實施自貿試驗區提升戰略的六大任務

[摘要] 黨的二十大報告首次提出“實施自由貿易試驗區提升戰略”，是在新時代新征程上對自貿試驗區高質量發展作出的新的戰略部署。自貿試驗區作為我國自主開放的偉大實踐，是我國自主開放模式的重大突破，是“六個必須堅持”的重要體現，也是引領高質量發展的重要載體。為深入貫徹落實黨的二十大精神，更好地實施自由貿易試驗區提升戰略，需要在提升上下功夫，圍繞服務構建高水平社會主義市場經濟體制、推動建設現代化產業體系、促進區域協調發展、引領高水平對外開放、發揮自貿試驗區輻射帶動作用、統籌開放與安全等重點，進一步提升制度創新能級、服務產業能級、區域協調能級、開放發展能級、聯動發展能級和安全發展能級。

[關鍵詞] 自由貿易試驗區? ?提升戰略? ?自主開放? ?偉大實踐? ?高水平對外開放? ?主要任務

[中圖分類號]? F752.8? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）04-0023-10

[作者簡介] 崔衛杰，商務部國際貿易經濟合作研究院副院長、研究員、博士生導師，研究方向：對外開放、自貿（試驗）區等。

黨的二十大報告首次明確提出“實施自由貿易試驗區提升戰略”，這是在新時代新征程上對自由貿易試驗區（簡稱“自貿試驗區”）高質量發展作出的新的戰略部署。今年是自貿試驗區建設十周年，我國已先后部署設立了21個自貿試驗區，各自貿試驗區改革試驗任務已基本完成，如何進一步推動自貿試驗區深化改革開放探索、發揮好改革開放綜合試驗平臺作用，是擺在當前的首要問題。為此，需要在更高層面系統總結和準確把握自貿試驗區建設在開放模式上的重大突破、在推進方式上的重大創新和在具體成效上的重大成績，并以此為基礎，貫徹落實黨的二十大精神，特別是按照黨的二十大報告關于推動高質量發展的總體要求，進一步明確實施自貿試驗區提升戰略的重大任務。

一、自貿試驗區是中國自主開放的偉大實踐

自貿試驗區建設十年以來，我國先后六輪在全國范圍內部署設立了21個自貿試驗區，形成了覆蓋東西南北中、輻射全國、面向全球的改革開放創新格局，推動形成了一大批高質量制度創新成果，建成了一批世界領先的產業集群，為我國高質量發展作出了重要貢獻。回顧過去十年，自貿試驗區是我國自主開放模式的重大突破，是“六個必須堅持”的重要體現，也是引領高質量發展的重要載體，已成為引領全球各國自主開放的偉大實踐。

（一）從開放模式上看，自貿試驗區是自主開放模式的重大突破

2013年9月29日，我國第一個自貿試驗區中國（上海）自由貿易試驗區正式掛牌運行，面積達28.78平方千米，全部位于海關特殊監管區域內。2015年4月，廣東、天津、福建自貿試驗區掛牌運行，上海自貿試驗區擴區，面積均達120平方千米左右。由此開始，為適應改革開放創新試驗的需要，我國設立的自貿試驗區不再局限于海關特殊監管區域范圍內。自貿試驗區從主要適應制造業和貨物貿易發展的海關特殊監管區域向區外拓展，由圍網內向圍網外拓展，適應了我國改革開放與經濟發展的總體要求，可以說是一國自主開放模式的重大突破。

我國海關特殊監管區域和自貿試驗區都屬于世界海關組織定義的自由貿易園區（Free Trade Zone，簡稱FTZ，中文一般簡稱“自貿區”）。但國際上其他國家的自由貿易園區多以集散“貨物貿易”相關要素資源為主，而我國自貿試驗區向集散“服務貿易”相關要素資源拓展，明確以制度創新為核心任務，并強調以可復制可推廣為根本要求，突破了國際上傳統FTZ的圍網或區域范圍限制，探索了原本局限于園區的政策制度、拓展到區外乃至全國的新路徑新模式，適應了全球以服務業和服務貿易擴大開放為主的新要求，滿足了服務業開放的無邊界性、差異性等主要特點，也適應了國際經貿規則的新趨勢，可以說是在世界FTZ發展史上的重大突破，這是習近平新時代中國特色社會主義思想推動中國改革開放事業發展的重大創舉，具有鮮明的時代特征和中國特色。我國對自貿試驗區的改革探索與發展實踐，是在多邊貿易體制受阻、區域一體化受政治集團化沖擊等復雜國際背景下推進自主開放的偉大實踐，必將為逆全球化背景下各個國家如何推進自主開放提供可資借鑒的先進經驗，為與世界各國一起通過擴大自主開放推動構建開放型世界經濟作出中國貢獻，提供中國方案。

（二）從推進方式上看，自貿試驗區是“六個必須堅持”的重要體現

從推進方式或方法論上看，自貿試驗區是“六個必須堅持”在開放發展中的重要體現。黨的二十大報告明確提出的“六個必須堅持”，這是習近平新時代中國特色社會主義思想的世界觀和方法論。自貿試驗區作為中國特色社會主義建設的偉大實踐，在其建設和推進過程，充分體現了“六個必須堅持”的世界觀和方法論。

第一，必須堅持人民至上。自貿試驗區在跨境電商、教育、醫療、文化等領域的改革開放試點，為廣大人民群眾消費升級提供了重要支撐；海南自貿港建設過程中，本島居民免稅消費政策、離島免稅政策、基于本地人充分就業情況下的外籍人士就業制度等，都是站穩人民立場，把握人民愿望，為人民所喜愛、所認同、所擁有的重要體現。

第二，必須堅持自信自立。自貿試驗區堅持中國的問題必須從中國基本國情出發，不盲目對標所謂的國際高標準經貿規則，把規則對標同中國國情、同中國發展階段緊密結合，創造性地提出不同于全球其他國家的傳統自由貿易園區，而是以制度創新為核心任務、以可復制可推廣為根本要求的自貿試驗區，是更加積極的歷史擔當和創造精神的重要體現。

第三，必須堅持守正創新。自貿試驗區以制度創新為核心任務，制度創新本身就是守正創新的重要體現。自貿試驗區在開放模式上的重大突破，更體現了我國緊跟時代步伐，順應服務業和服務貿易開放發展需要，以滿腔熱忱對待服務業和服務貿易開放發展面臨的新形勢新問題，不斷拓展對高水平對外開放認識的廣度和深度，敢于突破國際上一般的自由貿易園區圍網或區域范圍的限制，敢于針對服務業和服務貿易開放發展面臨的新問題開展制度創新，以新的實踐引領新一輪高水平對外開放。

第四，必須堅持問題導向。自貿試驗區的制度創新，都是聚焦改革開放實踐中遇到的新問題、深層次問題，包括國際變局中的重大問題，堅持問題導向，不斷推進改革開放探索，不斷提出真正解決高水平開放發展問題的新理念、新思路、新辦法。

第五，必須堅持系統觀念。自貿試驗區強調系統集成創新，是堅持系統觀念的重要體現。自貿試驗區的系統集成創新是以戰略思維創新開放模式、以歷史思維適應開放需求、以辯證思維解決開放問題、以系統思維謀劃開放策略、以創新思維開拓開放路徑、以法治思維推進開放進程、以底線思維維護開放安全的綜合體現，為前瞻性思考、全局性謀劃、系統性設計、整體性推進黨和國家的對外開放事業提供了科學思想方法、有效理論探索和最佳實踐經驗。

第六，必須堅持胸懷天下。中國對自貿試驗區的改革探索與發展實踐，必將為逆全球化背景下各個國家推進自主開放提供可資借鑒的先進經驗，為與世界各國一起通過擴大自主開放推動構建開放型世界經濟作出中國貢獻，提供中國方案。這是堅持胸懷天下的重要體現，是深刻洞察人類開放發展進步潮流，解決全球開放發展難題的重要體現，也是推動建設更加美好世界的積極探索。

（三）從具體成效上看，自貿試驗區是引領高質量發展的重要載體

黨的二十大報告明確，全面建設社會主義現代化國家的首要任務是高質量發展，強調這是中國式現代化的本質要求，并從社會主義市場經濟體制、現代化產業體系、鄉村振興、區域協調發展和高水平開放五個方面對高質量發展這一首要任務作出了具體部署。從自貿試驗區改革探索和建設成效看，自貿試驗區與高質量發展的五大部署高度契合，在全方位服務和引領高質量發展中作出了重大貢獻。

構建高水平社會主義市場經濟體制方面。深化簡政放權，推動政府職能轉變。深化國資國企改革，完善公平競爭環境，提升國有企業市場競爭力。優化民營企業發展環境，促進民營經濟發展。支持中小微企業發展。深化要素市場化改革，提升要素自由流動和高效配置水平。完善產權保護，強化知識產權保護和運用。壓縮外資準入和市場準入負面清單，完善市場準入制度。完善社會信用等市場經濟基礎制度，不斷優化國際化、市場化、法治化營商環境。深化金融體制改革，推進金融領域開放創新。完善反壟斷和反不正當競爭制度，破除地方保護和行政性壟斷，助力全國統一大市場建設。上述內容既是黨的二十大報告對我國構建高水平社會主義市場經濟體制的具體要求，也是自貿試驗區改革開放探索的重要內容。截至2023年7月，自貿試驗區在全國層面形成了302項制度創新成果，既有準入前國民待遇加負面清單管理模式、跨境服務貿易負面清單、國際貿易“單一窗口”等根本性的制度變革，也有圍繞海關通關一體化等領域的系統性制度創新，還有工程建設項目審批等領域的全流程制度優化。而地方層面形成的制度創新成果更多，據不完全統計，在省級層面復制推廣的制度創新成果至少4000余項。上述制度創新成果，都是助力我國構建高水平社會主義市場經濟體制的重要體現。

建設現代化產業體系方面。自貿試驗區開展基于產業的政策制度設計，產業是政策制度設計的基礎，也是政策制度效果的集中體現，推動產業高質量發展一直是自貿試驗區改革開放探索的重要目標。自貿試驗區把制度創新與各地特色優勢產業緊密結合，加速集聚優質要素，提高資源配置效率，逐步成為產業和經濟高質量發展的引領者和示范者。例如，上海新能源和智能網聯汽車、電子信息、生物醫藥等世界級產業集群加快形成；天津飛機融資租賃躍居全球第二位；浙江舟山萬億級油氣全產業鏈格局形成，已成為全國最大油氣儲備基地；湖北新一代信息技術產業年收入突破5000億元，聚集了1.6萬家光電子信息企業；山東醫療康養和海洋經濟、河南航空物流、湖南高端裝備制造、河北生物醫藥、四川電子信息、福建飛機維修、黑龍江跨境加工制造、江蘇生物醫藥等均已形成一定規模等。下一步，自貿試驗區在產業高質量發展方面的深入探索，將在我國建設現代化產業體系過程中發揮更大作用。

促進區域協調發展方面。服務區域協調發展戰略、區域重大戰略是每一個自貿試驗區差異化探索的重要內容。21個自貿試驗區突出區位資源優勢，按照國家賦予的戰略定位，特別是圍繞區域重大戰略、區域協調發展戰略大力開展差異化探索，在促進區域協調發展中的功能和作用不斷增強。例如，長三角自貿試驗區聯盟共同推動資本市場服務平臺等各類功能性平臺資源共建共享，深化滬蘇浙皖等自貿試驗區聯動和協調發展，以高水平制度創新協同有效服務長三角區域一體化發展。廣東自貿試驗區推動粵港澳三地規則對接，積極打造粵港澳大灣區重大合作平臺，深化金融、法律、旅游、建筑等服務業領域擴大開放，打造粵港澳大灣區融合發展示范區。京津冀三地自貿試驗區加強協同創新，搭建協同新平臺，聯合推出三地“同事同標”事項179項，助力京津冀協同發展、高質量發展。山東自貿試驗區牽頭黃河流域沿黃9省（區）組建自貿試驗區聯盟，在政府服務、平臺合作、市場合作、產業合作、項目合作等方面建立常態化工作機制，發揮自貿試驗區高水平開放優勢，促進沿黃河流域區域協同發展。自貿試驗區在促進區域協調發展上的重要成績，與黨的二十大報告關于促進區域協調發展的要求高度契合，為下一步更好地服務區域協調發展奠定了良好基礎。

全面推進鄉村振興方面。我國專設了具有農業特色的自貿片區——陜西自貿試驗區楊凌片區。浙江、河南、黑龍江、湖南、海南等自貿區（港）也都有涉農領域的改革試點任務，在相關片區的功能定位中都有直接體現。與此同時，關于貿易便利化（含農產品貿易）、投資自由化便利化、金融開放創新、轉變政府職能等非產業指向型的改革開放探索，都在一定程度上促進了農業領域的開放發展，服務了鄉村振興戰略。下一步，高水平對外開放的自貿試驗區必將為農業開放發展、服務鄉村振興作出更大貢獻。

推進高水平對開放方面。自貿試驗區作為高水平開放的最前沿平臺載體，既在放寬準入限制、推進高水平制度型開放方面發揮了重要作用，也在開放型經濟發展中發揮了更大主導作用。2022年，21個自貿試驗區以不到全國千分之四的國土面積，實現了占全國17.8%的進出口貿易和18.1%的外商直接投資，為穩住外貿外資基本盤作出了重大貢獻，發揮了重要的壓艙石和主陣地作用。下一步，自貿試驗區作為改革開放綜合試驗平臺，必將在推進高水平對外開放特別是高水平制度型開放方面發揮更大的引領、示范和帶動作用。

自貿試驗區除了與高質量發展的五大部署高度契合之外，與黨的二十大報告關于科教興國戰略、強化現代化人才支撐、綠色發展等方面的要求也高度契合，并作出了重要貢獻，為下一步更好地貫徹落實黨的二十大精神的有關要求奠定了良好基礎。

綜上所述，自貿試驗區建設十年，是不斷創新、不斷突破的十年，不論是在開放模式上，還是在推進方式和具體成效上，都取得了令人矚目的重大成績。但與此同時，也存在一些亟待解決或克服的問題和難題。例如，因制度創新獲得感不強而帶來的推進動力不足、甚至擱置某些改革創新事項的問題；因對系統集成創新理解不足而帶來的忽視特定領域、忽視受益主體范圍較小的改革事項的問題；因對風險防控把握不準而帶來的暫緩甚至停止改革創新試驗，導致風險測試和壓力測試不足的問題等。上述問題，是發展中的問題，也是以制度創新為核心任務、引領高水平制度型開放的自貿試驗區必須要解決的問題。實施自貿試驗區提升戰略，既要在前期各項重大突破的基礎上，根據國家有關要求在重點領域制度創新上進一步提升，又要有針對性地解決自貿試驗區建設面臨的各種問題和難題，推動自貿試驗區在國家高水平對外開放中的地位進一步提升。

二、實施自貿試驗區提升戰略的主要任務

按照黨的二十大報告關于我國加快構建新發展格局、推動高質量發展的總體要求，結合各自貿試驗區提升發展以及未設立自貿試驗區省份推進高水平對外開放的實際訴求，堅持需求導向和問題導向，明確實施自貿試驗區提升戰略的六大主要任務，更好地發揮改革開放綜合試驗平臺作用。

（一）提升制度創新能級，更好服務構建高水平社會主義市場經濟體制

服務構建高水平社會主義市場經濟體制是自貿試驗區制度創新的主要內容，也是實施自貿試驗區提升戰略的必然要求。實施自貿試驗區提升戰略，要繼續堅持制度創新這一核心任務，采取多種方式在重點領域和關鍵環節實質性賦予各自貿試驗區更大改革自主權，進一步提升制度創新能級，對標國際經貿新規則，深入推進重點領域制度創新，更好服務構建高水平社會主義市場經濟體制。

1. 提高政治站位，堅持以制度創新為核心任務

自貿試驗區建設以來，一直強調以制度創新為核心任務，具有鮮明的時代特征，滿足了我國開放發展的實際訴求。盡管自貿試驗區開展制度創新具有歷史必然性，但很多改革創新事項卻面臨獲得感不強、受益面小、見效慢等問題，能否提高政治站位，正確認識、妥善應對這一問題，是實施自貿試驗區提升戰略的關鍵所在。因此，實施自貿試驗區提升戰略，首先要在制度創新這一核心任務上進一步提升。要按照國家對自貿試驗區作為改革開放綜合試驗平臺的最新定位，推動各部門改革開放事項優先在自貿試驗區先行先試，推動開展系統集成創新，避免碎片化賦權。針對制度創新獲得感不強的本質特征，要避免唯獲得感作為是否推進某項改革開放試驗的依據，獲得感強的改革事項要推進，獲得感不強但符合改革開放方向的同樣也要推進，特別是要加大力度推進一批自我承壓式的改革創新事項。同時，加快建立和完善鼓勵制度創新的激勵約束機制，加快自貿試驗區改革試點經驗的復制推廣工作，及時總結，及時復制推廣。

2. 按照國家對構建高水平社會主義市場經濟體制的總體要求，深入推進重點領域制度創新

黨的二十大報告對構建高水平社會主義市場經濟體制的具體要求為自貿試驗區推進相關領域制度創新指明了方向，明確了重點。在自貿試驗區前期改革探索基礎上，以投資貿易自由化便利化為核心，深入推進社會主義市場經濟體制重點領域改革創新。進一步擴大外商投資市場準入，合理壓縮外商投資準入負面清單，推進醫療、教育、養老、電信等重點服務業領域改革開放。建立并完善外資準入負面清單與市場準入負面清單銜接機制，努力清除清單外的各種隱性壁壘。在海南自貿港跨境服務貿易負面清單改革探索的基礎上，盡快出臺自貿試驗區跨境服貿負面清單，并不斷優化跨境服貿負面清單形式和管理方式。在遼寧等地的自貿試驗區探索國資國企改革的基礎上，推動更多自貿試驗區深入開展國資國企市場化改革。進一步優化民營企業發展環境，在市場準入、要素獲取等領域給予民營企業更多機會。給予中小微企業更多融資支持，搭建有助于中小微企業發展的平臺載體，出臺更多有針對性的支持措施。采取多種方式進一步深化簡政放權，推動政府職能加快轉變。進一步深化要素市場化改革，提高人才、技術、數據等高端要素資源配置效率。進一步推進知識產權領域對標國際經貿規則水平，完善產權保護、公平競爭制度。推出更多社會信用應用場景，助力社會信用制度進一步完善。進一步提升金融領域開放創新水平，更好地服務貿易投資和實體經濟發展；進一步加強反壟斷和反不正當競爭，破除地方保護和行政性壟斷。

3. 對標國際經貿新規則，引領高水平制度型開放

對標國際經貿新規則既是自貿試驗區的建設初衷和內在要求，也是實施自貿試驗區提升戰略、深入推進制度創新的重要路徑和方式。準確把握當前國際經貿規則重構和演變的新動向新趨勢，適應我國構建面向全球的高標準自由貿易區網絡的實際需要，聚焦貿易投資自由化便利化、數據安全有序流動、知識產權保護、環境保護、政府采購、透明度等重要議題，推動RCEP的170項軟約束條款及CPTPP和DEPA等規則條款加快在自貿試驗區先行先試，充分開展風險和壓力測試，為中國申請加入CPTPP和DEPA做好試驗。深刻分析國際經貿規則變化帶來的全球資源要素流向和產業布局的重大變化，提前謀劃布局，推動具備條件的自貿試驗區和自由貿易港在政策制度體系、監管模式等領域率先與國際高標準經貿規則相銜接，推動國內相關領域深化改革，在重點領域深入推進高水平制度型開放，引領我國高水平對外開放。

4. 創新賦權方式，實質性提升自貿試驗區改革開放創新權限

改革開放創新權限不足，一直是制約自貿試驗區建設的重要問題之一。實施自貿試驗區提升戰略，要大膽創新、大膽賦權，實質性提升自貿試驗區改革開放創新權限。要推動以保稅維修目錄為代表的“目錄式”放權向綜合性賦權轉變，國家不設目錄，只定原則和方向，具體實施方案由地方在國家相關部門指導下制定，避免因“目錄式”放權帶來的放權不足、企業難以開展有效經營、目錄更新預期不確定等問題。同時，推動更大力度賦權，避免“擠牙膏式”賦權、“留一手式”賦權等方式，把賦予自貿試驗區更大改革自主權真正落到實處。

（二）提升服務產業能級，更好推動建設現代化產業體系

服務建設現代化產業體系，推動產業高質量發展是自貿試驗區建設的主要目標，也是自貿試驗區建設效果的集中體現。實施自貿試驗區提升戰略，要滿足建設現代化產業體系的需要，進一步強化基于產業的政策制度設計，推動重點產業開展全產業鏈制度創新。

1. 基于重點產業開展全產業鏈系統集成創新

基于全產業鏈開展系統集成創新、推動產業和經濟高質量發展，已成為我國自貿試驗區建設的成功經驗之一。實施自貿試驗區提升戰略，要推廣浙江自貿試驗區基于油氣全產業鏈開展制度創新的經驗，在國家或地方層面，結合建設現代化產業體系的實際需要，選取再制造、醫養健康、智能制造、集成電路、量子信息、文化旅游等更多重點或特色產業，基于全產業鏈開展制度創新，量身定制一攬子政策制度，著力破解制約當地產業高質量發展的各種體制機制障礙，構建覆蓋全產業鏈的制度創新工作機制和系統性政策制度體系。

2. 針對新產業、新業態、新模式開展前瞻性制度創新

自貿試驗區是我國高水平對外開放領域最前沿的平臺載體，其制度創新需要與新產業、新業態、新模式發展緊密結合。新產業、新業態、新模式往往會伴隨著管理和監管空白，也有可能跟現有的政策制度沖突，自貿試驗區為填補管理和監管空白、推動相關領域制度改革提供了很好的壓力測試和風險測試場所。因此，實施自貿試驗區提升戰略，要在保稅維修、再制造、新型易貨貿易、離岸貿易、平臺經濟、數字經濟和數字貿易等領域開展前瞻性政策制度設計，加快系統集成創新，推動相關領域高質量發展。例如，新型易貨貿易是自貿試驗區鼓勵發展的重點領域，需要從法律依據、產品范圍、國別范圍、申報模式、平臺建設、結匯方式、出口退稅等全環節系統考慮，打破制約新型易貨貿易發展的所有難點和堵點。

3. 繼續聚焦服務業領域推進制度創新

自貿試驗區的設立，強調以制度創新為核心，突破物理圍網的限制，在一定程度上是為了滿足服務業開放發展的實際需要。當前，全球服務業和服務貿易仍處于快速發展時期，全球跨境服務貿易增速快于貨物貿易增速，服務業領域的跨國直接投資占到了2/3，特別是服務業領域的跨國直接投資增速明顯快于跨境服務貿易增速。因此，實施自貿試驗區提升戰略，在重視制造業和貨物貿易開放發展的同時，要進一步擴大服務業和服務貿易開放水平，著眼于“服務”要素開展系統集成創新，創新跨境服務貿易管理模式，促進服務業和服務貿易高質量發展。

（三）提升區域協調能級，更好促進區域協調發展

服務區域協調發展戰略、區域重大戰略是自貿試驗區差異化探索的重要內容。實施自貿試驗區提升戰略，要在促進區域協調發展上有更大作為。進一步優化自貿試驗區發展布局，在內陸地區建設具有開創性的高能級自貿試驗區，實施有助于推進區域協調發展的政策制度，鼓勵不同自貿試驗區聯動發展等方式，進一步提升區域協調能級，更好服務區域協調發展。

1. 進一步優化自貿試驗區發展布局

根據商務部《“十四五”商務發展規劃》，為進一步拓展自貿試驗區發展空間和改革試點承載能力，未來自貿試驗區發展布局將進一步優化和完善，會納入更多重要開放設施或功能區域。實施自貿試驗區提升戰略，進一步完善區域布局、豐富和強化發展功能是其應有之義。根據區域協調發展戰略、區域重大戰略等國家重大戰略要求，對沒有自貿試驗區的省（自治區、直轄市），可以考慮通過增設自貿試驗區實施提升戰略。新設自貿試驗區，在政策制度、區域范圍等方面可不拘泥于過去的形式，以能否滿足國家戰略需要、是否符合地方發展實際為準。同時，可研究設立實體化的新型自貿試驗區。

2. 在內陸地區建設具有開創性的高能級自貿試驗區

過去，中西部和東北等內陸地區一般是跟隨型開放，即所有首創性的開放園區、開放區域或開放舉措基本始于東部沿海地區，然后內陸地區再行跟進，在政策制度設計上，也往往是內陸地區跟隨沿海地區，鮮有首創性的開放舉措。這種開放推進模式與改革開放以來我國推進以制造業和貨物貿易開放發展為主的階段性特征密切相關，在這一階段，是否處于沿海地區、是否有海運港口是制約開放發展的關鍵因素。但隨著對外開放進程的不斷推進，我國逐步過渡到了以服務業和服務貿易開放發展為主的新階段，海港對服務業和服務貿易開放發展的制約作用有限，內陸地區對外開放的區位劣勢在一定程度上得到了緩解。而且，隨著數字經濟和數字貿易發展階段的到來，內陸地區的區位劣勢會得到進一步緩解。因此，中西部和東北等內陸地區迎來了后發趕超的重要機遇，不能再簡單地跟隨東部沿海地區推進改革開放進程，而是應該轉變觀念，結合各地工業化發展階段及產業特色，重點聚焦“服務”“數字”等相關要素資源，開展超常規政策制度設計，加快開展有別于東部沿海地區、適應內陸地區的首創性改革開放探索，爭取為內陸地區后發趕超探索新路徑。因此，在內陸地區建設超常規的高能級自貿試驗區，推動內陸地區由過去的跟隨型開放向開創性、引領型開放轉變，是實施自貿試驗區提升戰略的重要方向之一。具體來看，可通過提升現有自貿試驗區能級、增設新片區或新增自貿試驗區等形式建設高能級的自貿試驗區，研究賦予聚焦“服務”“數字”等要素資源的超常規政策制度，引領內陸地區以高水平對外開放實現跨越式、高質量發展。需要說明的是，盡管內陸地區后發趕超的機會在“服務”“數字”等相關要素資源，但也不能忽視“貨物”相關要素資源，在推進以制造業為主的工業化進程、發展加工制造和貨物貿易過程中同樣需要有超常規政策制度支持。例如，在綜合保稅區內實施加工增值30%進口免關稅政策，既契合中西部和東北等內陸地區工業化發展階段的實際訴求，也有利于充分發揮我國超大規模市場優勢，進一步推動內陸地區高水平對外開放。

3. 實施有助于促進區域協調發展的政策制度

縮小區域經濟發展差距、促進區域之間經濟更加均衡，是區域協調發展的重要內容之一。為此，在不同區域自貿試驗區政策制度設計上，東部沿海地區可以適當偏向于吸引國際增量資源的政策制度，中西部和東北等地區既可以著眼于吸引國際增量資源，也可以吸引國內存量資源。中西部和東北地區自貿試驗區要通過更大力度、更深層次的改革開放，在承接東部地區產業轉移、吸引全球資源要素方面，開展更有針對性的政策制度設計。與此同時，打破地方保護和市場分割，建立全國統一的市場制度規則，也是促進區域協調發展的重要支撐。各自貿試驗區要在打通制約經濟循環的關鍵堵點等方面開展制度創新，促進商品、資金、運輸、人員、數據等各類要素資源在更大范圍內自由便捷暢通流動，為加快建設高效規范、公平競爭、充分開放的全國統一大市場，充分發揮國內強大市場優勢作出貢獻，全面推動我國市場由大到強轉變，為建設高標準市場體系、促進區域協調發展提供堅強支撐。

4. 鼓勵不同自貿試驗區聯動發展

近年來，不同自貿試驗區聯動發展勢頭良好，并且取得了明顯成效，特別是在促進區域協調發展上發揮了重要的引領和示范作用。實施自貿試驗區提升戰略，要鼓勵京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶、黃河流域等區域自貿試驗區聯動發展，深化滬蘇浙皖自貿試驗區聯動發展，推動長三角自貿試驗區聯盟、黃河流域自貿試驗區聯盟以及新亞歐陸海聯運通道自貿試驗區聯盟創新發展，促進川渝兩地自貿試驗區協同開放。在促進全國統一大市場建設的總體要求下，依托不同區域自貿試驗區現有工作機制，優先開展區域市場一體化建設工作。堅持問題導向，著眼于解決突出矛盾和問題，在自貿試驗區加快破除制約全國統一大市場建設的體制機制障礙，率先清理廢除妨礙公平競爭和統一大市場建設的各種不合理做法和規定，突破自我小循環，破除各種封閉小市場。鼓勵和支持自貿試驗區開展跨區域合作，建立健全跨區域合作機制，開展制度創新協同，積極總結并復制推廣典型經驗和做法。

（四）提升開放發展能級，引領高水平對外開放

引領高水平對外開放，是對自貿試驗區建設的最基本要求。自貿試驗區作為我國改革開放的最前沿，實施自貿試驗區提升戰略需要在提升開放能級、引領高水平對外開放上進一步提升。

1. 統籌解決各自貿試驗區提升發展的實際訴求

對于現有自貿試驗區，通過制定和落實深化改革方案實施提升戰略。各自貿試驗區試驗任務一般是3—5年，試驗任務完成了，需要統籌考慮深化方案的制定與實施問題，明確是國家層面還是省級層面制定和發布深化方案，明確是綜合性深化改革方案還是特定產業或專項領域的深化改革方案。自貿試驗區作為自主開放的平臺，深化改革探索在形式上可不拘一格，但要堅持需求導向和問題導向，以切合國家高質量發展要求和各地實際為導向，統籌考慮現有自貿試驗區是否擴區、調區、功能區外拓展、機構實體化等一系列問題。

2. 統籌解決各自貿試驗區管理體制和工作機制問題

我國21個自貿試驗區主要依托發展基礎較好的國家級新區、園區設立，每個自貿試驗區（海南除外）一般不超過三個片區，總面積在120平方千米以內。各自貿試驗區的管理體制和工作機制都不盡相同，與所在國家級新區、園區的區域范圍有重疊，但又不完全相同，管理體制和工作機制既存在交叉重疊，又各不相同。各自貿試驗區所在地的省直部門和市直部門的職責也因各地的管理體制不同而不同，缺乏固定的長效工作機制。因此，能否進一步完善工作機制，構建更加精簡高效、權責清晰的自貿試驗區管理體制，是實施自貿試驗區提升戰略需要考慮的重要問題，要統籌考慮和解決各自貿試驗區管理體制和工作機制問題，明確不同層級、不同部門、不同主體的職責，以更大力度推進自貿試驗區提升發展。

3. 考慮升級設立數字經濟自由區

黨的二十大報告明確提出，“推動貨物貿易優化升級，創新服務貿易發展機制，發展數字貿易，加快建設貿易強國”。除了貨物貿易和服務貿易，數字貿易也是加快建設貿易強國的重要內容。在推動貨物貿易優化升級方面，我國有改革開放以來設立的各類海關特殊監管區域，主要圍繞“貨物”相關要素資源開展政策制度設計，在推動我國制造業和貨物貿易開放發展中發揮了重要作用。在創新服務貿易發展機制方面，我國有強調以制度創新為核心任務、以可復制可推廣為根本要求、適應服務業和服務貿易發展需要的自貿試驗區，主要圍繞“服務”要素資源開展改革開放創新探索。發展數字貿易，特別是在數字經濟和數字貿易快速發展的新階段，我國亟須設立適應數字經濟開放發展需要的數字經濟自由區，主要圍繞集聚和配置數字要素開展改革開放探索，為帶動全國數字經濟和數字貿易發展探索新路徑，積累新經驗。因此，從服務加快建設貿易強國的總體要求出發，未來既需要服務貨物貿易優化升級的海關特殊監管區域，也需要服務創新服務貿易發展機制的自貿試驗區，更需要服務發展數字貿易的數字經濟自由區，三種區域可以并行發展，各有側重。為此，推動具備條件的自貿試驗區升級為數字經濟自由區，是落實實施自貿試驗區提升戰略的重要方向之一。當然，數字經濟自由區可以依托自貿試驗區設立，也可以單獨設立。在具體區域范圍、政策制度設計上也要結合數字經濟和數字貿易發展特點量身定制。

4. 進一步提升自貿試驗區集散和配置高端要素資源的能級

引領集散和配置全球要素資源是世界所有自由貿易園區的主要任務和基本特征。自貿試驗區作為國內國際雙循環相互促進的重要樞紐，要把構建新發展格局和自貿試驗區建設銜接起來，特別是在高效集散和配置高端要素資源上發揮引領和示范作用。因此，實施自貿試驗區提升戰略，要進一步提升自貿試驗區集散和配置技術、人才、信息等高端要素資源的能級，通過更加開放的政策制度，有效集聚全球高端要素資源，并通過國內政策制度的系統性改革創新，進一步提高配置高端要素資源的能力和水平，推動高端要素資源在區域間實現自由流動，在產業上發揮重大作用，為產業和經濟高質量發展提供要素資源保障。為此，要緊密結合高端要素資源特點，有針對性地設計有助于高端要素資源集聚的政策制度設計，特別是針對吸引國際增量高端要素資源，采取更具有針對性的政策制度。

（五）提升聯動發展能級，充分發揮自貿試驗區輻射帶動作用

提升聯動發展能級，是充分發揮自貿試驗區輻射帶動作用的重要途徑。實施自貿試驗區提升戰略，要在聯動發展上進一步提升，充分發揮自貿試驗區輻射帶動作用。

1. 進一步發揮自貿試驗區與所在國家級新區、園區等開放平臺和載體的疊加效應

自貿試驗區建設所依托的國家級新區、園區等都是我國改革開放以來的重要平臺載體，對改善投資環境、促進重點領域體制改革、引導產業集聚發展、提升開放型經濟發展水平發揮了不可替代的作用，園區已成為推動中國工業化、城鎮化快速發展和對外開放的重要平臺。自貿試驗區作為改革開放新高地，需要與所依托的國家新區、園區等現有開放平臺和載體進一步發揮政策制度疊加效應，爭取形成更多系統集成制度創新成果。因此，實施自貿試驗區提升戰略，要在自貿試驗區同國家級新區、經開區、高新區、綜保區等開放平臺聯動發展上進一步提升。例如，通過制度創新賦能國家級新區在服務國家重大發展和改革開放戰略任務上發揮更大作用，通過制度創新提升國家級經開區在吸引外資、促進產業高質量發展上發揮更大作用，通過制度創新進一步賦能高新區創新驅動發展功能，通過制度創新進一步提升和拓展綜保區“保稅+”功能。

2. 進一步強化自貿試驗區的區內外聯動發展

自貿試驗區面積一般為120平方千米，通過與區外在制度創新、產業發展等方面的聯動發展，可以更大力度發揮自貿試驗區作用。通過制度創新聯動，某些改革創新事項可以在區內區外同步推進，不用等試驗成熟再復制推廣，可以使區外同步享受自貿試驗區改革開放紅利；對某些牽扯到國家事權的改革創新事項，也可以把區外的問題在區內試驗，試驗成熟通過復制推廣使區外受益。通過區內外產業聯動發展，可以在更大區域范圍統籌考慮解決制約產業高質量發展的體制機制障礙，推動區域產業高質量發展。

3. 通過申建“兩國雙園”等新平臺進一步賦能自貿試驗區聯動發展能級

“兩國雙園”是中國園區建設的重要實踐之一。不同于一般的產業園區，也不同于其他國別合作產業園，“兩國雙園”是中國與特定國家在各自境內分別設立一個園區開展深入的國際經貿合作，是中國國內園區建設開展國際合作的重要探索之一，也是中國與特定國家開展產業合作的重要平臺和載體。通過“兩國雙園”建設，可以實現兩國園區層面的深化合作，合作針對性更強，效果更明顯。繼2012年3月國務院批復設立中馬欽州產業園、2017年12月批復設立中韓產業園之后，2023年1月，我國又先后批復了中國—印尼“兩國雙園”（中國—印度尼西亞經貿創新發展示范園區）和中國—菲律賓“兩國雙園”（中國—菲律賓經貿創新發展示范園區）。“兩國雙園”作為協議開放下的重要平臺載體，在爭取園區層面“點對點”的政策制度上有進一步作為空間，通過與自貿試驗區這一自主開放的平臺聯動發展，可以更好地發揮政策制度集成效應，取得更大效果。因此，實施自貿試驗區提升戰略，可以在爭取申建“兩國雙園”等新的開放平臺和載體上進一步發力。與此同時，申建跨境電子商務零售進口藥品試點、跨境貿易投資便利化試點等，也都是各自貿試驗區落實提升戰略的重要著力點。

（六）提升安全發展能級，統籌開放與安全

統籌開放和安全，是習近平總書記對建設自貿試驗區提出的明確要求。當前，國際環境更趨復雜，國內任務更加艱巨繁重，要著力解決風險防控意識不足和風險壓力測試不足并存的問題，進一步增強風險防控意識，加大風險壓力測試力度。

1. 解決風險防控意識不足和風險壓力測試不足并存的問題

風險防控意識不足，是指存在風險意識不強、缺乏風險識別能力、沒有制定有效風險防控措施的現象。主要表現為在爭取國家開放政策過程中，存在不考慮風險，為了開放而開放的問題；或在國家相關領域的試點試驗任務落實過程中，存在缺乏風險防控意識，沒有建立有效風險防控體系的問題。風險壓力測試不足是指部分部門或地區在改革開放創新試驗試點過程中，存在風險測試和壓力測試不足的問題。例如，在自貿試驗區開展改革開放綜合試驗時，既存在部分國家已批復的改革創新事項尚未開展試點即被暫緩實施的情況，也存在部分見效不明顯或沒有承載主體的改革創新事項，被相關部門收回授權、停止試驗的情況。但按照自貿試驗區推進和引領高水平對外開放的要求來看，需要在自貿試驗區開展充分的風險壓力測試，如果缺少或沒有承載主體，那說明該項試驗沒有風險壓力，不但不應停止試驗，收回授權，還應該在更大范圍或以更大力度進一步開展風險測試和壓力測試。因此，自貿試驗區作為新一輪全面深化改革的重要平臺，既要進一步增強風險防控意識，解決風險防控意識不足問題，又要進一步加大風險壓力測試力度，解決風險壓力測試不足的問題。

2. 進一步提升風險防控意識

對重大敏感事項、重要改革開放事項，在開展試驗試點之前，要充分進行風險識別，開展風險評估，并據此提出切實有效的風險防控措施。在推進自貿試驗區“大膽闖”“大膽試”的同時，各相關方面要牢固樹立總體國家安全觀，強化底線思維、法治思維，切實維護國家利益和社會公共利益。在試驗任務落實過程中，也要充分評估其風險，出臺有針對性的風險防控措施。面對美西方采取的各種“規鎖”“打壓”，自貿試驗區既要發揮產業、科技、人才優勢，積極探索破除體制機制障礙，推動高水平科技自立自強，又要本著互利共贏原則，加強與其他國家的國際科技合作，特別是吸引國際高水平科技人才、技術、數據信息等高端要素資源在自貿試驗區集聚，形成國際國內高端資源要素集散和配置的重要樞紐。同時，探索有利于防范風險的產業開放發展模式，加強對外資安全審查的靈活性，運用信息技術手段加強風險管理。

3. 進一步加大風險壓力測試力度

對金融、教育、文化、數字等敏感領域，加快在自貿試驗區開展更大力度、更深層次、更大范圍的風險壓力測試。對某些獲得感不強，但必須要推進的改革創新事項，要加快在自貿試驗區先行先試，避免因獲得感不強而擱置某些改革創新事項。對缺乏承載主體的改革創新事項，要進一步加大改革開放力度或在更大范圍內開展改革創新探索，避免隨意收回，停止試驗。要盡快健全改革開放安全保障體系，加快敏感領域改革試點經驗的梳理總結和復制推廣工作，形成更多可在全國復制推廣的風險壓力測試經驗，為全國更高水平對外開放探索路徑，積累經驗。

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The Tasks for Implementing the Strategy of Upgrading Pilot Free Trade Zone

Cui Weijie

（Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100710）

Abstract： The report of the 20th National Congress of the Communist Party of China first put forward the "implementation of the strategy of upgrading pilot free trade zone"， which is a new strategic deployment for the high-quality development of the pilot free trade zone in the new era and on the new journey. As a great practice of China's independent opening up， the free trade pilot zone is a breakthrough in China's independent opening up mode， an important embodiment of the "six must adhere to"， and an important carrier to lead high-quality development. In order to fully implement the spirit of the Party's 20 National Congress and better implement the strategy of upgrading pilot free trade zones， efforts need to be made to build a high-level socialist market economic system around services， promote the construction of a modern industrial system， promote coordinated regional development， lead a high-level opening up to the outside world， give play to the radiating leading role of pilot free trade zones， and coordinate openness and security. We will further raise the level of institutional innovation， service industries， regional coordination， open development， interconnected development， and safe development.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Promotion Strategy; Independent Opening Up; Great Practice; Opening to the Outside World at a High Level; Main Tasks

（收稿日期：2023-07-15? 責任編輯：羅建邦）