以制度型開放推進實施自貿試驗區提升戰略

全毅　王春麗

[摘要] 自由貿易試驗區承擔著為國家試制度的戰略任務，在商事制度改革、服務業擴大開放、構建高質量市場經濟體制方面取得了顯著成就。面臨國際經濟格局加速演進的新形勢和我國新一輪開放格局提出的新要求，自貿試驗區要針對在貿易與投資規則、標準與管理開放程度等方面同國際經貿規則存在的差距，按照國家雙循環新發展格局與改革開放新任務的需要，對標國際高標準經貿規則，推進規則規制開放，推進標準與管理對外開放，進一步打造市場化、法治化、國際化營商環境，以制度型開放推進實施自貿試驗區提升戰略。

[關鍵詞] 自由貿易試驗區? ? 制度型開放? ? 國際經貿規則? ? 高水平開放型經濟體制

[中圖分類號] F127? [文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）04-0041-08

[作者簡介] 全毅，福建社會科學院亞太研究所所長、研究員，研究方向：亞太地區經濟發展與區域合作；王春麗，福建社會科學院亞太研究所研究員，研究方向：宏觀經濟、農業經濟等。

自貿試驗區作為新時代改革開放的新高地，穩步擴大制度型開放，既是我國推動構建新一輪對外開放格局的必然選擇，也是推進實施自貿試驗區提升戰略的重要內容。自貿試驗區自設立以來，本著為國家試制度的戰略任務，在政府職能轉變、商事制度改革、深化對外合作、構建開放型經濟新體制方面發揮了重大作用，但面對開放發展新階段新要求以及對標國際新一輪經貿新規則，自貿試驗區建設仍存在諸多不足和問題。在目前中美博弈加劇，新科技競爭日益激烈，構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局的背景下，如何以自貿試驗區制度型開放推進實施自貿試驗區提升戰略，值得深入研究。

一、推進自貿試驗區制度型開放的現實背景

黨的十八大以來，為了加快構建開放型經濟新體制和推進制度型開放，我國從東到西、從南到北先后設立了21個自貿試驗區，全方位的對外開放格局基本形成。各自貿試驗區大膽探索、勇于突破，目前已累計向全國復制推廣制度創新成果278項，自行復制推廣的制度創新成果達千余項，為構建開放型經濟新體制提供了可靠的改革經驗。雖然自貿試驗區制度創新已取得顯著成效，但面臨加速演進的國際經濟格局以及開放發展新階段新要求，自貿試驗區建設仍任重而道遠。

1. 國際經貿形勢發生深刻變化

一是中美戰略博弈加劇。2018年美國兩黨經過多年爭論正式達成共識，將中國定位為“首要戰略競爭對手”，對中國掀起“貿易戰”“科技戰”和“輿論戰”，組建遏制圍堵中國的國際聯盟。美國從“重返亞太”到推行“印太戰略”，組建美日印澳“四方安全對話”機制和啟動印太經濟框架談判，試圖改變中國周邊的戰略環境，挑動中國周邊國家和地區與中國的矛盾爭端。與此同時，美國組建芯片聯盟，在國際上推動“去中國化”和選擇性“脫鉤”，加上新冠疫情沖擊全球供應鏈的穩定性，導致供應鏈短鏈化和區域化。美國的遏制政策對我國產業升級造成嚴重的負面沖擊，跨國企業為保證供應鏈韌性推行“中國+1”模式，加速供應鏈與價值鏈重構，中國面臨產業外遷和轉移的巨大壓力。在原材料和勞工成本持續上升的情況下，需要從制度層面降低企業的制度交易成本，改善我國營商環境。

二是全球經濟區域化與全球治理碎片化。全球大國競爭從經濟之爭轉變為規則之爭、制度之爭和主導權之爭。全球治理體系加速演變，國際經貿規則加速重構。2018年以來，《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《歐盟—日本經濟伙伴關系協定》（EJEPA）、《美墨加三國協議》（USMCA）等高標準區域貿易協定相繼達成生效，正在引領新一輪國際經貿規則重構，形成貨物—服務—投資三位一體的國際經貿新規則體系。這些區域貿易協定具有全面性與高標準性、排他性和保護性、對等開放與公平貿易、邊境內規制融合、以價值觀和意識形態劃線陣營化為核心等重要特征。以美國為首的西方國家正在將這些新規則推向美國—歐盟貿易與技術理事會（TTC）、印太經濟框架（IPEF）以及世界貿易組織（WTO）等多邊貿易體系。這些國際經貿新規則在貨物貿易、服務貿易、投資規則、國有企業、數字貿易、勞工標準、競爭中性、知識產權保護、環境保護、市場經濟導向等方面，拉大與我國規則的差距與分歧。而制度差異已經成為我國對外制度碰撞與摩擦的重要根源，如果不能適應國際經貿規則新一輪重構，我國國際經貿環境將迅速惡化，發展的國際空間也將受到嚴重擠壓。維護穩定的國際經貿環境，需要對標國際先進規則推動制度型開放，對外構建高標準開放型經濟體系，對內構建高質量市場經濟制度，且具有高度緊迫性。

2. 我國新一輪對外開放格局構建提出新要求

未來五至十年是中國式現代化建設的關鍵時期，構建雙循環新發展格局，由高增長向高質量發展面臨經濟下行、預期轉弱、經濟轉型壓力增強等困難局面。一方面，為因應國際經貿規則重構，我國積極推動并簽署了《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）。但RCEP仍然是傳統的自由貿易協定，與CPTPP、EJEPA、USMCA等高標準區域貿易協定在規則方面存在巨大差距。因此，積極推動申請加入CPTPP、DEPA等國際高標準經貿協定，表明了我國對外實行高水平開放，對標國際高標準規則、規制、管理和標準，構建高質量市場經濟體制的堅定意志和決心。

另一方面，我國開始緊鑼密鼓地部署國內市場經濟規制與標準一體化改革進程。2018年底中央經濟工作會議明確提出，要推動由商品和要素流動型開放向規則、規制等制度型開放轉變。十九屆四中全會明確要求加快“推進規則、規制、管理、標準等制度型開放”。2022年3月，商務部明確提出，在有條件的自貿試驗區開展對接國際高標準推進制度型開放試點，并部署全國統一大市場法規建設。黨的二十大報告強調，要“穩步擴大規則、規制、管理和標準等制度型對外開放……加快建設海南自由貿易港，實施自貿試驗區提升戰略，擴大面向全球的高標準自由貿易區網絡”。制度型開放可以定義為通過跨越國境的貿易投資規制與生產中的管理與標準融合，來降低生產與服務合作中的制度摩擦與協調成本。其外延包含對外開放和對內開放兩個層面，對外開放更強調與國際高標準經貿規則對標推動制度創新，對內開放更強調國內規則、規制、管理與標準的一體化構建國內統一大市場。因此，制度型開放既是實施自貿試驗區提升戰略的基本內容，也與新一輪開放的時代特征相吻合。

建設自貿試驗區是中國特色社會主義進入新時代，黨中央、國務院審時度勢，從統籌國際國內兩個大局的高度做出的重大決策。它以對標國際先進經貿規則為導向，以制度創新為核心，適應我國對外開放由政策激勵型向制度開放型邁進的需要，具有更高水平對外開放的時代特征。隨著“放管服”改革縱深推進和政府行為的規范化，需要將過去靈活性較高的政策型開放轉變為相對穩定的制度型開放，以制度、規則、規制、標準等形式，將這些改革固定下來，增強我國改革開放政策的透明度和可預見性。

二、自貿試驗區現行制度與

國際高標準經貿規則的差距

為了實現制度創新和擴大開放，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》和黨的二十大報告對我國推行制度型開放進行了頂層設計。根據中央文件的相關表述，我國目前的制度型開放主要涵蓋規則、規制、標準和管理等方面的開放。對此，我們需要相應對自貿試驗區現行制度進行審視，從中發現自貿試驗區現行制度與國際高標準經貿規則存在的差距，作為今后實施自貿試驗區提升戰略的目標與改革發展方向。

（一）貿易與投資規則需要放松管制

1. 對標貨物貿易高標準開放壓力較大

高標準貿易便利化實行更加開放的市場準入，而我國自貿試驗區仍未全面開放市場準入。在關稅取消和免除方面，當前我國自貿試驗區適用的最惠國關稅稅率中，零關稅產品的稅目僅占8.42%；雖然加入RCEP后，我國自貿試驗區與RCEP成員國之間最終有90%的產品實現零關稅，但與CPTPP高達99%的零關稅稅率相比，還有較大的關稅取消和免除空間。相較于CPTPP取消對再制造貨物的關稅和限制性措施，我國自貿試驗區對再制造貨物的市場準入仍有限制，如嚴格禁止進口屬于《禁止進口的舊機電產品目錄》的再制造貨物。高標準貿易便利化要求對進出口貨物進行稅則歸類和原產地規則等做出預裁定，同時鼓勵成員方就海關估價、關稅減免和關稅配額等做出預裁定，而我國自貿試驗區只對商品稅則歸類做出了預裁定。高標準貿易便利化要求海關公布貨物放行時間，特別是易腐貨物規定在最短時間內放行，但我國自貿試驗區沒有公布平均放行時間，對快速通關的商品也存在隨機性。

2. 投資規則自由化程度有待提升

雖然我國自貿試驗區已參照國際慣用的高標準投資規則實施“準入前國民待遇+負面清單”監管模式，但是從負面清單長度看，《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2021年版）》仍有27條，投資市場準入仍然有待進一步開放。尤其在對服務業的特別管理措施方面，仍有8類22項，涉及物流、教育、文化、醫療、商務、電信、數字技術和數字內容服務等領域。CPTPP在“業績保護”章節提出，任何締約方對其投資者的投資設立、獲得、擴大、管理、經營、運營、出售或其他處置方面，不得施加或強制執行任何業績要求，或強制要求作出任何業績承諾或保證。我國自貿試驗區投資市場準入限制性措施仍然較多，而且與國際法律條文相比，我國外商投資相關法律包括負面清單制度，具有政策透明度不足、缺乏穩定性及操作性不強等缺點。我國自貿試驗區負面清單的立法依據主要是一些行政法規，如以“某些行業的開放由某些法律法規另行規定”為內容條款，此類條款具有相當大的不確定性，導致外商投資風險增加。

3. 跨境服務貿易領域的限制性措施比較復雜

作為國際高標準經貿規則，CPTPP不僅設置單獨章節規定了跨境服務貿易，并在規定內容上涵蓋了三種服務提供模式，包括跨境提供、境外消費和自然人流動。與之相比較，海南自貿港跨境服貿負面清單作為國家層面出臺的首張跨境服務貿易負面清單，是我國自貿試驗區探索服務業擴大開放的最新實踐。該清單共包含11類70項特別管理措施，在跨境服務貿易開放方面只涉及商業存在和自然人移動，對跨境交付與境外消費幾乎沒有涉及。因此，目前我國自貿試驗區的服務業引資領域主要集中在影視、旅游等服務業領域，而民生服務領域推進有限。同時，由于受現有政策約束較大，對負面清單已經放寬市場準入的金融、文化、電信等領域的相應外商投資難以有新突破。如服務業國際投資（即商業存在）領域仍然需要申請許可證，所謂的“旋轉門”問題仍未解決，導致部分試驗任務因制度制約難以落實，如在醫療、教育、金融等敏感行業的開放措施無法落地。

4. 數字貿易規則與國際先進規則差距明顯

一是存在歧視性待遇?！睹廊諗底仲Q易協定》、CPTPP、《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）制定的規則要求實現數字產品零關稅和非歧視待遇。盡管我國自貿試驗區法律并沒有對境外數字產品明確規定歧視性內容，但基于意識形態安全考慮，在具體政策措施方面存在歧視性待遇。二是數字知識產權保護滯后。CPTPP對源代碼知識產權進行保護，明確提出“不得將要求轉移或獲得另一方的人所擁有的軟件源代碼作為在其領土內進口、分銷、銷售或使用該軟件或含有該軟件的產品的條件”。而我國自貿試驗區在現行數字知識產權保護領域的制度創新不足，導致數字產品侵權盜版問題突出、軟件對源代碼著作權保護不足、對數據資產的價值保護仍是空白等問題。三是本地化限制仍未放開。國際先進規則將數據跨境自由流動置于優先地位，并要求取消本地化儲存限制；而我國自貿試驗區將公共政策目標和信息安全置于數據跨境流動的優先地位，對數據本地化的要求也未取消。

（二）標準與管理開放程度有待大幅提高

當前，全球高標準經貿協議已經將議題聚焦于與制度體系和監管模式相關的規則、規制、管理和標準等方面，推動標準開放、競爭中立、流動自由和監管一致成為發展的重點。與之相比較，我國自貿試驗區在管理與標準方面，仍處于初步開放階段，提升與創新的空間都很大。

1. 標準開放程度亟待提高

從內在特性看，標準制定需要遵循“協商一致”原則，制定透明度和國際化環境符合標準化開放程度提升的內在需求。在CPTPP、RCEP等自由貿易協定（FTA）中，關于標準的規則逐步增強、清晰。為提升自身在國際標準化組織中的話語權，美國高度重視發揮區域標準合作的作用，歐盟標準化戰略也強調要強化歐盟在全球標準方面的領導力。但我國自貿試驗區采認國際標準和標準國際化程度都比較低，這主要與我國當前整體標準開放程度較低有直接關系。一方面，我國國際標準采用率僅為29.55%（2018年底），遠低于發達國家50%以上的高水平。另一方面，我國標準國際化率更低。以我國標準化程度最高的機械行業為例，其標準存量超過10000條，居各行業之首。但目前國際主流標準包括日本工業標準（JIS）認證、美國保險商實驗室（UL）認證以及歐盟電子電氣設備的三大環保指令認證，都沒有將中國機電行業標準列入其中。中國在國際電工委員會（IEC）、國際標準化組織（ISO）和國際電信聯盟（ITU）中的參與度和話語權也嚴重缺失。

2. 市場公平競爭環境亟待完善

CPTPP與USMCA從競爭政策、國有企業和指定壟斷兩個部分，分別在競爭法限制競爭商業行為，確保競爭法執行的程序公正、透明度及國有企業，非歧視待遇和商業考慮，非商業援助、損害、透明度等方面有所約定，以此規范區域內國有企業參與市場競爭需要遵循競爭中性原則，防止非市場行為損害市場經濟公平運行。然而，我國自貿試驗區內的國有企業在參與市場競爭中仍有“非中性”的表現，在市場準入、項目招標、政府監管、財稅補貼、政府采購、信貸融資等方面仍存在諸多不平等競爭，不僅財政補貼、隱性擔保、信貸債券等各類資源均向國有企業傾斜，而且市場準入限制、政府干預導致的行業壟斷事實存在，市場主體的歧視性待遇和不公平競爭仍然存在。雖然近年來我國推動國資國企體制機制改革實現重大突破，但國有企業仍然享受著各類資源的傾斜以及政府多項優惠政策與財政補貼，這不僅與CPTPP的禁止非商業援助原則、歐盟框架中的控制國家（政府）對國有企業的援助制度相抵觸，也不利于推動我國國有企業與市場經濟深度融合，增強國有企業作為微觀市場主體的活力。

3. 人力資源跨境流動限制仍然較多

CPTPP和RCEP鼓勵自然人（包括商務人員和專業人員及其家屬）的跨境自由流動，要求締約方提供自然人跨境流動的便利入境簽證，以及為從業資格互認提供便利。在從業資格證書互認方面，CPTPP成員國之間相互承認服務提供者的身份資格和工作經驗。RCEP也規定加強有關承認專業資格機構之間的對話，鼓勵締約方或相關機構在教育、考試、經驗、行為和道德規范、專業發展及再認證、執業范圍、消費者保護等領域，制定互相接受的專業標準和準則。但由于我國對自然人流動的態度十分謹慎，我國自貿試驗區在外籍人員跨境流動方面仍有較多限制，簽證手續煩瑣復雜，開放程度普遍低于其他發展中國家。同時，由于我國的人才評價制度更適合本土人才，我國自貿試驗區對外籍勞工社會保障及外籍人才評價機制尚未建立。關于外籍人才在中國自貿試驗區內的落戶政策、社保政策、醫保政策，目前沒有統一的標準文件出臺，對于短期在華工作的外國人缺乏法律保護及社會福利支持，我國自貿試驗區在專業人員赴華培訓，簽證手續簡化，對海外青年提供創業咨詢、支持與輔導等方面的服務還須加強。

4. 知識產權保護規則仍須完善

CPTPP涉及商標的知識產權保護較TRIPs更為寬泛：保護對象擴展到聲音、氣味商標等非傳統商標類型，明確“域名”“國名”等地理標志應尊重在先商標的規則；保護標準更為明確具體，列明每種知識產權的保護標準，并對執行做出嚴格規定。由于我國知識產權保護存在侵權犯罪成本低、刑事制裁輕、維權成本高、訴訟周期長、對侵權違法者處罰輕等問題，我國自貿試驗區內企業在知識產權保護方面意識淡漠，多數企業沒有配置知識產權管理部門和專業人員。商標、專利和著作權等知識產權的行政管理機構分屬工商管理、知識產權、文化旅游部門，易造成管理混亂。同時，現行法律制度存在許多漏洞，例如商標保護未將氣味商標納入保護范圍，也沒有對應的法律保護已經使用的未注冊商標，植物保護對育種者新品種保護范圍也比較狹隘。當前，自貿試驗區在知識產權保護領域積累了許多可復制推廣的成果經驗，但主要集中在綜合管理、公共服務、協作交流等領域，并未探索深層次的立法改革。

三、推進自貿試驗區制度型開放的主要思路

2021年7月9日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革委員會第二十次會議，審議通過了《關于推進自由貿易試驗區貿易投資便利化改革創新的若干措施》，賦予自貿試驗區更大改革自主權，加強改革創新系統集成，統籌開放和安全，及時總結經驗并復制推廣，努力建成具有國際影響力和競爭力的自由貿易園區，發揮好改革開放排頭兵的示范引領作用。2023年6月1日，國務院印發《關于在有條件的自由貿易試驗區和自由貿易港試點對接國際高標準推進制度型開放的若干措施》，強調在具備條件的自貿試驗區對接相關國際高標準經貿規則，擴大制度型開放。未來自貿試驗區應結合國家新戰略和自身優勢，根據對標國際高標準經貿規則的制度型開放要求，制定具體實施方案，增加政策透明度，著力營造市場化、法治化、國際化一流營商環境，減少對外資和民營企業的準入限制，提高招商引資的質量和水平。

（一）對標國際高標準經貿規則，推進規則規制開放

新一輪國際經貿規則重構主要通過“邊境后”措施，將規則制定由經貿領域向非經貿領域延伸，并將規則覆蓋范圍擴大到成員國境內的競爭政策、法律法規和市場制度等方面。對此，我國自貿試驗區要積極把握國際先進經貿規則的重構趨勢，立足于市場化、法治化、國際化和便利化推進制度創新，強化生產要素集聚和市場配置能力，將營商環境建設從基本的政府職能轉變調整至更高層次的公平競爭市場環境層面，努力營造一流市場化、法治化、國際化的營商環境。

1. 貨物貿易便利化改革

一是拓展“單一窗口”功能，并提高通關效率。加快推進跨境貿易各環節對企業服務項目的信息化建設，做實做優跨境貿易一站式、全鏈條服務。學習新加坡、美國及瑞典等先進的國際貿易“單一窗口”經驗，推動國際貿易“單一窗口”數據元標準化建設，將通關流程全覆蓋，打通所有關節，有效詳細統計各類貨物通關時間，提高通關透明度和企業可預見性。國際先進的“單一窗口”均啟用世界海關組織的數組模型，且有專門部門負責數據元標準化工作。自貿試驗區如能尋求權限突破，則可在國內率先啟動“單一窗口”數據元標準化工作。二是探索企業自主申明原產地規則。借鑒CPTPP加強成員國海關間的執法與聯絡、估價、風險管理等交流與合作，逐步取消官方簽發原產地證書的做法，探索建立由企業自主申明原產地，并由政府加強事后核查的制度，簡化貨物關稅歸類、海關估價及關稅減免等預裁定程序。三是構建“一線放開”與“二線管住”的貿易監管制度。要對保稅區和保稅港區圍欄以內實現“一線”真正放開，關檢退居“二線”，免除海關與檢驗檢疫機構的查驗，增加對企業的吸引力。簡化“一線申報”，除法律法規要求必須進行申報的外，境外貨物進入自貿試驗區海關特殊監管區域，即“一線”，企業可直接提貨、發貨，免于向海關申報。取消和最大限度簡化境外貨物進入“一線”的貿易許可，自貿試驗區與境外之間進出的貨物除需要口岸檢驗檢疫或必須驗核許可證件的貨物，包括履行國際公約條約協定，或者涉及安全準入管理的貨物之外，企業無需向海關申報，海關徑予放行。四是消除關稅壁壘，最大限度實施零關稅。零關稅對境內加工增值企業來說可以真正降低成本。建議階段性和趨勢性地實施零關稅和減免進口環節稅，在試驗的基礎上評測風險、把控危機。如率先對先進設備、先進零部件的進口實施零關稅和減免進口環節增值稅的政策；率先取消維修產品和再制造產品的進口限制和進口關稅，繼續尋求政策突破，落實進口二手航材、二手汽車、醫療設備免稅政策，發展保稅維修產業；率先對優質消費品，如衣服、化妝品、藥品等的進口實施零關稅，滿足百姓更高品質需求；做好進料加工貿易與RCEP原產地規則對接工作，發展保稅加工業。

2. 推進投資規則改革

一是完善投資領域負面清單管理?？s減負面清單開放市場準入，逐步取消制造業領域的準入限制，大幅消減服務業領域的限制性壁壘。列明負面清單措施對應的法律依據，確保這些市場準入管理措施的合法性。實行更加靈活的管理措施，探索實行承諾式準入等方式。明晰外資準入條件，對于“相對控股”“中方控股”等模糊概念予以明確，壓縮“特權”空間，減少有爭議的表述；引入法規調整聽證程序，保證外商合理期待。二是要實質性減少許可事項。在轉變政府行為方式與管理理念方面，探索減少行政審批事項的改革實踐，真正從減少企業商業運營成本、障礙和風險等去改進管理方式和政策影響。樹立“非禁即入”和準入即準營的市場準入理念，切實減少政府審批事項和“玻璃門”現象，如將核準制改為備案制。三是強化透明度原則和事中事后監管制度。建立與外商投資自由化便利化相適應的法律保障和行政執法體系，提高法律執行力和執法透明度，包括法律、法規以及行政規范應遵守的程序正當性原則。全面落實準入前國民待遇與負面清單管理制度，將前置審批轉變為事中事后監管，緊密關注國際投資安全審查相關的法律及案例，完善外國投資安全審查制度。四是推進爭端解決機制與先進規則銜接。建立完備的外商投資投訴工作機制，將關注領域擴展至人權、環境、法治、知識產權等公共政策議題。提高適用國際條約和慣例的司法能力，準確適用國家條約和慣例。執行層面，引入投資者—東道國爭端解決機制和國際仲裁制度。

3. 推進跨境服務貿易規制開放

一是參考CPTPP跨境服務貿易負面清單制度，對照海南自貿港跨境服務貿易負面清單，制定《中國自貿試驗區跨境服務貿易負面清單》，以負面清單的方式對自貿試驗區內的跨境服務貿易開放作出安排，大幅提升跨境服務貿易市場準入的自由化程度，對接國際高水平的經貿規則。二是重點探索金融保險、教育文化、醫療養老等服務領域對外開放。金融保險領域，加快探索在自貿試驗區實行國民待遇加負面清單的管理模式，率先實行金融開放的負面清單，并對此進行壓力測試。重點探索離岸貿易與對外投資的跨境金融服務。參照國際標準化貨物進出口和過境的程序，探索資金流、貨物流與訂單流分離下離岸貿易業務模式，提升轉口轉賣業務金融服務的自由度和便利性，為具有真實貿易的離岸貿易提供便捷的結算及貿易融資服務。結合自由貿易賬戶的功能拓展，逐步放松跨境投資方面的政策限制，探索總額管理模式，方便企業、機構或資本所有者對外投資。教育領域，探索取消教育培訓機構中外合作辦學以及教學管理人員的國籍限制。除義務教育與宗教教育外，其他均開放外資獨資經營。擴大學歷學位互認，特別是加強與美國、歐盟、金磚國家、新加坡、臺灣地區的合作，擴大高等教育學歷學位互認范圍。開展跨境國際（絲路）遠程教育合作，支持“一帶一路”沿線國家的高端教育人才來華學習交流。建議采取海南自貿港的相關模式，對本科以上的中外合作辦學項目采取省部聯合審批，或將審批權下放給當地。文化領域，探索分類分級管理方法，大力發展文化貿易，在推動出版業“走出去”的同時，探索“引進來”，在以中方控制經營主導權和內容終審權的前提下，允許外商在自貿試驗區投資院線服務及電影、電視節目、出版物、演出團體等業務，外資和內資依法平等進行內容審查。醫療領域，探索醫療領域按照中歐CAI承諾，取消外資獨資醫療機構及醫務管理人員國籍限制，在等級評定、?？平ㄔO、職稱評定、科研立項等方面與國內醫療同等待遇，在外資控股、外籍醫生引進、境外人員就醫、新藥試用、醫療器械使用等領域爭取先行先試。養老領域，目前負面清單并未對養老服務進行限制，自貿試驗區可嘗試引入外資從事養老服務，做好養老需求狀況調查，規劃布局養老機構建設用地，制定扶持計劃等，增強對外資的吸引力。

4. 先行先試數字貿易規則

結合國家數字經濟創新發展試驗區建設，加緊研究制定適合我國自身情況的跨境數據流動規則，進一步加大數字貿易規則的壓力測試力度。一是爭取自貿試驗區在“數字經濟”“電子支付”和“跨境電商”方面標準的制定權和影響力處于國際領先地位，探索中國特色的跨境數據流動規則體系。建議在安全可控的前提下分層次、分領域探索跨境數據流動，在數據自由流動方面對標CPTPP，采用“原則+例外”的模式，探索對個人信息、重大數據進行分類管理，對健康、職業、個性等敏感數據實行跨境傳輸評估許可，對非敏感數據允許其自由流動及非本地化存儲。二是落實增值電信服務開放措施。建議自貿試驗區率先探索增值電信外商獨資經營開放措施，同時試點相應的事中事后監管措施，為積極穩妥推進增值電信業務進一步對外開放做準備。

（二）推進標準與管理對外開放，打造國際化營商環境

在對標國際高標準經貿規則的過程中，自貿試驗區還應聚焦以規制融合為核心的第二代貿易投資政策，實現標準與管理開放，營造標準一致化、競爭一致化與監管一致性的營商環境，提高政府服務水平，提升社會各界在自貿試驗區建設中的獲得感。

1. 加快推進標準開放進程

推進標準制度型開放、增強中國在國際標準制定中的話語權、維護多邊主義經貿規則，對服務新發展格局、內外貿一體化以及全國統一大市場建設都具有重大意義。一是提高國際標準的采標率。國際標準作為一種經貿規則，具有打開市場、形成壟斷和自我保護的功能。因此，我國應高度重視采用國際先進標準，并將其轉化為本國產品和服務質量標準，大幅提升我國產業發展水平。率先試點開放各類專業服務標準與從業資格互認，便利高端生產要素的跨境流動及提供服務。二是支持我國技術先導企業參與國際標準制定。積極支持我國先進企業、行業協會參與國家標準制定，并將我國先進標準推向海上絲綢之路沿線發展中國家作為標準國際化與“走出去”的重點對象。如我國新能源企業可聯合鐵路運輸機構解決新能源電池（特別是鋰電池）鐵路運輸安全標準的制定，并向中歐班列推廣。我國應在集成電路、生物醫藥、智能新能源、航運物流、融資租賃、數字貿易等新領域，吸引跨國公司把更高水平的研發活動轉移到自貿試驗區并參與我國標準制定，增強我國企業國際標準制定話語權。

2. 推動科研與技術服務開放，提升市場主體的創新發展能力

自貿試驗區先行先試，需要優化政策供給和制度設計。一是自貿試驗區要率先探索產學研力量組建創新聯合體，構建以企業為主體的技術創新體系，推動關鍵核心技術的聯合攻關。二是吸引跨國公司在自貿試驗區設立研發設計機構?？鐕咀鳛槲覈鴦撔麦w系的重要組成部分，要在知識產權保護和標準制定方面深化改革，吸引跨國公司把更高水平的研發活動轉移到我國境內。通過應用更加先進的技術手段，推進集成電路、生物醫藥、智能新能源、航運物流、融資租賃、數字貿易等新業態新模式發展，培育國際服務貿易優勢品牌和產業聚集區。三是加強知識產權保護。在保護標準、保護范圍、犯罪行為、量刑制裁等方面，對標CPTPP的標準，進行知識產權制度繼承創新。提高對專利的保護水平，探索自貿試驗區版的知識產權法規，以法律法規取代不穩定的政策，以集成創新取代淺表和碎片化的制度創新。提高重點產業的知識產權保護標準，在動漫、生物醫藥、電子商務、保稅維修與研發等領域擴大保護，支持創新。引導企業建立統一的知識產權管理部門，強化企業知識產權意識，提升市場主體的創新發展能力。

3. 深入對接國際要素市場，搭建集聚海內外人才協同創新平臺，吸引海內外英才為企業創新發展提供智力支撐

一是打破傳統科研機構的體制機制和管理模式，探索建立與國際接軌的科研管理與運行機制，加快建設與國際接軌的世界一流新型研發機構，鼓勵和支持新型研發機構引進海外學術帶頭人及科研團隊，推動自貿試驗區持續產出世界級研究成果。 二是建立健全公開公正的科技成果與人才評價機制及資質認可，充分體現對知識、技術與人才內在價值的創新激勵和保障機制。三是持續推動國際人才資質互認有序放寬，探索與國際人才評價標準接軌的對原創理論、技術發明、技能操作等各類專業人才評價標準與認證認可體系。鑒于自貿試驗區作為改革創新高地，建議自貿試驗區全面開放國際專業人才的跨境自由流動與資格互認（優先放開內地/大陸與港澳臺地區的互認），打造國際化的人才競爭高地。四是探索外籍人才引進和使用的技術移民制度。比如《外國人永久居留管理條例》規定“擔任副總經理等職務以上或具有副高級職稱以上”“連續任職滿四年”等嚴格限制，只有少數外國人符合永久居留申請條件。自貿試驗區應降低“綠卡”申請門檻，對外籍高端人才實行“一卡通”制度，取消已獲工作簽證的外籍人員就業限制，實行國際執業資格互認，給予其配偶與子女臨時入境駐留權利。同時，在社會保障、醫療服務、子女就學方面實行國民待遇。放寬我國國企干部出境管制，按照商務人員待遇辦理出國護照和簽證。五是對境內外高端人才實行簡稅制，提高個人所得稅起征點標準，建議按照5%、10%及最高稅率15%三檔征收，對其取得的各類補貼、獎勵免征個人所得稅，提升自貿試驗區勞動者獲得感。

4. 推進競爭規則開放與國有企業改革

自貿試驗區要率先構建各類所有制經濟成分公平競爭的制度環境。一是設立公平競爭委員會作為自貿試驗區政府職能部門。統一規劃設計完善國企信息披露制度與監管一致性，完善公平競爭的審查、投訴和處罰機制建設，做到競爭執法公正。要基于中性競爭原則，率先對市場壟斷和行政壟斷建立約束機制，完善對國有企業壟斷認定、非商業援助界定等規則，營造公平的競爭環境。二是深化國有企業改革，對國有企業進行功能界定與分類管理：建議對自貿試驗區內注冊的企業進行國有企業界定，將界定為國有企業的企業分為商業類和公益類，對標國際高標準經貿規則，進一步深化我國國有企業的功能界定和分類改革。對公益類國有企業，要明確其提供公共產品和服務的特殊義務，參照國際高標準經貿規則，僅對滿足公共需求的非商業活動成本給予補償；對商業類國有企業，則要完善政府投資與注資機制，遵從國企補貼紀律，接受高標準國企補貼規則約束。三是加強公平執法建設。引入良好的國際監管實踐，對政府采購、國有企業經營進行監管，平等對待國內外權利人，保證國有企業、民營企業、外資企業在銀行貸款、稅收優惠、商事審批等方面擁有同等權利與公平機會，確保各種所有制企業得到公平公正待遇，保證公正有序的競爭與營商環境。

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Promote the Implementation of the Strategy of Upgrading the Pilot Free Trade Zone

through Institutional Opening up

Quan Yi， Wang Chunli

（Institute of Asia-Pacific Studies， Fujian Academy of Social Sciences， Fuzhou， Fujian 350001）

Abstract： The pilot free trade zones have undertaken the strategic task of testing the system for the country and have made remarkable achievements in the reform of the commercial system， the expansion and opening up of the service industry， and the construction of a high-quality market economy system. In the new era， given the rapidly evolving international economic landscape， the new requirements put forward by the latest wave of opening-up strategies， and the gaps in trade and investment rules， standards， and openness， etc.， compared to the international high-standard economic and trade regulations， the pilot free trade zones should take the initiative to adapt to the country's new development pattern of dual-cycle， the changing landscape of reform and opening up， and the new tasks. The focus should be on the system integration and innovation， benchmarking against the international high-standard economic and trade rules. The pilot free trade zones should accelerate the opening up of rules and regulations， promote the opening up of standards and management to the outside world， and create a frontier zone for China's international and domestic dual cycle.

Key words： Pilot Free Trade Zone; Institutional Opening up; International Economic and Trade Rules; High-level Open Economic System

（收稿日期：2023-05-26? 責任編輯：羅建邦）