新基建背景下優化城軌投資、防范債務風險的建議

◎ 王 超 國佳寶 鄭雨甜

提 要: 新基建絕非經濟下行期間刺激發展和逆周期調節的“特效藥”，而要著眼于長期的可持續發展和國民經濟結構調整。投資有效性與債務風險有著密切的關系，目前我國交通投資建設作為拉動經濟發展的邊際效用正在逐步發生變化，其引發的債務和財政補貼增速超過大部分公共事業增速，且未來可能出現非預期性擴張。因此，今后既要積極投資交通發展，發揮交通先行引領作用，也要采取長遠、審慎、更加精細化的可持續發展態度對待城市軌道交通投資與債務問題，充分發揮城市軌道交通運輸對我國現代化發展的支撐引領作用，從而實現交通優行目標。

一、中國城市軌道發展現狀

從1969 年北京第一條地鐵開通到現在，我國城市軌道交通運營線路長度從最初的21公里到2022 年底突破了1 萬公里。尤其是進入21 世紀，國家把“建設地鐵經濟”納入“十五”發展計劃中，之后軌道交通的建設速度不斷加快，中國城市軌道交通協會的數據顯示，截至2022 年底，中國大陸地區共有55 個城市開通城市軌道交通，運營線路308 條。目前城市軌道交通運營線路主要包含地鐵、市域快軌、有軌電車和輕軌等制式，其中地鐵8008.17 公里，占比77.84%；市域快軌運營線路為1223.46 公里，占比11.89%。2019 年我國城軌的平均運營車公里數約為3600 萬車公里，北京、廣州、武漢、重慶等11 個城市超過全國平均水平。到2022 年底，北京、上海、廣州、深圳、成都、武漢六市運營線路長度均超過500 公里，其中，北京和上海的城市軌道里程超過800 公里，已逐步形成超大線網規模。當前，國家“十四五”規劃中城軌交通已由重建設進入建設、運營并重階段，這使“十三五”期間呈現上漲勢頭的城軌交通線路建設得到平衡，2022 年國內共計完成建設投資5443.97 億元，在建線路總長6350.55 公里。

2023 年3 月份，北京和上海工作日的日均客運量超過1000 萬人次，廣州工作日日均客流量超過900 萬人次，其中廣州體育西路站成為全國日乘降量最高的車站，達到單日86.06 萬人次，比個別城市全天全線路的總客運量還要多。城市軌道交通線路和列車投入量不斷增加，各地客運量和旅客周轉量的增加也日益明顯。截至2022 年底，全國城軌交通累計配屬車輛10425 列，較2021 年增長量為767 列，同比增長率為7.94%。

目前，全國公共交通客運總量主要由軌道交通、公共汽車和出租汽車來分擔。2011 年-2015年間軌道交通的客運分擔率緩慢增加，2015 年后城市軌道的客運增長量遠高于公共汽車和出租汽車，全國城軌交通分擔公共交通客流比例逐年提高，2020 年、2021 年、2022 年我國軌道交通的客運分擔率分別為38.72%、43.37%、45.82%。但是，我國城軌的客運強度近些年來有所下降，平均從2015 年的1.21 萬人次/日公里下降到2019年的0.71 萬人次/日公里，同比下降41.32%。進一步分析：2015-2019 年間軌道交通的線路長度增長86.19%，日均客運量增長73.79%，尤其是北京從2017 年開始，城軌里程增長的幅度遠遠高于客流增長的幅度，可以發現，超大城市的軌道建設逐步呈現規模不經濟、供需結構失衡的問題。按照數據分析，我國大部分城市軌道交通的邊際客流增長也是大幅度降低的，從軌道交通的投入產出比來看，城市軌道交通的運輸效率趨低。

二、城市軌道發展面臨的主要問題及成因

（一）財政壓力大，未來投入多

一是交通項目運營補貼壓力越來越大。如2021 年北京在城市軌道交通的運營上補貼將近220 億元，同時北京市對城軌和公交的運營補貼超過400 億元，占北京當年財政赤字的45%，這個數字也幾乎是當年西藏自治區一般財政預算收入的兩倍。原本可以通過提升客票價格來緩解政府對城軌的補貼壓力，但是由于對民眾的宣傳引導不夠，票價調整容易引起財政壓力與民眾需求的矛盾，故出現國內地鐵多次達到票價提價閾值而沒有對價格進行調整的情況。以北京為例，最近一次的調價時間窗口在2019 年初，物價水平、居民可支配收入的標準門檻都已經達到了，按照地方法規和政策本來可以提價，但是相關執行落后，最終還是沒有調整價格，隨之新冠疫情更加影響了提價的可行性。另外，票制票價單一也使得以票價收入為主體的城軌運營模式缺乏可持續性和社會增益性。

二是全生命周期和多種經營規劃普遍較差。

這里有“線隨人走”還是“人隨線走”的選擇問題。選擇“線隨人走”的模式則會面臨TOD 模式與國家土地開發政策沖突的情況，目前我國城市軌道建設與土地開發基本以政府主導的方式進行，使用TOD 開發模式的國際經驗表明，有效的交通關聯土地開發需要市場型的企業成為一體化開發的主導者，但是在我國經營性用地必須采用“招拍掛”方式出讓的管理政策下，商業用地和公益性用地有著區分嚴明的開發界限和標準，土地使用的管理規則和審批門檻限制較高，主導企業對土地聯合開發的權屬和執行能力非常有限。實行以上復雜的一體化開發流程，就會導致城市軌道交通建設與沿線土地處在非同步開發周期上，違背了城軌沿線關聯業務的同步聯合開發初衷。選擇“人隨線走”的模式，在原有城市規劃布局下重新開發功能區和城市廊道，使得軌道交通建設的線路選擇與城市規劃的融合性較差，導致客流較低，不能充分發揮軌道交通的社會外部性效益。軌道交通運營過程中不能獲得足夠的客流量并轉化為經濟效應，從而導致土地利用回報率低，軌道交通企業的可持續發展能力差。以上原因導致社會資本參與城市軌道開發的積極性不高，只有靠財政投入來進行規劃建設，并且各城市和所轄區縣也都有自己的利益問題，更加增加了一體化投入建設的困難。

三是基建造價逐步攀升，投資規模巨大。到目前為止我國城鎮化率已經達到65%，人口流動和農業轉移人口市民化顯示出新型城鎮化的巨大潛能。我國的城市化、機動化和軌道交通的發展周期趨于平行疊加，這使土地要素變得更加稀缺。在城鎮化發展的背景下，土地資源在鐵路軌道、公路開發和城市建設上均存在巨大需求，導致軌道設施建設過程中占地拆遷、設施采購以及施工費用的增加。到2019 年北京中心城區的地鐵建設成本已超過每公里15 億元，北京、上海中心城區的部分區段地鐵單公里造價突破20 億元。隨著全國各地土地財政收入在地方政府收入中占比大規模萎縮，地鐵基建已步入地方財政吃緊期，未來也幾乎沒有快速增長的財政空間。

（二）對適度超前的“度”缺乏系統性認識

在執行層面的評價體系缺失，容易形成無效投資和盲目拉動。關于地鐵投資規劃審批，2018 年7月，國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》（國辦發〔2018〕52 號）中指出：申報建設地鐵的城市一般公共財政預算收入應在300 億元以上，地區生產總值在3000 億元以上，市區常住人口在300 萬人以上，且擬建地鐵線路初期客運強度不低于每日每公里0.7 萬人次。從2019 年已知的城市數據來看，全國不達標的地鐵線路數量占比為39%。不同交通項目的投資有效性差異巨大，一些項目上馬之前可研報告客流預測遠遠偏高，雖然國內新投入線路運營長度不斷增加，但是城市軌道交通的平均客運強度并不是逐年增加的。如北京地鐵燕房線，可研報告規劃客流日均20 萬，但從2017 年開通至今，高峰客流日均不足3 萬，客流強度比預測相差近6倍；溫州軌道交通S1 線自開通以來客流量始終有限，當初規劃S1 線本想帶動沿線土地和房地產開發，各種原因導致其沒有經過溫州傳統意義上的市中心，沿途的開發也沒有做到完善配套；類似的情況還發生在青島，由于一些線路分布在人口密度較小的郊區，存在地鐵總體線路跨度廣、郊區線長、站距大等問題，2021 年青島地鐵的表觀客流強度僅在每日每公里0.3 萬人次上下。

以上問題說明，有關決策者對有效投資的“度”把握得并不清晰，也缺乏更好的監管手段。另外，在新的市域快線和中低運量軌道等基礎設施建設方面，因為可以不完全受制于地鐵的評審標準，所以目前這些新基建項目規劃在全國開始快速增長。

（三）缺乏科學的軌道運營管理體系

這主要體現在高峰期和平峰期的客流數量失衡。一方面票制票價單一，并沒有做到針對某一類人群去設計相應的售票方案。例如北京在地鐵票制方面主要實施了單一的“累計優惠”，消費100 元以上購票8 折，150 元以上購票5 折，這種購票方案目的是能夠對軌道綠色出行給予更多優惠，但缺點是不能有效區分客流類型，缺乏對不同客流分時段出行的干預調控，這就導致了“高峰客流擁擠，平峰客流稀疏”的情況。相比之下，一些國際大都市的多樣化票制結構值得我們借鑒。比如紐約、倫敦、華盛頓和悉尼都推出錯峰票，巴黎、華盛頓等有多方式交通聯程票、觀光票和青年票，東京有往返票、非高峰限時票和計次票等等，有些票制類型相互交叉，但是基本照顧到了各類出行需求。另一方面在通勤高峰期，非通勤人口和通勤人口一起乘車造成了高峰期站內配車需求緊張，車站為了解決地鐵運力的緊張只能增加地鐵列車的購置，進一步推高了建設運維成本。

三、優化我國城軌投資、防范債務風險的相關建議

我國新型城鎮化發展已經邁入了都市圈時代，城市空間范圍的擴大和城市半徑的延伸導致出行距離和時間增加，傳統的城市軌道交通發展從財政可持續模式上難以為繼，需要在城軌新基建和新發展領域采取更為有效的模式。

（一）構建中央、省、地方三級財政聯動的事權協同管理體系，分擔債務風險

要在頂層設計方面制定從上至下的交通事業共同投資、共擔風險的體制機制，防止中央、省、地方三級財政失衡。中央政府應作為投資主體之一，而不僅僅是通過財政轉移支付來積極參與跨行政界區、跨交通部門的重要交通項目管理，拉動引導多方資源在交通基建領域有效發力。長期而言，需要合理調整中央與地方的分稅制財政體制機制，比如在新建和改造市域快線方面，適當放寬土地容積率開發限制，鼓勵提高站城融合效率，將交通關聯產業“蛋糕”做大，中央政府也可從沿線土地開發收益中獲得一定出讓金后直接支持跨市域、跨部門協同的交通工程建設，提升城市群、都市圈交通一體化發展質量，既防止項目受阻拖延，又防止一方主體財政壓力過大。

中央、省、地方按照不同項目協商投資比例，上級部門提取的沿線土地開發收益通過專項財政轉移到省和地方，并不增加地方的財政上繳和土地開發商稅費負擔，只是通過三級財權聯動，發揮了共同分擔債務風險比例的作用，即總債務沒有增加的同時能夠兼顧投資拉動效率且降低多方風險。

（二）關注交通硬基建與軟聯通的同步投入，提升投資有效性，防范無效債務增加

首先，應根據不同地區、不同項目的軌道基礎設施短板進行投入。對于主要交通網絡架構已基本完成的區域和城市，更多利用既有鐵路、軌道資源規劃建設聯絡線及繁忙通道的復線、多復線，把聯網、補網、強鏈作為投資重點，從邊際作用上著力提升網絡效益，優化交通樞紐的換乘接駁條件，提升客運周轉效率。

其次，應注重在交通協同管理體制機制建設上進行投資。以往更多關注軌道基建領域投資的上下產業鏈拉動，忽略交通管理協同方面的資金投入，而一個高效協同的管理軟環境能起到“花小錢辦大事”的撬動作用。應從中央到地方層面常設跨市域交通一體化協同管理機構，并由發改委或者交通運輸部成立央地兩級的交通運輸政策審議會，可以將城市群、都市圈協同發展領導小組的決策方針盡快落地，并積極采納社會民眾意見，提升交通運輸的投資效率。

再次，應制度化把握“適度超前”建設的度，力避“過度超前”。謹防政府赤字和整體負債進入大規模慣性增長通道，要有從上至下總體“過緊日子”的想法，時刻提防“大水漫灌”和透支未來。一是發揮交通運輸政策審議會評審機制作用。實施地方與中央由下而上的“審議會多數票通過”制度，調動學者、企業、居民、社會人士積極參與項目評估與管理，有效投資的標準應該是交通項目能否促進人口流動性、土地利用率、產業功能性相結合。二是實施后評估及評估結果公開制度。軌道項目運營五年后必須參加后評估，并要求對經濟效應和社會效應等評估結果向全社會公開，不達標項目由相關主體負責整改。三是對過度超前和規劃不善項目終身追責。適度超前并不是對規劃失誤和盲目發展的包容，要警惕各種以適度超前為名的無效舉債。對過度超前和經營不善的項目相關責任人進行終身追責。

（三）分階段擴大開放，促進聯動，強化多渠道債務風險化解機制，做強交通主體

第一，充分發揮金融工具作用，盤活存量資產。通過實施投資類債務打包封存并盡快與運營補貼剝離。一是防止出現大包袱帶來債多不愁、士氣渙散、破罐子破摔的“滾雪球”惡果；二是防止大規模城投債務到期后進新展期而帶來的實質性違約風險。將打包封存的債務證券化，可以減少債務擴張問題，通過積極鼓勵推動交通投資規劃與沿線土地項目合并REITs 和PPP 業務發展，助力盤活存量資產，化解投資債務。

第二，實施交通領域內外聯動，緩解財政壓力。交通企業和地方政府需要從單一的交通運輸服務向多元綜合服務轉型，實現服務經營業態多元化，解決收支不平衡與全生命周期發展之間的挑戰。發揮交通廊道優勢，將沿線和節點區域空間發展的相關外部性收益逐步以“持續緩流”的方式返補給交通領域，實現土地及多種經營開發收益源源不斷反哺交通建設運營，促進協調發展、合作共贏。

第三，擴大開放，拓展國內外債務及投資市場。可將交通建設與聯動較好的物業項目打包整合，或者將運營有穩定回報、政府優先擔保的項目依托國內外優秀的債務證券發行機構，更好地將投資及債務證券向海內外發行。通過資產運作提升交通運輸企業信用評級，擴大發債規模和提高收益率。

第四，繼續分階段規劃投資并逐步化解債務風險。第一階段，利用公共財政優勢作為投融資主角進行交通項目的建設與運營。第二階段，由國有企業向經過股份制改革的民營企業轉型，政府的投資轉換為持股，所有者與經營者分離，可適當給予社會資本運營補貼，讓企業家成為交通建設發展主角。第三階段，推動優質企業上市，公共財政投資通過股票轉讓撤出，爭取投資收回略有盈余，徹底擺脫債務壓力并向可持續方向進展。目前，我國交通發展領域的大部分項目處于第一階段，應積極探索部分項目開展第二階段和第三階段工作，逐步實現扭虧為盈。

（四）建立靈活高效的軌道交通經營管理體系，實現交通優行

一是制定完善合理的票制票價方案，達到降低高峰擁擠率、客票收入逐步反映運營成本變化、優化客流時間分布、平衡地鐵運力結構的目的。一方面針對通勤群體設計“高峰提價+通勤優惠”的票價方案，可以將地鐵高峰時刻的基礎起步價格適當上提，將非必要出行導流至平峰時間段，同時將通勤時間出行的累積支付優惠力度加大，從而不增加甚至降低通勤者的月度總支出。另一方面設計適應不同出行需求的其他次票、月票、群體票等。為了降低高峰擁堵程度和減少運維費用，可以適當參考新加坡的早高峰7 點30 之前車站出站乘客免票，7 點30 至7 點45 之間出站給予5 折優惠方式激勵錯峰出行。新加坡通過改進后的錯峰票制票價政策，降低軌道交通高峰的運營壓力、提升平峰客流，緩解地面出行強度，提高了居民出行的幸福感、獲得感，同時能減少地鐵預備車輛，節約財政投入。新加坡因以上票制改革后的科學運營，每條線路節約了1-2 列車底，每年節約地鐵財政投入和運維資金5%左右。

二是圍繞TOD 等站城融合的交通新基建與都市圈、城市群協同發展，加強城市軌道、市域（郊）鐵路、城際鐵路和干線鐵路四種軌道交通系統的“四網融合”。圍繞交通與區域的協同發展，區分引導類型交通項目和支撐類型項目，分類施策規劃建設交通項目，促進不同交通制式的多網融合。多層次軌道交通的融合也可以打破如今各站地軌道交通獨立運營的格局，實行大站快線、跨線直通運營等運輸組織模式，提升軌道交通運營效率。

三是地方財政應首先確保軌道交通正常運營。

保證地鐵不因財政補貼不足而突然停運，避免在平峰超過10 分鐘以上的發車間隔，嚴格防止發生重大交通安全事故。在運營服務質量方面，通過多種方式增強軌道交通出行吸引力，結合大數據分析研判以及MaaS 等制定智慧出行方案，打造“軌道+生活”的城市發展模式，科學規劃發車間隔，避免客流培育不足。