮斗》，《十八大報告輔導讀本》，人民日報出版社，2012 年11 月第1 版，第23 頁。。進入“十三五”“十四五”時期，邊疆經濟在“十二五”發展的基礎上，進一步統籌推進，不斷創新。

這一時期邊疆經濟發展主要呈現如下特征：第一，邊疆地區的戰略地位進一步凸顯。“一帶一路”倡議的實施，進一步提升邊疆經濟開放發展水平，特別是六大經濟走廊的建設，使邊疆地區變為對外開放前沿、窗口；新發展格局的構建，使邊疆地區成為雙循環的節點、樞紐。第二，邊疆經濟開放發展的政策體系不斷完善。十八大以來，黨中央、國務院先后出臺《關于支持沿邊重點地區開發開放若干政策措施的意見》（〔2015〕72 號）等一系列支持邊疆經濟發展和對外開放的重要文件，使邊疆經濟發展、對外開放的政策體系得以形成和不斷完善。第三，邊疆地區基礎設施布局不斷優化。按照共建“一帶一路”的合作重點和功能要求，六大經濟走廊中已基本形成“六廊六路多國多港”的綜合交通運輸主架構，逐步形成連接亞洲各大板塊以及亞歐非之間的基礎設施網絡，邊疆地區基本實現同周邊國家和“一帶一路”沿線國家的互聯互通。中老鐵路開通運營、中泰鐵路加快建設，中亞天然氣管道、中緬油氣管道、中俄原油管道、東線天然氣管道先后投產運行，5G 基礎設施、特高壓、大數據中心等新基建投資穩步增長，口岸吞吐量、運載量不斷攀升，有效輻射和帶動了邊疆地區的對外貿易和投資。第四，開放發展平臺功能持續完善。目前，邊疆地區分布有自由貿易試驗區等國家級經濟開放發展平臺近十種，這些平臺已經成為輻射周邊、帶動邊疆地區開放型經濟發展的引擎。依托這些國家級開放發展平臺，國家對邊疆經濟發展的政策得以落實，一大批邊疆地區重點項目得以落地實施，現已成為邊疆地區經濟發展的重要引擎、對外合作的重要載體和產業轉型的重要基地，在推進“一帶一路”建設、構建新發展格局、促進邊疆經濟發展、深化周邊經貿合作等方面發揮重要作用。第五，開放型經濟快速發展。隨著我國開放型經濟高質量發展，邊疆地區的國民生產總值規模不斷增加，從2012 年的7714.83 億元，增加到2022 年的17741.34 億元，對外貿易從2012 年的880.30 億元增加到2022 年的2898.18 億元。邊境貿易和吸引外資規模穩步攀升且保持相對穩定，借助“一帶一路”倡議、RCEP 生效實施的契機，深化與周邊共建產業園區、經濟合作區，促進區域產業鏈、供應鏈和創新鏈深度融合。

三、當前中國邊疆經濟發展中存在的主要問題

從以上邊疆經濟發展的歷程我們可以得知，經過改革開放45 年的發展，邊疆經濟已經取得令人矚目的成就，成為我國開放型經濟的重要組成部分，邊疆地區與周邊國家的合作不斷深化。但在當前構建新發展格局的背景下，邊疆經濟發展仍然存在很多問題。

（一）基礎設施建設較為落后

邊疆地區基礎設施在過去的開放發展中得到了快速發展，但由于受政策、資金和區位條件等因素影響，與東部沿海省份以及中部省份相比仍有較大差距。第一，當前我國邊疆省份公路、鐵路通行里程較短，航空港建設數量有限、規模較小、運輸能力不足，尤其是事關蔬菜、水果等農產品的冷鏈運輸建設不完善，無法為我國與相鄰國家之間日益增長的貨物貿易提供更為全面的運輸保障。第二,邊疆省份口岸、自由貿易試驗區、沿邊重點開發開放試驗建設區、邊境經濟合作區等開放平臺基礎設施建設滯后，與中部以及沿海地區省份相比存在較大差距。第三，農村地區基礎設施建設滯后，鄉鎮公路、房屋、網絡建設還有待完善，特別是邊境村鎮建設需進一步加強。

（二）生產要素配套能力不足

邊疆經濟高質量發展需要生產要素的高效配置，但從邊疆經濟發展實際表現來看，存在資金、人才、技術、土地等生產要素配套能力不足的問題，制約了我國邊疆經濟開放發展。在資金要素上，一方面，邊疆地區需要加強基礎設施建設，大力發展實體經濟，但另一方面，由于邊疆各省區經濟發展基礎普遍薄弱，自給自足能力較差，自主支配的資金少，建設資金需求與支出面臨較大壓力。在人才要素方面，對人才資源的爭奪已經成為了地區之間競爭的核心之一，邊疆地區地理位置偏遠，由于生產生活條件與沿海省份存在較大差異，一方面對人才吸引力不足，另一方面大量邊疆經濟開放發展所需的人才正在流向發達地區。在技術要素方面，一方面，創新型企業更傾向于向創新平臺數量多、人才豐裕的東南沿海省份進行投資，受制于創新平臺、人才短缺等問題，我國邊疆地區創新型企業數量少、投資規模小，這嚴重限制了邊疆地區在開發開放中進行技術創新或承接跨境高新技術項目。另一方面，邊疆地區與高水平院校、科研機構等單位合作水平低，專利申請審批制度有待完善，科研成果轉化周期長，科研創新激勵力度較小，技術交易市場不完善，對新技術、新產品、新成果的金融支持與財稅支持力度不足。在土地要素方面，邊疆地區開放合作平臺類型眾多，有些邊疆地區土地供應不足，導致平臺發展空間受限。

（三）開放意識不夠

邊疆經濟開放發展中，人是起決定作用的因素，人們的不同意識決定了其對事物的認識、政策的執行也各不相同。開放的意識一定會使決策者站在改革開放的前沿考慮經濟發展，突破傳統思維定勢和狹隘眼界，用聯系的觀點看待問題，用創新的視角突破保守性、被動性和消極性，不斷地有所發現、有所發明、有所創造。從現有情況來看，與沿海等發達地區相比，邊疆地區存在人們思想保守、開放意識不夠，不能夠從開放的視野看問題，創新思維不強等問題。

（四）特色產業體系尚未形成

邊疆地區雖然經過40 多年的發展，在特色產業、跨境旅游、現代服務業等領域取得了成績，但仍存在特色產業發展規模效益低、內生動力不足等問題。目前我國邊疆地區許多產業發展水平與發達城市相比處于較落后地位，尚未構建起具有邊疆特色、具有競爭力的特色產業體系，支撐經濟發展的能力不足。

（五）聯動發展水平不高

一是，我國邊疆省區與14 個國家接壤，在經濟發展、貿易往來、國際合作等方面具備很好的聯動發展條件，但目前我國邊疆省區與周邊國家在合作機制、互助機制、利益補償機制等方面沒有形成聯動發展機制。如，邊疆省區與周邊國家毗鄰省區聯動發展的經貿合作機制沒有建立起來、交通運輸協定沒有簽署等。二是，許多跨國合作事項需要經過雙方國家部委的政策支持，導致部分跨境合作領域進展緩慢。如，中越跨境自駕游車輛尚未納入《中越汽車運輸協定》管理范圍等。三是，沒有建立起人員往來互認機制。特別是商務人員的往來受很多因素影響，無法實現自由暢通等。

（六）國家政策落實尚不到位

十八大以來，邊疆經濟發展的政策體系已經形成，但在落地實施過程中存在一些問題。一是對政策的承載能力不夠。二是對政策的理解能力較差，無法與邊疆地區的特色、優勢結合起來，將相關政策落地實施。三是缺乏配套政策及資金支持。如國發〔2015〕72 號文印發實施，從8 個方面提出了31 條政策措施支持邊疆開發開放，這些導向性政策在實施過程中往往需要邊疆省區具體政策措施的配套支持，才能進一步增強其對邊疆經濟開放發展的促進作用①李光輝：《2020 中國邊疆經濟發展年度報告》，中國商務出版社，2020。。

四、新發展格局下中國邊疆經濟的發展路徑

面對構建新發展格局的要求，邊疆經濟發展要承擔新的任務，要用開放思維、全球視野，創新邊疆經濟發展模式，探索邊疆經濟發展路徑。

（一）借鑒東部開放經驗，提高對外開放水平

邊疆地區要借鑒東部沿海地區的開放發展經驗，以“一帶一路”倡議為抓手，以構建新發展格局為重點，依托特色優勢資源，堅持新發展理念，高質量推進邊疆經濟發展和對外開放；營造國際化、法治化、便利化的營商環境，創新與周邊國家的經貿合作模式，積極推進跨境經濟合作區建設；強化區域聯動，特別是與東部沿海等發達地區的聯動發展，積極主動承接產業轉移，與毗鄰國家構建產業鏈；培育貿易新業態，探索與周邊國家合作新模式，提高對外開放水平。

（二）加強基礎設施建設，提升經濟保障能力

加快構建安全、高效、綜合的現代交通體系，重點推進邊疆地區鐵路、公路建設，形成暢通的沿邊鐵路、公路交通網絡；以六大經濟走廊為重點，積極推進國際大通道建設，形成四通八達的國際交通網絡；加大口岸城市的航空基礎設施建設，在邊疆地區形成以口岸為樞紐的國際國內航空交通網絡；加強信息基礎設施建設，推進國際電子口岸和綜合信息平臺建設，打造“跨境信息高速公路”。以大數據、區塊鏈技術為支撐，構建邊疆地區信息基礎設施網絡。

（三）深度融入新發展格局， 提升對外合作能力

明確邊疆經濟發展在新發展格局中的戰略定位，發揮邊疆地區的區位優勢，深度參與區域和全球經濟合作，借助特色資源優勢，推動落地加工，形成落地加工產業鏈，促進邊疆經濟發展，形成新發展格局中的樞紐；抓住RCEP 全面生效的機遇，利用原產地累積規則，構建面向東南亞、南亞以及日本、韓國的產業鏈、價值鏈和供應鏈，形成以邊疆地區為重點的國際經濟合作新區域。

（四）整合邊疆地區資源，推進開放平臺建設

邊疆地區各類開放平臺較多，在邊疆經濟發展的進程中，要不斷整合資源，形成新的發展優勢。要以邊疆中國（黑龍江、云南、廣西）自由貿易試驗區為引領，以制度創新為核心，與沿邊重點開發開放試驗區、綜合保稅區、邊境經濟合作區等聯動，通過制度創新破解發展難題，推動邊疆地區開放型經濟高質量發展；根據各類平臺功能不同，發揮各自優勢，形成錯位發展，培育邊疆經濟發展的支撐產業；充分發揮邊疆省區中心城市的支撐作用和口岸城市的通道作用，加快推進特色邊貿商貿小鎮、邊境城市邊民互市等建設和優化，不斷提高對外合作能力，帶動沿邊地區經濟發展。

（五）利用邊疆資源優勢，培育特色優勢產業

要充分利用好邊疆地區的資源優勢，圍繞產業興邊這個重點做文章，做好特色優勢產業的布局和發展。利用旅游資源，可以構建與周邊國家的國際旅游產業鏈，如廣西東興與越南下龍灣、黑龍江黑河與俄羅斯遠東地區；利用邊疆地區農業資源，可以構建農產品加工產業鏈；利用俄羅斯、東南亞的木材資源，可以形成木材加工、家具等產業鏈；利用礦產資源，與俄羅斯、蒙古、越南等聯合構建加工產業鏈等。通過大力發展特色產業，吸引資本、勞動力、技術等生產要素向沿邊地區集聚，形成邊疆地區新的經濟增長極。

（六）深化與周邊國家合作，建立國際合作機制

邊疆地區的優勢是邊，在經濟發展的過程中，一定要強化與毗鄰國家的合作，這就必須建立起相應的合作機制，促進貿易、投資關系穩定發展，暢通人員往來等。首先要加入國家間的合作機制，了解我國與周邊國家簽署了哪些協定；其次，要與周邊國家毗鄰省區簽署省際之間的合作協議，形成穩定的合作機制；最后，在此基礎上，根據不同國家、不同地區的需求，推進專業類的合作協議簽署，如兩個城市之間的經貿合作、產業合作等。

（七）利用好國家現有政策，爭取切實有用的新政策

從現有的邊疆經濟發展政策來看，已經形成體系。但國家是從整個邊疆經濟發展的角度來出臺的政策，有些政策在有些地方很難落地。一方面，國家的政策比較宏觀，邊疆地區找不到落地的點，無法與當地經濟發展結合起來，解決邊疆經濟發展中的難點問題；另一方面，也由于地方財政支持力度不夠，使得一些政策無法落地。因此，必須認真梳理現有政策，找到無法落地的原因，使現有政策能夠很好地落地實施。同時，對于邊疆經濟發展急需的政策，特別是一些突破性的政策，要積極爭取。如土地政策、財稅政策、金融政策和人才政策等。