超大城市城鄉融合發展的實踐探索與實現路徑
——以北京為例

◎ 李佐軍 趙 崢

提 要: 超大城市是國家和區域發展的關鍵增長極，在推動經濟發展、促進科技創新、提升生活品質等方面發揮著重要作用。推動我國超大城市長期健康可持續發展，必須充分協調城鄉關系，全面促進城鄉融合。

北京是典型的超大城市，集都與市、城與鄉于一體，具有“大城市、小農業”“大京郊、小城區”空間特點。面向未來，需要準確把握北京市情，處理好“都”與“城”、“城”與“鄉”、投入與產出、保護與發展、市權與區權的關系，城市發展做減法，鄉村發展有條件做加法，以制度保障、試點突破、規劃引領、載體提升、產權改革、金融創新來充分釋放鄉村價值，推動城鄉深度融合。

黨的二十大報告提出：“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動”，對推進城鄉經濟社會融合發展提出了明確要求。過去一段時間，中國經歷了全世界最大規模的城鎮化進程，城市人口大幅增加，城市對經濟社會發展的影響力和貢獻力也不斷提升。其中，北京、上海、廣州、成都等超大城市更成為國家和區域發展的關鍵增長極，在推動經濟發展、促進科技創新、提升生活品質等方面發揮著重要作用。從空間、經濟和社會形態來看，我國的超大城市大多呈現城鄉并存的特征。其中，鄉村對超大城市發展具有重要戰略作用，不僅是保障城市生態安全的基礎和屏障，也是滿足居民生活多元化需要的重要空間載體。推動超大城市長期健康可持續發展，必須充分協調城鄉關系，全面促進城鄉融合。首都北京是典型的超大城市，集都與市、城與鄉于一體，具有“大城市、小農業”“大京郊、小城區”空間特點。近年來，北京高度重視推進城鄉融合發展，城鄉發展差距不斷縮小，已步入城鄉經濟社會融合發展的新階段。也要看到，北京推進城鄉融合發展、打造率先基本實現農業農村現代化的首都樣板，任務仍然十分艱巨。未來仍需充分發揮北京科教資源密集、人才資源豐富等優勢，進一步處理好城區與郊區鄉村發展的關系，推進城鄉經濟社會融合發展，不斷探索超大城市城鄉融合發展之路，在推動自身城市高質量發展的同時，也為其他超大城市開展城鄉融合實踐提供參考。

北京已步入城鄉經濟社會融合發展的新階段。圖/中新社

一、北京已步入城鄉經濟社會融合發展的新階段

北京嚴格落實《北京城市總體規劃（2016 年—2035 年）》，通過完善體制機制和政策體系，走“大城市帶動大京郊、大京郊服務大城市”的城鄉融合發展之路，推動城鄉資源要素自由流動，公共資源合理配置，促進城鄉功能互促、優勢互補，構建和諧共生的城鄉關系，已步入城鄉經濟社會融合發展的新階段。

（一）城鄉融合發展體制機制改革進入加速推進的新階段

近年來，北京市按照2019 年發布的《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》、2020 年發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》等政策要求，一方面，制定和實施了《北京市關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的若干措施》等文件；另一方面，加快建立健全北京城鄉融合發展體制機制和政策體系，構建更加完善的要素市場化配置體制機制，著力破除阻礙城鄉融合發展的各種制度障礙。例如，北京市大興區全面開展農村集體經營性建設用地入市試點，由各村聯合組建鎮級聯營公司，作為集體經營性建設用地入市實施主體；允許按年支付集體經營性建設用地租金，推進地塊上市，地塊上市后合理設計留地、留物業、留資產和入股經營等方式，保障村民利益；鼓勵企業盤活利用農村閑宅發展鄉村旅游、養老等新業態，形成城鄉融合發展的城鎮化模式。

（二）城鄉經濟進入京郊價值彰顯的新階段

京郊鄉村地區具有城區所不具備的自然資源、歷史文化、民俗風情等資源稟賦，在此建設的技術創新中心等具有城市功能的科研基地，又進一步凸顯了京郊鄉村的經濟、人文和生態價值。鄉村地區不再僅僅是城區的農副產品供應基地和旅游休閑去處，更成為可以與城區在各領域進行全面融合的平等發展主體。北京建設國際一流的和諧宜居之都，需要發揮京郊鄉村地區的獨特優勢和價值。例如，近年來，北京市懷柔區喇叭溝門滿族鄉上臺子村黨支部與中科院國家空間科學中心空間科學衛星運控部黨支部簽約，合力建設“京北觀星”目的地，打造“白樺林的星空”活動品牌；懷柔區懷北鎮與北京雁棲湖應用數學研究院簽約合作,設立科學家工作室，為科學家打造精品旅游路線，開展干部交流和人才聯合培養，都使得京郊自然和人文價值不斷顯現。

（三）城鄉空間進入跨區域協同發展的新階段

近年來，按照推進非首都功能疏解的戰略要求，北京市對城市總體規劃的空間結構進行了調整，將通州城市副中心和雄安新區作為兩翼承載疏解功能，對城市副中心與河北省三河、大廠、香河三縣市進行一體化發展頂層設計，將北京城鄉融合發展的空間擴展到首都都市圈范圍。《北京城市總體規劃（2016 年—2035 年）》明確了北京市域范圍內“一核一主一副、兩軸多點一區”的空間結構。過去五年來，北京市嚴格實行碳排放總量和強度“雙控”，劃定生態控制線和城市開發邊界，將市域空間劃分為生態控制區、集中建設區和限制建設區，實現兩線三區的全域空間管制，實現了城六區常住人口比2014 年下降15%的目標，城鄉建設用地減少了110 平方公里，成為全國第一個減量發展的超大城市。同時，推動生態涵養區與平原區在生態環境保護、低收入居民幫扶、公共服務、干部人才交流等方面合作，跨區域城鄉融合發展打開了新局面。

（四）城鄉社區進入精細治理的新階段

近年來，北京高度重視基層社會治理，不斷完善社會治理政策體系，強化街道（鄉鎮）基層社會治理主體責任，推進精細治理。積極落實《中共中央 國務院關于加強和完善城鄉治理的實施意見》，頒布了全國首個社區管理與服務地方標準《社區管理與服務規范》；全面開展了城鄉社區議事協商，積極落實《關于加強城鄉社區協商的實施意見》，制定了《北京市社區議事廳工作指導規程（試行）》，實現了城市社區議事廳全覆蓋、農村社區超過70%的目標；出臺了《北京市城鄉社區服務體系建設三年行動計劃（2018—2020 年）》，制定了《北京市社區服務中心管理辦法》，試點推進了街道社區服務中心社會化運營、“一站多居”“全能社工”等改革模式，實現了基層社會治理的創新突破。

二、北京城鄉融合發展存在的問題

超大城市城鄉融合發展是一項系統工程，需要統籌考慮城市發展戰略與城鄉發展規劃、超大城市發展需要與城鄉發展差異的關系，立足全局協調城鄉關系，促進城鄉融合發展。目前，北京城鄉經濟社會融合發展仍存在鄉村規劃與“四個中心”戰略定位結合不夠緊密、鄉村制度建設與首善之區高標準要求不相適應、鄉村基礎配套對疏解非首都功能支撐不足、鄉村公共服務與超大城市發展要求不相匹配等問題。

（一）鄉村規劃與“四個中心”戰略定位結合不夠緊密，難以體現城鄉融合發展的要求

北京推進城鄉融合發展，必須體現首都城市戰略定位，將鄉村規劃與“四個中心”戰略定位很好地結合起來。現有鄉村規劃理念上仍存在“重城區、輕鄉村”問題。在政治中心建設上，主要局限在中心城區，京郊的特色小城鎮、美麗鄉村、家庭農場、農業公園等，很少納入國家政務活動的空間范圍。在文化中心建設上，鄉村本應成為展示首都文化的重要場所和窗口，但文化重大項目很少在京郊鄉村地區進行布局。在國際交往中心建設上，京郊鄉村的對外開放明顯不夠，作為官方與民間國際交往活動重要舞臺的作用有待進一步發揮。在科技創新中心建設上，科技發展與鄉村振興仍存在“兩張皮”現象，尤其是在大型科技項目建設上較少考慮對京郊鄉村的輻射帶動。

（二）鄉村制度建設與首善之區高標準要求不相適應，城鄉融合發展戰略落地面臨制度性障礙

目前，北京城鄉協調統一的戶籍制度、社會保障制度、產權交易制度、建設用地市場尚未真正建立起來，城鄉之間的人才、資金、土地、技術等生產要素優化配置還存在不少制度性障礙。比如，目前北京雖已建立了城鄉統一的戶籍政策和社會保障體系，但仍按2004 年起施行的《北京市建設征地補償安置辦法》實行“逢征必轉”“逢征必保”政策。調研發現，北京市海淀區東升鎮八家村在2015 年和2017 年兩次整建制“農轉居”中，共計支付費用2 億元，東升鎮、八家村兩級農村集體經濟組織平均為八家村每名征地超轉人員①征地超轉人員，即國家建設征地農民戶轉為非農民戶的原農村勞動力中年齡超過轉工安置年限（男滿60 周歲、女滿50 周歲及以上）人員、無贍養人的孤寡老人以及法定勞動年齡范圍內完全喪失勞動能力的病殘人員。繳納近30 萬元費用。2019 年9 月“撤村建居”后，公共管理服務職能沒有納入政府財政保障范圍，八家村股份經濟合作社仍承擔未轉居少數農業戶口的社會管理職責，承擔解決原八家村相關歷史遺留的經濟社會問題，負責112 萬平方米的網格化區域所屬單位、居民小區的治安安全、疫情防控等社區管理服務工作。

（三）鄉村基礎配套對疏解非首都功能支撐不足，傳統基建與新基建均需提檔升級

京郊鄉村本應作為疏解非首都功能的廣闊承載地，但因鄉村交通、信息等基礎配套投資不足，制約了北京城鄉經濟社會融合發展。交通基礎設施對城鄉融合發展有著重要影響。國際經驗表明，主城與衛星城之間最佳通勤時間在45 分鐘到1 小時，有利于衛星城吸引集聚人口，即“45 分鐘定律”，但北京現有市郊鐵路在發車時點頻次、運行速度等方面安排需進一步完善，接駁服務仍沿用傳統公交接駁思路，尚未發揮出快速度、大運量等優勢。以市郊鐵路懷密線為例，北京北站到雁棲湖站最短時間為70 分鐘，如在懷柔科學城工作，加上兩邊接駁時間，單程通勤時間超過2 個小時。信息基礎設施建設方面，根據《北京市加快推進數字農業農村發展行動計劃（2022—2025）》統計，京郊鄉村地區互聯網普及率2020 年為70.8%，剛達到2011 年的全市平均水平，生產信息化率為16.5%，數字鄉村的整體發展水平為44.9%。新基建的滯后，導致科技應用場景建設難以在鄉村地區開展，首都科技優勢難以在鄉村發展中充分展現。

（四）鄉村公共服務與超大城市發展要求不相匹配，城鄉融合發展示范作用難以發揮

北京作為首都，在縮小城鄉收入差距、提供鄉村公共服務、促進城鄉融合發展上應發揮示范作用，但當前北京在這方面與同類城市相比尚無明顯優勢。從收入水平來看，根據國家統計局數據計算，在四大直轄市中，2021 年北京城鄉收入差距為2.448 倍；重慶為2.403 倍；而上海、天津分別為2.140 倍、1.842 倍。從教育資源配置看，《中國教育統計年鑒》數據顯示，北京城鎮專任教師中擁有研究生學歷、正高級職稱的比例均大大高于農村地區，如2020 年城鎮初中教師中研究生學歷占比為24.8%, 高出農村初中11.3 個百分點。從醫療資源配置看，根據《中國衛生健康統計年鑒》數據，2012 年以來，北京每千人衛生技術人員、每千人醫療衛生機構床位數的城鄉比約為2.0 ∶1、2.3 ∶1，與其他直轄市相比，北京的城鄉醫療資源配置差距較大。

三、新時代北京城鄉融合發展的實現路徑

推動城鄉深度融合發展，根本目的是讓城市和農村這兩個聚落發展為空間相融、功能互補、利益協調、共生演化的生態系統，從而徹底從經濟上、社會上、文化上消除城鄉關系的分割與對立，實現整個城鄉命運共同體的高質量發展和全體人民共同富裕。面向未來，需要準確把握北京市情，處理好“都”與“城”、“城”與“鄉”、投入與產出、保護與發展、市權與區權的關系，城市發展做減法，鄉村發展有條件做加法，以制度保障、試點突破、規劃引領、載體提升、產權改革、金融創新，充分釋放鄉村價值來推動城鄉深度融合。

中國正在推動城鄉深度融合發展，以實現整個城鄉命運共同體的高質量發展和全體人民共同富裕。圖/中新社

（一）加快城鄉融合發展組織制度建設

為了加強對城鄉經濟社會融合發展的統籌協調，建議組建北京市促進城鄉融合發展工作領導小組，由市主要領導擔任組長，相關部門負責人擔任小組成員，領導小組下設辦公室，負責具體統籌協調和督導工作，各區參照組建相應領導小組。建議設立北京市城鄉融合發展戰略咨詢委員會，為城鄉融合發展提供智力支持。積極推進涉農法律法規立改廢工作，如加快修訂《北京市建設征地補償安置辦法》，加快制定《北京市鄉村振興促進條例》《北京市農村集體經濟組織條例》等涉農地方立法，為城鄉融合發展提供堅實的法治保障。加快健全城鄉融合發展相關標準體系和考核評價體系，引導城鄉融合發展。

（二）積極開展城鄉融合發展試驗

認真學習借鑒部分省市尤其是2019 年國家發展改革委等18 個部門發布的11 個國家城鄉融合發展試驗區的經驗，在北京合適區域設立城鄉融合發展試驗區，主動開展城鄉融合發展試驗。積極創造條件向有關部委申請國家城鄉融合發展試驗區資格。結合首都特點，重點在建立農村集體經營性建設用地入市制度、建立科技成果入鄉轉化機制、搭建城中村改造合作平臺、建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制、建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制、建立生態產品價值實現機制等方面開展試驗，為全國同類城市創造典型經驗。

（三）完善城鄉融合發展規劃

制定北京市城鄉融合發展專項規劃，明確城鄉融合發展的目標思路、重點任務和關鍵舉措。適時完善既有的區域經濟社會發展規劃，增加城鄉融合發展方面的內容。將規劃細化到每年的工作計劃中，使規劃落實落地。強化規劃實施的問題導向，在規劃實施中不斷解決城鄉融合發展的突出問題。加強鄉村地區的規劃，提升農口部門的規劃話語權。加強規劃人才隊伍建設，探索構建規劃專業技術人才城鄉交流輪崗機制。設立市區兩級鄉村規劃專項經費，重點支持鄉村地區規劃。

（四）大力推進城鄉科技產業融合創新

充分發揮北京郊區鄉村土地資源豐富、生態環境良好的優勢，利用城區至郊區交通不斷改善的機會，將城區部分高等院校、科研院所、技術創新中心、中試基地、孵化基地等轉移到郊區鄉村，或者在郊區鄉村設立分支機構，打造富有特色的京郊科創生態圈。加快推進鄉村新型基礎設施和科技應用場景建設，建設智慧小鎮、智慧社區、智慧鄉村。積極推進城區企業和項目向郊區鄉村轉移，建設京郊特色化、高端化、綠色化產業集群。因地制宜在京郊建設商務型、休閑型、藝術型、研發型莊園集群。將中關村示范區“一區十六園”的科技產業融合功能向郊區鄉村延伸，推進郊區鄉村科技與產業深度融合。建立城鄉人才合作交流機制，探索通過崗編適度分離等多種方式，推進城區教科文衛體等工作人員定期到郊區鄉村服務。建立科研人員到鄉村兼職和離崗創業制度，探索其在涉農企業技術入股、兼職兼薪機制。

（五）不斷深化郊區鄉村綜合改革

依托城鄉統一的戶籍制度，深化郊區鄉村集體產權制度改革和土地制度改革，積極推進宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。積極推進集體經營性建設用地入市，推動城中村、城邊村、村級工業園等可連片開發區域土地依法合規整治入市。進一步放活土地經營權，允許土地經營權入股從事農業產業化經營。調整土地出讓收入使用范圍，提高郊區鄉村投入比例。設立農村產權交易服務平臺，推動農民各類產權入市交易，并為城區人才來郊區鄉村獲得農村產權及產權轉讓提供服務。積極開展京郊鄉村生態產品價值實現機制試點，探索多樣化的橫向生態補償機制。