實踐邏輯視域下的“一帶一路”機制化建設

黃宇韜 任琳

摘要：“一帶一路”倡議提出至今已取得重大進展，但同時也面臨新的問題挑戰。推動“一帶一路”機制化建設具有重要戰略價值，但以何種視角為指導進行機制化建設并未得到充分探討。本文結合國際關系理論前沿發展中的“實踐轉向”對機制化建設的方向進行探討，強調實踐是知識生產的重要方式，因而需在注重具體經驗的基礎上探索機制化的具體路徑。不同于直接進行抽象總結的表象性知識概括，實踐邏輯下的機制化建設重視軟約束的行為規范，各主體差異化特征，以及一線參與者的直接經驗。以此為指導，文章結合發展中國家、歐洲發達國家、國際組織的不同特征與訴求，在總結已有經驗與成果的基礎上，提出在不同條件與可行性下推行的“一帶一路”機制化建設建議。與發展中國家合作應以園區建設為抓手、發揮企業作用，與歐洲發達國家合作應利用其金融市場優勢、加強地方和行業協會網絡搭建，與國際組織合作應堅持以聯合國為中心，并適時推動國際慣習、規則的改進。

關鍵詞：實踐邏輯 一帶一路 ?機制化建設 主體差異化

作者簡介：黃宇韜，中國社會科學院世界經濟與政治研究所助理研究員；

任 琳，中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員。

“一帶一路”倡議提出至今已取得重大發展，沿線國家貿易投資額不斷擴大，金融合作持續發展，人文交流不斷深化。當前“一帶一路”已進入高質量發展的“工筆畫”階段，更需要“頂層設計”，為下一階段的建設發展探尋方向。本文結合國際關系理論前沿的“實踐轉向”，提出在實踐邏輯的視域下推進“一帶一路”機制化建設的思路。首先回顧過去幾年的發展，以探討“一帶一路”推動至今所出現的新問題與潛在影響。其次從問題解決的角度，探討建立“一帶一路”機制化的價值，從而體現本研究的現實意義。之后從實踐促進知識生產的角度，分析如何根據互動對象的不同以區別性推動國際慣習形成，進而為機制化建設的頂層設計提供思路。從以歐盟為代表的發達國家、沿線發展中國家與重要國際組織三類可展開合作的潛在群體出發，本文結合各自特點與可行性提煉出機制化建設的不同切入點與主要風險規避。

一、“一帶一路”機制化建設的重要性

“一帶一路”倡議已經取得突出成就，但同時也面臨新的問題挑戰。“一帶一路”倡議是我國擴大對外開放的重大舉措和踐行經濟外交的宏觀思路，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱“建議”）中對下一階段繼續推進“一帶一路”提出了詳細建議。“建議”明確提出推動“一帶一路”高質量發展的要求，包括推進基礎設施互聯互通、深化國際產能合作、健全多元化投融資體系、加強國際規則標準聯通等。盡管“建議”為“一帶一路”建設明確了方向，但實現以上目標無法一蹴而就，需在總結既有經驗的基礎之上，逐步厘清面臨的挑戰與短板，并有針對性地提出解決思路和具有可操作性的工作重點。

“一帶一路”的既有研究多立足于個案分析，整體性理論架構較為缺乏，特別是對“一帶一路”建設的機制和實施路徑等關鍵問題缺乏探討（李向陽，2018）。從基本概念出發，國際機制是在特定的國際交往領域，為加強行為體的預期而形成的隱含或明確的原則、規范、規則和決策程序。機制化建設既是加強這方面制度建設的努力，其目的也是增強行為體的預期與共識形成，從而推動更加可持續的國際合作。長遠來看，機制化建設是“一帶一路”深化合作的內在要求，是對接國際規則、參與引領全球治理體系的必然選擇（鐘飛騰，2019）。“一帶一路”的推行不可避免地會讓部分西方國家視為與現有國際制度的競爭甚至是對立。

研究如何在國際社會上對污名化言論進行有效澄清，如何在破除惡性競爭的同時促進制度規則對接，具有時代緊迫性。

同時，在“一帶一路”逐步走深、走實的背景下，中國與其他東道國合作時，如何兼顧不同國家的發展階段、最大化利用合作伙伴的比較優勢，也考驗著機制化建設的靈活性與可操作性。因此，如何系統地就“一帶一路”機制化建設的條件、路徑進行分析，仍是當前研究亟待提升之處。

從實際運行的表現來看，當前“一帶一路”機制化程度較低的特征明顯。一是合作方式以松散形式為主，缺乏具有明確責任與義務設置、能夠廣泛撬動國際資源的國際合作制度。“一帶一路”建設以合作論壇、經濟走廊等松散型合作為主，盡管包括經貿聯委會、財經對話會、商業峰會等多種形式，但自由貿易協定等具有較高機制化的合作較少。松散型合作具有靈活、務實的優點，但由于缺乏規制性和約束力，長期來看會帶來較多政治社會風險，易遭受外界質疑和污名化風險，不利于達成“高標準”“可持續”的戰略目標（張中元，2021）。二是參與跨國合作的政府機構較多，各國普遍存在發展合作的多頭管理。無論是中國還是其他東道國，都面臨由于缺乏統一的指導機構，參與國際發展事務的部門眾多，導致體系龐大繁雜、部門分工和責權不夠清晰的問題。當疊加其他雙多邊渠道開展合作時，機制整合的難度進一步增加，溝通交流的成本較高，制約了合作機制戰略效應和經濟效應的充分發揮。

由于機制化建設不足，“一帶一路”建設中也暴露出三方面的新問題。其一，面對不同合作對象的差異化訴求，“一帶一路”缺乏統籌安排，使跨地區、跨機制整合面臨障礙。盡管“一帶一路”的非歧視性原則鼓勵其他國家參與共建沿線項目，但鑒于客觀上各國在發展水平、社會制度、宗教民族、文化傳統存在差異，若缺乏統籌，則“一帶一路”的具體實施難免面臨較大難度。發展中國家強調尊重處于不同發展階段的東道國的現實需求，提倡充分考慮法律、環保、勞工等政策差異，靈活務實地推進合作。因此與此類合作對象對接時需照顧各方舒適度，所簽署的項目難以推動統一、強有力的執法形式，以共同約束各國行為。然而，發達國家希望強化現有國際規則制度的約束力，以提高項目的透明度和債務的可持續性為名，強調根據現有標準對“一帶一路”項目的環境、社會影響進行評估和監督。在與發達經濟體的合作中，如何平衡現實發展需求和高標準、高質量合作規范之間的關系，也是“一帶一路”難以回避又頗具爭議性的問題。因此，如何面對不同合作伙伴的差異化訴求，是“一帶一路”下一步建設過程中難以回避的重要命題。

其二，“一帶一路”引導、撬動國際上其他資源的效率不足，制約項目的長期可持續、高質量發展。為在分享發展紅利的同時兼顧分散風險，可持續、高效的國際合作需要引導更多的國際資本加入。中國在前期的大規模投融資保證了“一帶一路”建設的順利起步，但是單靠中國的資金難以滿足未來基礎設施建設的融資需求，而且會讓中國集中承擔沿線項目建設的不確定性風險。理論上在僅有一個國家主要承擔發展資金的情況下，資金供給會因為缺少其他替代選項而存在波動性，這反過來則會放大“一帶一路”沿線國家基建投資的不穩定隱患。從當前的運營效果上看，引導外部資金進入的效力不足，疊加沿線發展中國家自身較低的政府治理水平、基礎設施配套水平和勞動力素質，部分項目已經產生了資金緊張和債務償付困難問題。因此，亟需加強與其他潛在投資者的多方協調，以建設多元化投融資體系，減緩融資壓力，鞏固已有項目的質量和可持續性。此外，從政治風險的角度看，隨著美國不斷施壓，試圖鎖定中國在全球價值鏈上的位置、圍堵乃至與中國部分脫鉤之際，加強與世界其他國家和公司的合作，深化與已有伙伴的合作程度也是打破外部封鎖和孤立的重要舉措。

其三，在國際地緣政治競爭的背景下，“一帶一路”缺乏應對污名化的有效對沖手段，不利于構建與綜合實力相匹配的國際話語權。當前美國、日本、歐盟等行為體同樣試圖以基建為工具，擴大在相關地區的話語權和影響力。在2021年的七國集團峰會上，美國聯合其他成員國發起“重建美好世界”倡議，并在后續改名為“全球基礎設施和投資伙伴關系”，承諾將在2027年前為中低收入國家基礎設施建設投資6000億美元。歐盟也于2021年12月宣布啟動“全球門戶”計劃，提出在2021—2027年為促進全球互聯互通籌資3000億歐元。在國際地緣政治競爭背景下，“一帶一路”倡議難免被卷入政治斗爭的漩渦，部分外國政客不僅片面解讀中國“一帶一路”倡議，而且將中國的海外投資與西方在殖民時期的資本國際擴張相對比，拋出諸多污名化言論，如肆意鼓吹“中國債務陷阱外交”觀點，指責中國向高債務風險國家提供貸款、惡化其債務負擔并控制資源命脈。由于缺乏相應的機制化手段進行澄清，西方發達國家對“一帶一路”的污名化惡化了中國的國際形象，導致中國外交形象“他塑”而陷入國際輿論戰場（孫吉勝，2019）。

因此，面對解決上述新問題的客觀需求，推動機制化建設既符合“一帶一路”高質量發展的要求，也是積極應對國際環境變化的重要舉措。如果說發展導向是“一帶一路”建設初期的指引，那么規則導向則是下一階段高質量發展的必然要求和內在屬性。除了單純追求投資額、貿易額的數量增長外，強化增長質量，形成統一協調的分析框架也具有不可替代的關鍵作用。此外，推動機制化建設有助于對沖潛在的政治風險。以更加制度化的合作來彌合沿線國家利益分歧，促進國家間開放合作、互利共贏。圍繞針對“一帶一路”的戰略圍堵、對沖行為和污名化攻擊，建立機制化的平臺有助于在國際上引導更多客觀、中立的評價，從而以“他者”的角度增強話語論述的吸引力。

二、國際關系理論的實踐轉向

通過分析“一帶一路”建設中面臨的新問題，可體現推動機制化建設的重要意義。但明晰了機制化建設的必要性，還要進一步明確機制化建設的方法路徑。如何進行有效的“頂層設計”仍面臨認識與方向上的挑戰，這推動我們從當前國際關系理論的前沿發展中去尋求探索可供借鑒的思想認識。

理論建構的“實踐轉向”（Practical turn）是當前國際關系理論發展的前沿之一。該轉向與早期理論探索的最核心差異來自認識論層面，即如何處理行為實踐與理念知識的關系（McCourt，2016）。早期認識論假定知識由理性邏輯推理而來，是在對世界進行觀察之后的演繹性或歸納性推理。這意味著國家行為體是理性地進行分析判斷，偏好立場先于行動形成，行動主要為偏好立場的具體實現。換言之，實踐從屬于特定的知識理念，主要是具體的操作與執行。然而近年來從實用主義的勃興開始，國際關系學者開始分析實踐不僅從屬于特定知識，也是新知識的重要生產方式。行為體在國際政治中并非隨時都具有完整、嚴密的邏輯思考，也無法一步到位形成自己的偏好，而是在行動之中潛移默化地探索出觀念的形成。

因此，在此轉向的視角下，人類知識體系可進一步分為表象性知識與背景性知識（秦亞青，2013）。表象性知識是西方自啟蒙運動以來的占主導地位的知識論觀點，通常指人通過理性反思產生的知識，代表了思維和分析的結果，具有強意識的、抽象的、可以言明的具體特征。表象性知識也被視為理性思考之后對真實世界的寫實，具有一定的普遍性，可反映能夠被廣泛運用的通則和規律。與表象性知識不同，背景性知識是指無意識的、非表象的、無以言明的知識，主要是來自行動者的經驗知識積累，是行動者通過長期的自身經歷獲得的認識。與表象性知識相比，背景性知識具有兩個顯著特征：一是背景性知識是地方性的、具體的，即知識是由具體地域的主體根據實際情況形成的經驗與實踐，而非直接由抽象思維產生；二是表象性知識追求確定性，而背景性知識是動態建構的過程，接受變化與非確定性。因此，前者追求普適性的規律，后者是在反復探索中形成的知識，同時也會隨著具體情勢的發展而不斷調整。

強調背景性知識的重要作用，在于揭示國家間行為慣習的形成并無法簡單基于“理性人”的假定進行推演。制度建設的前提需要不同行為體達成一定程度的共識，而這往往需要先形成一些不言自明、不在公共辯論之中的國際規范與行為慣習（Finnemore and Sikkink， 1998）。首先，通過抽象思維得出的知識概念的目標是實現邏輯上的自洽，但與真正指導實際操作之間仍存在一定距離。表象性知識能夠指出行動的目標、合理性，但也存在“以偏概全”的風險，體現為線性化的因果關系歸納，或出現以一種地方性的、局部的理論解釋作為普遍規律的混淆。其次，實踐邏輯強調被廣泛接受的國際慣習更有可能是在互動中摸索形成，而非直接通過理論建構。其中，受實踐邏輯影響最為突出的建構主義理論已經發生了明顯轉向。早期建構主義學者熱衷于探尋具有合理性的行動規范，并以此研究規范的普及、接受，但近年來以批判建構主義為代表的學者已經認識到由于國家間文化、歷史、發展模式存在差異，直接推動能被廣泛接受的慣習與規范存在困難。因此，更具有現實操作性的替代思路是從國家間的互動開始進行研究，以在具體實踐中挖掘意義的產生。

運用實踐邏輯來對國際問題進行分析時，有三個關鍵概念具有重要啟發性。當前國際關系實踐理論主要借鑒當代哲學家彼埃爾·布迪厄（Pierre Bourdieu）的思想，強調“慣習”“場域”與“實踐感”的重要作用（李濱、陳子燁，2018）。簡言之，慣習即由過去的經歷所形成習性，這種習性中蘊含著一個行為體受其歷史、文化與結構影響的歷史沉淀。慣習由過去的行為方式養成，會在無意識的情況下對行為體的未來決策產生影響，表現為一種路徑依賴。場域是不同行為體互動時所體現出的背景性結構特點。只要存在多個行為體的互動，就會因行為體的差異，形成不平衡的權力關系。在這兩個概念的共同作用下，則引出實踐感的獨特作用。實踐感意味著當一個行動者進入某個社會場域時候，會依據自己位勢的不同，在歷史沉淀的慣習指引下，自然地、不加反思地產生符合“常識”的適當行動。實踐感是一種在互動條件下，過去經歷在當下的激活，使得施動者在當下本能地形成特定行為方式，而非進行有意識的反思或參照書本化的象征知識。

在實踐轉向的邏輯下結合以上概念對國際政治現象進行分析，即是在認識到不同行為體差異的基礎上，一種“自下而上”的追蹤探尋。不同國家立場與偏好的差異并非僅來源于如現實主義學者所強調的物質實力差距，更來源于國家在互動的過程中，基于不同背景性知識而導致的對“理性”“正確”的不同理解。典型代表是發展中國家與發達國家對國際合作的眾多細節規則存在偏好差異，盡管兩者都在不同程度上認為自己代表了“正確”的方向，這使得國際交往中存在相對正確，而又彼此間存在矛盾的立場解讀。與此同時，場域的劃分并非基于物質空間，而是基于相對優勢。盡管在同一個物理空間下也存在不同的場域，因而形成不同的實踐慣習。在“一帶一路”建設沿線上中國與發達國家、發展中國家、國際組織等不同主體展開互動，由于資本、知識積累的不同而形成具有差異化的場域，導致中國在同一倡議下與不同主體互動時會發展出不同的“實踐感”，由此演化為協調但有差異的國際慣習。

三、實踐邏輯視域下的“一帶一路”機制化建設

結合當前國際關系理論前沿發展的“實踐轉向”，本文提出機制化建設難以一步到位進行正式、硬性約束的制度建設，而是應結合與不同主體的互動，從慣習形成的角度“自下而上”地探索機制化建設的模式。需明晰的是，基于實踐邏輯思考“一帶一路”機制化建設，其出發點在于“自下而上”的互動與探索，而非直接進行抽象的表象性知識推理。因此，此處所強調的“頂層設計”并非是具有明確方向的規則機制，而是一系列尊重發展變化的原則基礎。

其一，“一帶一路”機制化建設應從軟約束入手，而非直接進行約束性強的制度設計。盡管“一帶一路”的地理界限相對清晰，但由于在該地理位置上存在不同差異化主體的共存，導致存在不同的互動“場域”。鑒于“一帶一路”沿線各國的發展差距很大，立即制定高水平貿易協定并不現實，所以在一定程度上需尊重東道國自身的情況。在推動構建促進貿易投資便利化、生產要素跨境流動以及跨國政策協調的機制過程中，需要對資源稟賦優勢、資源整合能力、勞動力成本優勢、市場化水平等不同要素綜合考慮，并且依據比較優勢的動態變化，在供應鏈參與中從下游到上游的動態調整來推動機制形成。軟約束的機制具有靈活性、易塑性的特征，在未來的不同實踐中也更易于調整發展（顧賓，2022）。

其二，“一帶一路”機制化建設應注重發揮各主體差異化特征。基于不同的“實踐感”，可考慮與制度水平高的國家構建更豐富的合作，而與制度水平相對較低的國家進行差異化項目對接。對于經濟發展水平相近或者經濟互補較強的國家開展自由貿易談判，簽署區域及雙邊自貿協定，推動與對象國之間更深層次的投資和貿易自由化（沈銘輝、沈陳，2021）。從完善項目發展機制、健全融資機制、構建糾紛解決機制，到強化風險管理機制，多方面并行推動“一帶一路”建設的高質量發展。對于直接進行自由貿易談判操作性較低的國家，機制化建設可以考慮從諒解備忘錄、發展規劃、合作綱要、行動計劃等各種軟性政策機制入手，并在實踐先行的基礎上推動更廣泛的法規與政策協調形成，以探索發揮各地區比較優勢的切入點，促進人才、資金、技術、信息等要素流動。先從比較優勢入手培育本土的產業鏈，再到逐步構建自主發展的價值網絡。

其三，“一帶一路”機制化建設應加強重視一線參與者的實踐經驗。由于現行的全球治理體系依托于各類國際組織，表現為各種以規則為導向的機制化安排，如果不在創制規則層面特別是高水平規則方面做出突破，就很難實現依托“一帶一路”和現行全球治理體系的對接。因此，有必要思考從“一帶一路”的現行業務入手進行規則對接與規則創新，體現為更加注重參與實踐，并從實踐中獲得經驗知識的主體，包括企業家與外交官，而非僅依賴學者的理論推理。只有基于實踐所形成的經驗總結，才能夠對多元的合作主體提供具有吸引力的原創性理念，從而漸進推進國際慣習與規范規則的形成。《2021年國務院政府工作報告》指出，“一帶一路”建設要堅持以企業為主體、遵循市場化原則，健全多元化投融資體系，有序推動重大項目合作，推進基礎設施互聯互通，提升對外投資合作質量效益。長遠看，尊重一線實踐者的經驗將有助于提高中國參與全球經濟治理的制度性話語權，更好地維護中國企業“走出去”的長遠利益，對沖國際政治風險。

四、“一帶一路”機制化建設的路徑探索

結合以上認識，本文將從不同互動主體的差異特征入手，結合“慣習”“場域”“實踐感”的概念啟示，從可操作性的角度對機制化建設進行具體路徑探索。由于難以一步到位形成系統、強約束的機制規則，因此應分步驟、有區別地推進“一帶一路”制度化進程，主要體現在與發展中國家、發達國家以及其他國際機制的不同互動中逐步形成能被共同接受的慣習、規范。

（一）與發展中國家的互動合作

在與發展中國家合作過程中，探索出能夠最大化發揮雙方優勢，并能有針對性優化不足之處的合作新范式。發展中國家具有工業化基礎弱、治理能力較低、財政狀況不穩定的特征，但優勢在于其勞動力價格低廉，具有較強增長潛力。因此需重視優勢互補，逐步在已有基礎上推動與沿線國家實現發展戰略相互對接。其合理性在于參與國家的成分十分復雜、同質性較弱，追求過高水平的制度整合將產生很高的締約成本。強調“自主自愿、協商一致”，不采取一攬子談判和強制性的締約模式，在本質上屬于以優勢互補為特征的“協調范式”發展合作。

對于發展中國家而言，參與“一帶一路”的機制化建設，是要在總結具體實踐經驗的基礎上，思考如何進一步利用比較優勢，以實現價值創造的最大化。由于大部分“一帶一路”沿線國家經濟發展倚重勞動密集型產業，可以從利用當地具有比較優勢的生產要素入手，逐步探索在當地建設境外經貿合作區、跨境工業園區、經濟技術開發區的具體實踐。園區建設可以改善東道國人均收入低、市場內需小的發展劣勢，嵌入東道國市場與產業鏈，并以此為支點打通與全球化產業鏈的鏈接。在此過程中制度化建設也不是封閉的內循環，而是以比較優勢為基礎，具有出口導向的戰略措施，最終目標是推動參與國更深入嵌入全球產業分工。具體操作層面有以下三點建議。

其一，以園區合作形式為抓手，不斷制度化升級合作的專業性。中國在“一帶一路”沿線國家建設的規模較大的園區有中國印尼綜合產業園區青山園區、中柬西哈努克港經濟特區、泰中羅勇工業園、中國埃塞俄比亞東方工業園和中國埃及泰達蘇伊士經貿合作區等。2020年12月16日，中國與非盟簽署《中華人民共和國政府與非洲聯盟關于共同推進“一帶一路”建設的合作規劃》，這是中國首次與地區組織簽署共建“一帶一路”規劃類合作文件。該規劃將“一帶一路”與非盟《2063年議程》對接，明確了雙方重點合作項目和完成的時間表、路線圖。鑒于園區建設合作已經具備規模，未來應更加重視從已有實踐中探索能達成共識的、具有可復制性、可操作性的行為慣習，并進一步探索從“軟約束”到“硬規則”的制度建設。

其二，在合作中逐步探索解決關鍵問題的新形式。“一帶一路”建設的一個重要關注點在于避免債務問題的惡化。中國在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇資金融通分論壇期間發布《“一帶一路”債務可持續性分析框架》，在借鑒國際貨幣基金組織和世界銀行低收入國家債務可持續性分析框架的基礎上，結合“一帶一路”國家的實際情況制定債務可持續性分析工具，鼓勵與合作國家的金融機構在自愿基礎上使用。因此，應在充分利用既有經驗的基礎上，通過探索與發展中國家合作的具體情況，進一步增加提升“一帶一路”參與各方投融資決策的科學性。一方面對國際通行的融資規則進行借鑒與運用，另一方面要在尊重“一帶一路”沿線低收入國家國情和發展需求的基礎上，解決債務可持續性問題，將金融資源真正用在人民身上，實現共同發展。

其三，重點發揮企業的作用，重視對實踐經驗的總結提煉。中國在“一帶一路”框架下的產能合作包括13個重點行業，分別是鋼鐵、電力、有色金屬、鐵路軌道交通、建材、化工、工程機械、輕工、航空航天、通信、汽車、船舶和海洋工程等行業（李進峰，2019）。除了礦產資源、基礎設施等重點項目以外，“一帶一路”的產能合作還涉及房地產、物流等行業，投資組合呈現出多元化趨勢。在投資浪潮的背后，是企業在一線發揮著重要作用。2017年，麥肯錫發布了名為《世界的下一個工廠：中國投資如何重塑非洲》的研究報告，指出2017年有超過1萬家中國企業在非洲運營，主要集中在尼日利亞、贊比亞、坦桑尼亞和埃塞俄比亞等國。這些私人企業中約1/3涉及制造業，而且絕大多數是小微企業，而非國有企業。正因如此，非洲國家才出現了一批了解非洲、扎根非洲的中國商人和技術人員，這些人才已成為中非經貿可持續發展的寶貴資源。加強利用一線參與者的實踐經驗，既有利于向非洲進行各領域的技術轉移，也有利于通過市場與科學技術建立起能夠凝聚共識的知識分享平臺。

（二）與歐洲國家的互動合作

除發展中國家以外，歐洲國家也是“一帶一路”機制化建設的重點合作對象。中歐合作可以成為撬動“一帶一路”發展的關鍵支點。從合作意愿上看，由于歐洲與“一帶一路”直接聯通，地理位置的相鄰使深化經貿合作具有先天優勢，并且現階段歐洲也已參與到具體項目的經濟建設中，存在顯著共同利益。但同時也需認識到，歐洲制定了總額達3150億歐元的歐洲投資計劃，又稱為“容克計劃”，這一計劃在基礎設施、新能源、信息技術等領域與“一帶一路”建設有很大的交疊。為加強互補合作而非競爭，雙方應積極合作創造共同利益。

從合作潛力上看，歐洲在國際金融市場和多邊開發銀行領域的優勢，為中歐合作融資提供了有利條件。如英國等國家可以利用金融市場優勢，借助“一帶一路”擴大跨境金融業務，為建設“一帶一路”相關金融產品提供助力。從當前階段來看，中歐“一帶一路”合作已經歷了從模糊處理到局部對接，再到整體、全面對接，從與部分成員國單層對接到與歐盟機構雙層對接的進程，體現了同一物理空間下的“場域”轉換。

但在互動的主體方面，為增加不同主體的參與度與代表性，包括中小公司、地方管理協會等，提出操作層面的建議如下。

其一，拓展“一帶一路”重點行業范圍，對接不同類型的歐洲國家和企業的發展需求。由于前期建設主要由大項目推動，在中東歐國家“一帶一路”被認為與中小企業關系不大。企業主體認為這些項目過于龐大而難以參與，而且主要流向基礎設施建設、交通、公共采購等容易被大企業特別是跨國公司操作的行業。因此，下一階段中歐合作不應該被限定在傳統行業，也應該開放創新部門，例如應該關注數字版“一帶一路”，逐步放寬網絡零售市場、知識產權與專利保護，減少對歐洲中小企業進入中國市場的限制。考慮到歐洲的特殊市場環境，只有當歐洲的中小企業確信能夠獲得發展機會并參與其中，歐洲國家才可能加大政策協調并為“一帶一路”建設融資，從而吸引更多的參與者。

其二，構建地方政府和行業協會合作網絡。當前，歐洲國家雖看重“一帶一路”帶來的商機，但又擔心中國會分化歐洲團結，破壞歐洲商業規則和標準，民粹主義和保護主義思潮的興起也成為重要制約因素。因此，對于許多國家來說，雙邊的政府間合作仍面臨一些壓力，但省和城市一級的政府以及大企業卻顧慮較少，參與“一帶一路”最為積極。有的地方政府積極擴大與中國經濟合作，逐漸成為中國企業進入歐洲的橋頭堡，例如德國的杜伊斯堡和漢堡，西班牙的馬德里，以及荷蘭的阿姆斯特丹和鹿特丹。同時，參與出口貿易、建筑以及物流的大公司也在尋找機會參與“一帶一路”項目。綜上，中國應該大力構建地方政府和行業協會合作網絡，推進“一帶一路”項目合作，為共同融資提供市場基礎。

其三，加強沿線國家的銀團貸款合作。根據國際清算銀行的統計，在全球15億美元左右的跨境貸款存量中，歐洲銀行提供了近50%。在歐盟層面，通過歐洲復興開發銀行與歐洲投資銀行，歐洲在“一帶一路”項目建設初期就以實際資金支持參與其中。在國家層面，德意志銀行在2017年與中國國家開發銀行簽署諒解備忘錄，雙方將為“一帶一路”有關項目提供30億美元融資。【 沈忠浩：《德銀與國開行簽30億美元合作協議 支持“一帶一路”建設》，新華絲路網，2017年6月1日，https：//www.imsilkroad.com/news/p/35926.html。】在此背景下，中歐組成銀團貸款有利于雙方協同貸款條件，共同擴大貸款規模。中歐可以共同推動多邊開發銀行功能轉型，搭建“一帶一路”建設的國際投融資合作平臺。從比較優勢上看，歐洲是多邊開發銀行中的傳統力量，國際發展也一直是歐洲的優先政策議程，同時歐洲投資銀行市場化運營的模式也能為未來的多邊開發銀行改革提供經驗。

其四，在經濟合作中消解政治顧慮，以爭取有利于中國的國際政治環境。與發展中國家多追求經濟發展的單一需求不同，歐洲國家通常不會以經濟利益作為合作的唯一考量。探索對歐洲國家有吸引力的機制化建設，中國應該積極吸引歐洲企業成為“一帶一路”建設的利益攸關方，打通“一帶一路”項目對接的信息渠道，解決信息不對稱問題，讓國際資本市場和機構投資者了解投資機會。同時貫徹“共商共建共享”原則，增強公開透明度，積極向外界傳遞“一帶一路”的包容性、非排他性特點。

（三）與現有國際機制的互動合作

“一帶一路”機制化建設繞不開與現有國際組織的互動。截至2023年1月，中國已同32個國際組織簽署共建“一帶一路”合作文件。【 佚名：《探尋中國式現代化之路|推動共建“一帶一路”高質量發展》，人民網，2023年02月20日，http：//politics.people.com.cn/n1/2023/0220/c1001-32627500.html。

】有關合作理念和主張已寫入聯合國、二十國集團、亞太經合組織、上海合作組織等重要國際機制的成果文件之中。現階段“一帶一路”的制度對接包含兩個方面：一是國內相關行政機構與國際組織實現戰略合作，如中國各部委與聯合國各相應組織簽署的一系列戰略合作協議或意向書；二是在具體合作領域與相關國際機構實現對接，例如中國在數字經濟領域與國際電信聯盟進行對接。與國際組織的合作有助于提升“一帶一路”倡議的國際影響力，未來進行機制化建設既離不開向既有機制學習成功經驗，也應避免造成機制重疊、治理碎片化等問題。

其一，加強與聯合國合作是機制化建設的重點方向。2016年12月，中國與聯合國環境規劃署簽署《關于建設綠色“一帶一路”的諒解備忘錄》，組建綠色“一帶一路”國際研究小組，啟動“一帶一路”與區域綠色發展聯合研究。2017年12月，中國與聯合國環境規劃署締結合作框架協議，共同發布《可持續發展多重途徑》《綠水青山就是金山銀山：中國生態文明戰略與行動》等報告。聯合國全球契約組織（UNGC）已成為聯合國先行主動開展“一帶一路”合作的平臺，該機構于2020年6月發起“可持續基礎設施建設助力‘一帶一路，加速實現聯合國可持續發展目標”平臺，成為由聯合國系統下發起的首個以企業為主體，在“一帶一路”框架下協調企業投資運營與實現聯合國可持續發展目標相統一的合作制度。將UNGC十項基本原則納入“一帶一路”建設，可加快實現可持續發展目標。作為國際政治中最為重要的國際組織，聯合國對“一帶一路”倡議的支持有助于增強項目的國際影響力，也有助于中國向外宣介正確理念。歷史經驗證明了與聯合國系統各組織開展合作的益處，未來機制化建設也應該堅持此思路，把握與現有國際組織合作的重點。

其二，充分發揮國際合作高峰論壇的作用，推動成為平等交流并形成共識的重要平臺。中國創辦“一帶一路”國際合作高峰論壇，已成為涵蓋沿線多數國家的協商平臺。回顧現有成果，在兩屆“一帶一路”國際合作高峰論壇的基礎上，中國同沿線國家推進共建“一帶一路”可持續城市聯盟、綠色發展國際聯盟，啟動共建“一帶一路”生態環保大數據服務平臺，實施“一帶一路”應對氣候變化南南合作計劃等，都推動了在充分協商中形成合作共識，并在共識的基礎上成功推進政策落實。經驗說明制度建設雖不可一蹴而就，但基于國家不同發展階段、目標訴求、比較優勢下的“實踐感”，以“軟約束”的形式進行探討，更有助于推動共識形成。未來機制化建設離不開繼續發揮國際合作高峰論壇的功能，使之成為機制化建設的前沿討論場域。同時在難以直接形成硬性規則的新興領域，也可在國際合作高峰論壇開設新興議題的分論壇，以圓桌會議等形式邀請沿線各國的專家、學者、官員參與討論，并以聯合公報、議題文件等形式形成具有共識性、可為后續機制化建設借鑒參考的成果。

其三，既尊重既有規范規則，但也在實踐中動態調整新的國際慣習形成。由于“一帶一路”涉及范圍眾多，通常需要與其他組織的框架規則對接，如涉及世界銀行貸款項目需執行其《環境與社會框架》中的《環境、健康與安全指南》，涉及亞洲開發銀行貸款項目需執行其《環境評價導則》等。在綠色發展方面，《巴黎協定》規定的國家自主貢獻減排規則、世界銀行《環境與社會保障政策框架》、歐盟《歐洲綠色協議》相關規則都是受國際認可、對國家行為產生指導意義的現行框架。在包容性發展方面，也存在聯合國可持續發展議程和《聯合國全球契約》、國際勞工組織的《消除就業和職業歧視公約》、經合組織的《跨國企業準則》、亞洲開發銀行最大化實現用工本地化，以及《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》勞工保護規則等不同規則載體。

盡管尊重已有規則，但也要敢于基于變化中的實際情況，探索新機制化建設，推動建立更加符合當今時代格局和發展中國家現實需求的新規則。國際規則需要尊重國際慣習所形成的共識。基于實踐邏輯的機制化建設注重對已有成果經驗、現實訴求的總結，是針對現有機制無法兼顧更廣泛需求所進行的增益補充。因此，在此復雜性背景下，機制化建設應在博眾取長的基礎上，以實踐促進規范形成為指導，探索能夠與現有機制規則對接的最大公約數。

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責任編輯：郭 霞