國有控股上市公司內部監督機制的法制完善

劉曉蕾

【摘要】國有控股上市公司內部法律監督的結構性制因主要體現在高效實現黨管干部、 黨管人才原則與市場化管理人才選任機制的有機統一， 因此應控制黨組織選任人員的范圍， 實現法律監督方式與政治監督方式的妥善分工。從制度場景預設來講， 國有控股因素不會損害上市公司整體利益和投資者利益， 無須在公司法層面作出特別因應。監事會和審計委員會無法實現制度競爭、 監督協同， 故審計委員會應成為國有控股上市公司內部法律監督的基本主體。對此， 需要從公司法層面和操作性規則層面予以法制完善。

【關鍵詞】國有控股；上市公司；內部監督；監事會；審計委員會

【中圖分類號】 F271 ? ? 【文獻標識碼】A ? ? ?【文章編號】1004-0994（2023）15-0055-7

國有企業歷來是中國國民經濟的支柱， 而國有控股上市公司更是A股市場的“壓艙石”。據統計， 截至2022年4月12日， 國有控股上市公司數量占我國A股上市公司數量的比重為27%， 市值占比則為48%（王雅潔，2022）。為此， 在公司法層面對國有企業進行特別規整， 進而完善國有控股上市公司的治理結構， 切實規范其內部監督， 對推動資本市場有序健康發展具有重要意義。2021年12月， 經第十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過的《公司法（修訂草案）》（簡稱“草案一審稿”）公布， 其對國有公司的規定進行擴充并予以專章規定。2022年12月， 第十三屆全國人大常委會第三十八次會議審議通過的《公司法（修訂草案二次審議稿）》（簡稱“草案二審稿”）延續此立法模式。本文借助《公司法》即將作出重大修訂的決定， 深入解析國有控股上市公司內部監督機制的法律構造及其邏輯障礙， 從而明確完善進路， 優化相關治理結構。

一、 國有控股上市公司內部監督的法律構造

上市公司治理為系統性工程， 需要科學的權責配置與監督機制的協同推進。其中： 外部監督為外源性的輔助監督力量， 包括市場機制、 政府監管部門等； 內部監督為內生性的根本監督舉措， 包括公司機關的分權與問責， 并呈現為具體的內部監督結構。有效監督是公司內部機關權責分配的重要目標， 而明晰公司內部機關的職責分配是解析公司內部監督模式的基礎。當前， 國有控股上市公司內部監督結構主要由《公司法》和證監會于2018年發布的《上市公司治理準則》等規范來確定。但若要理清國有控股上市公司內部監督的法律構造， 還要在一般性上市公司機關職權分配、 監督模式的基礎上提煉出“國有控股的特殊因子”。

（一）上市公司內部監督的一般架構

公司治理結構在公司內部是通過健全的組織機構及其有效工作實現的， 而每個機構在公司中的地位和作用， 又通過其機構設置和職能配置體現出來（施天濤，2018）。上市公司的主要職權機關由四部分組成， 包括股東大會、 董事會、 監事會、 經理層。一般認為， 股東大會是公司的最高權力機構。董事會對股東大會負責并向其報告工作， 依法行使經營決策權和執行職能。根據工作需要， 董事會可以設立戰略、 薪酬、 審計等專業委員會作為輔助機構。監事會由股東和適當比例的職工代表組成， 監事會對股東大會負責， 監督公司董事和其他高級管理人員依法履行職責。經理則由董事會選聘， 受董事會領導， 負責組織實施股東大會、 董事會的重要決議， 主持公司的日常工作。公司內部需要配備監督機制的根本原因在于， “那些控制公司的人， 即便他們也擁有大批股票， 仍可能會犧牲公司利益來為自己謀利， 而不是為公司謀取利潤”， 即委托代理問題（伯利和米恩斯，2005）。委托代理問題本質上是由非對稱信息和不完全信息引起的激勵約束問題（易憲容， 1998）， 外部監管不如內部監督（人員）擁有更多的信息獲取機會和更強的經濟環境狀態分析能力。從這一層面來講， 具體負責決策經營的董事與經理需要被監督以防范機會主義行為， 同時他們自身會因為信息優勢和知識壟斷而成為上市公司內部監督的重要主體。這體現為現行《公司法》中的信義義務規則， 大量規范集中在“董事行為規制”上（蔣大興，2022）。

1. 監事會為《公司法》明文規定的基本監督機關。根據《公司法》第53條規定， 監事會的監督包括對公司的財務狀況進行監督， 對董事、 高級管理人員的職務行為進行監督： 董事、 高管執行公司職務時若違反法律、 法規或者公司章程， 監事會有權提出罷免建議； 董事及高管若損害公司利益行為， 監事會有權要求其糾正等。《上市公司治理準則》第46條規定： 監事會有權了解公司經營狀況； 第47條規定： 監事會依法檢查公司財務、 監督董事和高級管理人員履職的合法合規性； 緊接著， 第48條至第50條分別對董事、 高管、 審計人員列席監事會議， 監督結果的作用以及監事會對公司內部違法違規等行為的報告義務進行規定。

2. 股東大會的職能天然附隨監督作用， 主要通過對董事的選任和罷免實現監督威懾。《公司法》第37條第1款規定， “股東會行使下列職權： ……（二）選舉和更換非由職工代表擔任的董事、 監事， 決定有關董事、 監事的報酬事項； ……”， 股東會有權在董事任期屆滿之前隨時解除其董事職位。2019年4月實施的最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規定（五）》第3條規定， 董事任期屆滿前被股東會或者股東大會有效決議解除職務， 其主張解除不發生法律效力的， 人民法院不予支持。與之同步，2019年4月17日， 證監會發布的《關于修改〈上市公司章程指引〉的決定》刪除了“股東大會不能無故解除其職務”的規定， 將第96第1款修改為： “董事由股東大會選舉或者更換， 并可在任期屆滿前由股東大會解除其職務。”我國《公司法》確立的是董事的無因解除制度。但股東一般無法直接參與公司的具體事務， 而由董事（會）對股東組成的股東大會負責， 因此股東在一定程度上可通過股東大會借助董事會決定經營決策、 控制經理層人選等， 即通過對公司治理結構形成的把控發揮內部監督作用。一般情況下， 股東通過行使表決權、 查閱權等權利來參與公司治理的積極性愈高， 對董事和經理的監督成效愈顯著。

3. 基于組織擴張、 社會分工和代理權下沉的公司發展趨勢（蔣大興，2020）， 董事開始具備相應的監督義務， 董事會也開始而承擔一定的監督職能。對于一般公司來講， 董事會的監督職能主要通過對經理層擁有的任免權來發揮。而對上市公司來講， 除任免機制外， 設立董事會專門委員會中的審計委員會以及獨立董事是另一重要的常態化監督手段。一方面，2005年修訂的《公司法》明確了上市公司應設置獨立董事。2022年， 證監會發布的《上市公司獨立董事規則》規定， 獨立董事經股東大會選舉決定。獨立董事應具有獨立性、 專業性、 經驗性等要求， 同時不得存在與上市公司具有影響其監督判斷的利益關系， 如控制權關系、 關聯關系、 服務關系等。獨立董事除了應當具有《公司法》和其他相關法律、 法規賦予董事的職權， 上市公司還應當賦予獨立董事特別職權發揮其監督職能， 主要包括重大關聯交易的認可權、 提議權、 發表獨立意見權、 聘請外部審計或者咨詢機構權等。另一方面，2018年證監會修訂《上市公司治理準則》： 第38條明確了上市公司董事會應當設立審計委員會， 審計委員會由董事構成， 獨立董事應占多數并擔任召集人， 并且召集人應為會計專業人士； 第39條明確了審計委員會的職責， 包括監督和評估上市公司的外部與內部審計工作、 審核公司的財務信息和披露、 監督及評估公司內部控制以及負責法律法規和公司章程等。

由此可見， 當前《公司法》通過多元的機構設置形成了基本的治理結構和交錯的監督模態， 立法者試圖通過權力機關（股東大會）——執行機關（董事會為抽象執行機關、 經理為具體執行機關）——監督機關（監事會）的分層結構來實現公司內部各機構之間權責分明、 互相制約的權力均衡， 從而對上市公司的董事和經理這兩個重要的經營管理人員進行直接的監督： （1）股東大會、 獨立董事、 審計委員會、 監事會對內部董事的監督； （2）董事會、 獨立董事、 監事會對經理的監督。

（二）國有控股上市公司內部監督的特殊性

現行《公司法》未將國有公司作為單獨的規制對象予以列明， 只在第二章第四節國有獨資公司進行了特別規定， 國有控股公司在《公司法》中并未單獨涉及， 但最新的《公司法》修訂草案一審稿與草案二審稿均設置了“國家出資公司”的專章規定， 其原因在于國有公司在治理層面的特殊性。這種特殊性在國有控股上市公司中更為凸顯， 具體如下：

1. 國有控股上市公司的內部監督具有復雜性。雖然國家作為控股股東使得公司在資本市場的流通股份及其流動頻率被壓縮， 資本市場的外部競爭監督機制大大降低。但國有資產監督管理委員會（簡稱“國資委”）代表國家履行出資人的職責， 其作為行政機關被法律法規苛以強制性的參與治理和監督經營職責， 從本質上強化了國家股東的權利行使的能動性， 以至在國有控股的公司中， 股東大會的統籌決策職能并非如一般上市公司一樣被信息逐級衰減的經營決策機制所弱化。換言之， 股東大會、 董事會、 經理層在國有控股的公司均為具有決策與經營職權的重要機關。與此同時， 作為采取公司形式的國有企業， 國有控股上市公司的董事會（含下設的審計委員會）、 監事會、 獨立董事同樣具有不同程度的監督職能， 其內部的制衡監督機制也呈現出多線程交錯模式。

2. 國有控股上市公司中的國有控股因素必然使得公司治理采取的是股東會中心主義模式。現行《公司法》規定以及上市公司的機關職責分配規范均未明確一般公司的治理模式屬于董事會中心主義還是股東會中心主義①。雖然我國上市公司一般具有比較集中的股權結構， 所有權與經營權分離程度較低， 即存在控制權并非國有公司的特有現象， 但國有公司在股東介入治理方面更為突出。因為自國有企業的公司制改革后， 國家的財產所有權在法律上表達為公司股權。為防止國有資產流失， 國有企業在公司治理上需要延續國家控制的模式， 通過上收重要經營決策權以保持國有企業的長期穩定和發展（劉凱湘和劉晶，2021）。所以， 國有控股上市公司的治理模式在實踐中可明確為股東會中心主義。我國公司治理在未來的重要方向和出路是順應公司控股的股權結構和治理態勢， 構建以控股股東為核心的治理結構和機制（趙旭東，2020）， 內部監督亦應以控股股東為基點進行相應的制度設計。

3. 國有控股上市公司的內部監督因其治理模式而呈現收益權與控制權再度分離的特殊現象。不同于國有獨資公司不設股東會的規定， 因社會資本與國有資本共同持股， 國有控股公司中仍然需要股東大會作為公司的權力機構。國資委則是代表行使出資人職能， 委派人員參與治理， 而國家享有股份所有權與收益權。基于此， 在委托代理的激勵與約束權衡上， 若有控制權而無收益權， 經濟人就會缺乏實現最佳效率產出的激勵（盧現祥和朱巧玲，2007）， 從而可能產生控制權行使低效和國資委下具體代表人員的權力尋租的后果。因此， 國有控股上市公司中的監督對象實際為三重主體： 董事、 經理、 控股股東（體現為國資委代表）。對于國資委代表的監督而言， 不僅需要公司法律的監督， 還需要政治層面上的監督。對于國有控股上市公司的董事和經理而言， 亦是如此。而不同于一般上市公司的遴選淘汰機制， 國有控股上市公司的董事及高級管理人員受國資委委派履行管理職責， 黨委會、 董事會及經理層在人員構成上高度重合。黨組織成員廣泛參與公司治理和交叉任職的現象普遍。目前， 常見的做法是黨委書記兼任董事長， 黨委副書記兼任總經理， 黨委成員兼任副總經理或董事。個別公司甚至還存在董事長、 黨委書記、 總經理“三權合一”的現象。

二、 國有控股上市公司內部法律監督的結構性制因

（一）監督方式的分工與協作需求

國有控股上市公司中存在公司法律的監督與政治的監督， 兩種方式的分工明晰是完善國有控股上市公司內部監督的基本前提。國有控股上市公司若完全運用私人公司的規則， 國資委只能作為出資人進行一種“股東化”的內部監督， 但這顯然與國有企業實踐中盛行的“行政化的”“非股東化管理措施”相左（蔣大興，2023）。隨著國有企業改革全面實現公司化， 相應的管理也從“管資產”走向“管資本”， 但即使國有控股公司是作為高度市場化組織表現形式的上市公司， 也很難采取全面“股東化”、 去行政化的監管模式。監督方式的科學分工涉及的問題集中體現為發揮保證監督作用的黨組織（特別是紀檢監察部門）與監事會、 審計委員會等上市公司監督部門的協調。具體包括黨管干部、 黨管人才的實現方式， 經營管理層市場化選聘人才機制的協調， 黨委參與企業重大問題決策與董事會依法決策的協調， 以及黨委會、 董事會、 經理層三者之間的責權利協調等問題。

監督方式分工與監督職能發揮的基本要素是公司機關人員職責定位清晰、 人員構成獨立。本文認為， 國有控股上市公司內部法律監督的側重點為董事和經理， 而政治監督的對象則主要為股東會、 董事會中的國資委駐派代表等非市場化選派人員。根據《黨章》及有關黨內制度規定， 國有企業黨組織是企業的政治核心， 黨組織行使參與企業重大決策， 領導思想政治工作、 反腐倡廉工作、 精神文明建設和工會等工作， 貫徹黨管干部、 黨管人才原則， 發揮監督保證作用等重要職能。習近平總書記強調， “國有企業領導人員是黨在經濟領域的執政骨干， 是治國理政復合型人才的重要來源。選好用好管好這支隊伍， 對于國有企業改革的成敗和國有經濟的健康發展至關重要。”黨管人才并非一定要求全部董事均為“執政者”， 只需要在“管資本”方向上把握大局即可。從理論上來講， 董事應屬于國有企業領導人員， 應是黨務、 法律、 財經、 管理甚至各類工程技術方面的綜合性、 復合型人才， 同時還要求具備較高的政治素養和職業道德水準。但是， 這種“全能型選手”在國有控股公司經營管理實踐中并不多見。而國資委代表進入股東會， 在重大投資決策事項中發揮作用才是國家股權行使的法律邏輯的基本表達。再則， 國有企業落實黨管干部原則必須與市場化選人用人方式有機統一。部分董事、 高級管理人員、 各層級經理應當遵循市場化選用方式， 充分利用國有企業職業經理人市場化改革的經驗優勢對市場化選任的董事、 經理進行契約化管理、 專業化競爭和權責利的統一協調， 賦予其相對獨立的地位和較為寬泛的經營管理權限， 使得他們能夠在權限范圍之內獨立自主地開展經營管理活動而不受到其他主體的干預（夏小雄，2021）。

（二）多線程模式中的監督不力問題

國有控股上市公司的多線程監督模式未能發揮競爭效果， 反而在各環節存在監督不力、 功能交錯問題， 主要體現在以下兩個方面。

1. 獨立董事的監督效用有限。從《公司法》和《證券法》的規定來看， 獨立董事與普通董事對公司所負有的忠實、 勤勉義務以及其不當履職所產生的責任是一致的。實踐中， 國有控股上市公司均按照法律法規要求聘用獨立董事， 很多上市公司獨立董事占比也遠超法定要求。而且， 許多國有控股上市公司專門制定了獨立董事工作細則或在公司章程中作出明確規定， 通過向獨立董事定期發送資訊、 定期或不定期組織現場調研、 與董事長及高管定期溝通等方式， 保證獨立董事的知情權和調查權。但是， 從獨立董事選任機制中反映的利益結構來看， 本應勤勉盡責的獨立董事， 由于激勵約束不足也很難真正做到勤勉盡責②。從路徑依賴和多元均衡理論來看， 獨立董事的引入并未明顯打破現有公司結構中各方利益的均衡（朱慈蘊和林凱，2013）。因此， 有學者提出應明確獨立董事信義義務的內涵， 構建區別于執行董事會成員的特有信義義務體系（徐強勝和簡曉婷，2022）， 并考慮從獨立董事的有限責任、 多元化薪酬、 董事責任保險、 市場聲譽機制等方面激勵并約束獨立董事的治理效能（傅穹，2022）。

2. 監事會監督作用不彰。主要體現在以下幾個方面： 一是， 監事往往專業性不足。《公司法》對監事會組成、 職權范圍、 監事會召開和決議程序作了全面規定， 但未對監事的積極任職資格作出規定。上市公司監督的重要方式為信息監督， 監督的前提是信息公開， 主要內容包括財務信息， 這是因為虛假陳述、 內幕交易等證券違法行為往往需要借助財務手段方得以實施。然而在實踐中， 多數監事并不具備一般的財務知識， 無法理解抽象的財務報表中反映的利潤、 資產等會計數據， 對股票的價值評估等專業財務問題就更難以進行有效監督（范圍，2016）。二是， 監事（會）的責權利配置均衡度有待提高。在國有控股上市公司， 監事會并沒有設立單獨的財務和審計委員會， 缺乏落實財務監督權的組織保障， 而且《公司法》亦未明確監事會行使財務監督職權的具體措施。考慮到監事會主要由股東代表和公司內部職工組成， 履職所必需的費用也由公司承擔， 在行政關系和財務關系上受制于董事會和管理層， 因此他們難以完全客觀地發表監督意見和履行監督職責。三是， 在激勵機制方面， 監事的薪酬并未與監督成效掛鉤， 使得監事勤勉履行監督職責的意愿不夠強烈。

三、 國有控股上市公司內部監督的法制完善進路

（一）結構完善： 以審計委員會為主體的國有控股上市公司監督

由于獨立董事的監督功能往往是融于審計委員會， 通過審計委員會對財務、 內控甚至是合規的領導來實現獨立董事的治理功能， 所以無須特別關注獨立董事與監事會在監督結構上的重合問題。但監事會與審計委員會的監督功能的交錯問題需要解決。本文認為， 國有控股上市公司應采用一元制監督模式， 并且以分工方式在董事會內部來完成監督權配置的審計委員會模式較為可取。理由如下：

1. 監事會的監督模式強調監督者與董事會之間的制衡關系。監督者置身于董事會之外， 以“局外人”立場行使監察職責。但在上市公司， 特別是存在國有控制權的上市公司中， 這會在一定程度上將監事與經營決策相關的關鍵信息以及財務審計相關的日常業績信息隔離。根據《證券法》的相關規定， 上市公司必須定期披露年度報告、 中期報告和季度報告， 此外， 還需及時披露可能影響投資者決策的重大信息。監事會也因此負有相應的監督職責， 確保上述信息對外發布時的真實、 準確和完整。如此高頻率的履職需求對于信息獲取能力較弱的監事來說很可能力有不逮。一方面， 國有控股上市公司的監事往往通過國資委委托代表派駐， 在履職便利度不高的情況下， 專業性有限、 激勵約束動力不足的監事難以滿足有效監督的制度期待。另一方面， 除了控股股東， 在上市公司中很少有其他股東愿意擔任監事履行監督職責。而從制度預設上來看， 國有控股不同于一般的私人控股形式， 國有控制理論上不會損害公司整體利益， 因此無須在公司法層面作出特別因應。對于國資委委派的代表人員權力行使的監督而言， 則是需要更多地從黨內法規、 國資委規范等層面作出特別規范。

2. 審計委員會履行監督職能的優勢在于監督者與管理者均是董事會中的成員， 監督者也參與公司決策。將監督職能融入決策過程中， 審計委員會具有獨特的監督優勢（格倫德曼，2018）。董事會本身享有選任和解聘管理層的人事權， 這為履行監督職責提供了必要的權力， 能彌補平行雙層制下的監事會對于董事會（定位于執行機構）與經理層沒有人事權的重大缺陷（蔡英欣，2018）。而且， 公司內部的利益沖突集中體現在公司的財務領域③， 所以相關監督也應當集中于此。根據《上市公司治理準則》第38條的規定， 審計委員會的召集人為會計領域的相關人員， 這是履行監督職責的專業基礎和能力保障。在上市公司董事會內部， 審計委員會作為保障公司財務信息乃至所有的披露信息真實的第一道屏障， 在提升信息披露質量和抑制財務舞弊等方面具有重要作用。

因此， 董事會下設審計委員會應成為國有控股上市公司實現內部法律監督的基本方式， 審計委員會作為治理結構中的重要主體承擔監督職責， 同時可以考慮不設監事會， 避免功能交錯的問題。這已經在《公司法》修訂草案中有所體現。其中， 董事（包括市場化選任和黨組織通過法定程序選任）和高級管理人員均需要由審計委員會通過法定職權實施法律監督。但對于同時具有政治身份的國資委駐派的股東大會代表、 董事， 還需要由黨委、 紀委等進行特別的政治監督。而通過前述的市場化選任的董事和經理， 其本身還面臨外部市場的競爭壓力與股票薪酬激勵， 職業化和市場化使他們能夠形成一定的自我約束， 所以只需按照普通上市公司的一般邏輯進行相關制度設計即可。

（二）立法完善： 國有控股上市公司內部監督的公司法依托

2022年12月， 草案二審稿公布， 除了保留草案一審稿對國家出資公司規定進行大幅修改的內容， 還對其他有關股份公司的內容進行了精細化完善， 多數條文涉及國有控股上市公司的內部監督問題。

1. 放寬了股份有限公司董事會人數限制。草案二審稿第120條第1款將現行《公司法》第108條中董事會的人數范圍從5 ～ 19人改為3人以上， 賦予了公司內部監督更多的自治空間。理論上， 董事會人數的多寡屬于公司自治范疇， 由公司根據自身經營規模、 經營模式等個性需求而決定； 實踐中， 也有研究指出， 國有控股上市公司的董事會規模與公司績效呈現弱相關性（徐金喜，2011）， 以法律對董事會的人數作出嚴格的強制性規范（上限和下限）并無足夠的正當性及理性支撐， 也不符合市場化改革之下激發國有企業活力的發展動向。董事會規模關涉公司中各方的利益制衡， 最新的草案二審稿采取“3人以上”的規定， 既能夠確保董事會集體決策、 多數決議與程序效率的公司基本程式要求， 同時也能夠放寬不必要的人數規制， 靈活適配不同國有控股上市公司的實踐需求。

2. 突破股份公司傳統的“董事/監事”的二元制監督模式， 允許股份公司自主選擇一元制模式。草案二審稿第121條明確了股份公司可以按照公司的章程在董事會中設置審計委員會等專門組織對公司財務、 會計進行監督， 以取代監事會或者監事。但一方面， 草案二審稿將人員構成要求從一審稿的“過半數為非執行董事”修改為“三名以上的董事且獨立董事過半數”； 另一方面， 草案二審稿又增加了新的規定即組成審計委員會的獨立董事至少有一名是會計專業人士， 獨立董事不得在公司擔任除董事以外的其他職務， 且不得與公司存在任何可能影響其獨立客觀判斷的關系， 從而明確了審計委員會成員的任職要求與人員構成， 為其更好地取代監事會行使監督權作了充分的制度鋪墊。傳統上， 上市公司由審計委員會和監事會共同行使內部監督權， 如前文所述， 審計委員會和監事會存在一定的功能交叉④， 容易引發監督職能的疊床架屋、 權責不清（林一英，2022）， 進而造成資源內耗， 影響監督效能。當前， 世界范圍內的主要資本市場的法域多采用一元制內部監督模式， 例如美國上市公司的董事會由執行董事與獨立董事組成， 在薩班斯法案后開始強化董事會的監督功能， 且必須下設審計委員會。日本自2002年開始允許公司根據章程選擇三委員會（提名、 薪酬和監察）， 不再設置監事或者監事會。允許國有控股上市公司以審計委員會取代監事會行使監督權， 對提高國有控股上市公司內部監督效率、 與國際接軌進而推動國有控股上市公司更好地“走出去”深有裨益（何林峰，2022）。

3. 草案二審稿通過第七章專章對國家出資公司組織機構進行了特別規定。其中：通過第168條將適用范圍由國有獨資有限責任公司擴大到國有控股股份有限公司等國有企業。根據第177條規定， 國有控股公司應當依法建立健全內部監督管理和風險控制制度， 加強內部合規管理。雖然國家出資公司存在區別于一般的私人/商業公司的“國家因子”與公共屬性， 但其依然是利用公司形式開展市場經營， 在治理層面與一般的私人/商業公司仍存在諸多共性， 例如委托代理問題及其衍生的監督規則。在《公司法》中增加并完善國家出資公司的相關規定， 有利于推動一般上市公司與股份有限公司成熟的監督管理制度逐漸適用于國有控股上市公司的監督管理， 促進后者更好地實現市場化改革， 增強國有企業的競爭力。此外， 草案二審稿不僅堅持了現行《公司法》第19條的規定——在公司中依據《黨章》設立黨組織并開展活動， 而且在第170條突出強調了在國家出資公司中， 黨組織依照《黨章》發揮領導作用， 研究討論公司重大經營管理事項， 支持股東會、 董事會、 監事會、 高級管理人員依法行使職權。這在一定程度上回應了國有企業的公共屬性， 并兼顧其政治特征 。

《公司法》的最新修改動向為董事會下設的審計委員會取代監事會、 成為國有控股上市公司內部法律監督的基本機關提供了框架基礎， 但具體的操作性規則仍需要國資委等在有關的部門規范中予以落實。

（三）協同完善： 國有控股上市公司內部監督的具體規則

雖然《公司法》修訂為國有控股上市公司內部監督的完善提供了基礎的規范依托， 但其相關機制真正發揮成效不僅需要法律層面的支持， 還需要配以具體規則以健全國有控股上市公司的制度體系。具體規則應從兩方面回應國有控股上市公司的特殊性， 從而協同實現監督效果： 一是在以上市公司為主要規范對象的規定中作出關于國有控股公司的特別規定； 二是在以國有公司為主要規范對象的規定中結合上市公司屬性作出相應調適。

1. 上市公司規則中針對國有控股公司的特別規定。

（1）需要特別保證黨在企業經營中的領導作用。《上市公司治理準則》第5條在《公司法》基礎上強調國有控股上市公司應當根據企業股權結構和經營管理等實際情況， 把黨建工作有關要求寫入公司章程。具言之， 公司應當在經營中重視其國有控股的特性， 不僅要為黨組織活動提供必要條件， 更要明確黨對國有企業的普遍領導， 保證黨組織在公司經營中的核心地位。按照證監會制定的規則來強調國有控股上市公司中黨建工作的重要性， 是對《公司法》中有關國家出資公司相關制度的延續， 能夠將國有屬性中的政治優勢轉化為特定上市公司的競爭優勢， 充分發揮黨組織“把方向、 管大局、 保落實”的作用。

（2）需要特別提高內控合規建設。國務院于2020年發布《關于進一步提高上市公司質量的意見》， 指出要完善中國特色國有控股上市公司治理機制， 深入推進上市公司內控規范體系， 推動上市公司內控制度落地實施。國有公司除了在產權屬性上表現出公共特征， 往往還分布于關系民生或特定壟斷的行業； 而且如前述， 國有控股上市公司是資本市場的重要組成部分與“壓艙石”。所以， 完善內部監督、 確保合法合規經營對國家經濟的健康、 安全發展具有重要意義。《上市公司獨立董事規則》則建立了上市公司獨立董事的制度體系， 為主要由獨立董事組成的審計委員會充分發揮監督職能提供了細化的操作規則。但除了董事會下設審計委員會， 國有控股上市公司還應進一步設置內控與合規部門， 加強對經理層和具體業務負責人的內部監督。基于此， 國資委于2019年印發《關于加強中央企業內部控制體系建設與監督工作的實施意見》， 對央企內控體系的建設與監督工作的強化提出建議； 于2022年印發《中央企業合規管理辦法》， 細化合規管理運行機制與工作方法， 并設立合規委員會， 作為中央企業的特別要求。出于加強對董事、 高級管理人員、 經理層監督的共同目標， 未來國有控股上市公司可以在不斷優化以審計委員會為監督主體的公司法一般模式上， 統籌推進審計、 內控與合規管理的三位一體的功能融合。

2. 國有公司規則中針對上市公司的相應調適。承前所述， 國有控股上市公司的股權結構中包含部分社會資本， 不能單純依靠國有獨資的控制模式或者政治監督來實現良好的內部治理， 而是還需要遵循《公司法》的基本規則來展開。

（1）預留市場化選聘人才的空間。國資委于2015年發布《關于深化國有企業改革的指導意見》， 強調雙向進入、 交叉任職， 黨組成員可以通過法定程序進入董事會、 監事會與經理層， 董事會、 監事會與經理層成員中符合條件的黨員可以依照有關規定和程序進入黨組織領導班子； 董事長、 總經理原則上分設， 黨組織書記、 董事長一般由一人擔任。本文認為， 應盡量控制黨組織領導班子成員進入公司經營管理層。考慮到未來《公司法》修訂后國有控股上市公司可能可以不設監事會， 黨組成員通過法定程序選任進入董事會即可， 同時預留部分董事、 經理職位由市場化的方式進行公開招聘與選任。因為國有控股上市公司不僅應保持公共性， 其市場化程度亦應維持在較高水平， 以契合上市公司的市場經濟特征和國有企業市場化改革方向， 借助市場競爭機制提升國有公司經營效率。而通過市場的競爭和聲譽機制來選舉、 配備人才正是其中的關鍵舉措。

（2）注意維持上市公司的獨立性與公司制度的基本治理結構。一方面， 國有控股上市公司仍需遵守《公司法》中的程序規則， 以股東大會作為公司的權力機構， 通過股東會決議表決來形成公司意志， 確定經營方針、 方案等。如此方能維護公司制度的基石——法人獨立性與有限責任（王湘淳，2021）， 充分尊重社會股權， 保證交易安全。國資委在2022年發布的《提高央企控股上市公司質量工作方案》中繼續強調國有控股上市公司中黨建的重要性， 在具體經營中可以通過建立完善黨委（黨組）前置研究討論事項清單， 制定企業黨組織決策清單明細， 從而充分發揮黨委（黨組）在公司決策前端的領導作用。另一方面， 國有控股上市公司雖存在紀檢監察等政治監督， 也有國資委對委派代表人員的特別規范和審計署的外部審計， 但都不能取代或者干預上市公司以審計委員會為內部監督主體的基本結構。換言之， 應當注意區分政治監督下的政治責任/黨內責任和審計委員會監督下的法律責任（包括公司法、證券法和刑法等）， 避免董事制度流于形式， 弱化其在內部監督中的信息優勢。

四、 結語

國有企業在本質上屬于公共企業， 有關國有企業的法律建構及改革措施， 都應當圍繞如何使國有企業成功地實現其作為公共企業的目標、 履行公共企業的職能而展開（蔣大興，2023）。國有控股上市公司同時需要遵循法律法規、 國資委監管和上市監管規則， 其應在法治體系下建立適應自身性質和特點的內部監督。不同于一般的私人控股模式， 在制度場景預設上， 國有控股不會損害公司整體利益與投資者利益， 故無須在公司法層面作出特別因應， 而是需特別著力于法律監督與政治監督的分工與協作。明確黨組織選任成員進入公司管理層的范圍是關鍵一步。從現行國有控股上市公司的責權利配置方面來看， 現有制度難以構造有效的監事會監督模式， 審計委員會應成為國有控股上市公司內部法律監督的基本主體， 并考慮不設監事會或監事。故監督職能的強化應主要從優化審計委員會履職方式等方面著力， 實現對董事（包括市場化選任和黨組織通過法定程序選任）和高級管理人員的監督。對于市場化選任的董事和經理的監督而言， 無須在公司法層面作出特別考量， 只需遵循上市公司的一般邏輯， 通過法定程序強化內部審計。而黨組織選任人員行使職權的方式應在《上市公司治理準則》《關于深化國有企業改革的指導意見》《提高央企控股上市公司質量工作方案》等基礎上進一步明確優化， 并推動國有控股上市公司內部建立具有中國特色的政治監督機制。

【 注 釋 】

1股東會中心主義治理模式與董事會中心主義為學界關于公司制模式作出的理論概括。見潘林：《論公司機關決策權力的配置》，載《中國法學》2022年第1期，第203 ～ 220頁。

②絕大部分獨立董事由出資人或控股股東控制的董事會、監事會提名產生，薪酬也由所任職公司支付，并且獨立董事兼職現象較多。見袁康：《獨立董事的責任承擔與制度重構——從康美藥業案說開去》，載《荊楚法學》2022年第2期，第132 ～ 147頁。

③這三類沖突即經營者與股東之間的沖突、股東相互之間的沖突、股東與公司其他利益相關者（包括債權人和職工）之間的沖突。見萊納·克拉克曼、保羅·戴維斯等：《公司法剖析：比較與功能的視角》，劉俊海、徐海燕等譯，北京大學出版社2007年版，第2頁。

④《上市公司治理準則》第38條第2款規定，上市公司審計委員會、提名委員會、薪酬與考核委員會中，獨立董事應當占多數并且擔任召集人；第39條、第41條分別規定了審計委員會、提名委員會對董事、高管的監督權；第47條明確規定了監事會對董事、高管的監督權。

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