我國負面清單開放水平評估及提升對策

李計廣　張娟

[摘要] 我國現行負面清單包括服務業外資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單，如何合理評估負面清單開放水平，更好地對接國際高標準經貿規則，推進國內規則、規制方面的制度創新，是我國制度型開放過程中需要重點研究的難題。基于與RCEP、CPTPP主要成員國貿易負面清單比較研究，發現我國自開始探索服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單以來，負面清單開放水平不斷提升，但與發達國家相比，仍需較大幅度提升。對標以負面清單為代表的國際高標準經貿規則既有利好也有風險，要針對服務貿易分類不一致、法律法規不完善以及“兩單分離”等難點，著重從服務貿易統計、法律法規以及負面清單風險防范等方面入手，進一步提升我國負面清單開放水平。

[關鍵詞] 制度型開放? ?服務業外商投資準入? ?跨境服務貿易? ?開放水平? ?負面清單

[中圖分類號]? F725.68? ?[文獻標識碼] A? ? [文章編號] 1004-6623（2023）04-0073-14

[作者簡介] 李計廣，對外經濟貿易大學國際經濟研究院研究員、博士，研究方向：國際貿易政策、世界經濟；張娟，商務部國際貿易經濟合作研究院，博士，研究方向：服務貿易、世界經濟。

隨著經濟的不斷發展，過去的要素稟賦優勢在數字經濟時代不斷弱化，國與國之間競爭的重點愈加偏向制度創新，通過制度創新打造營商環境優勢和搶占國際經貿規則話語權成為各國競逐的焦點。并且，世界范圍內各國經貿規則博弈爭論的焦點不斷集中于服務業和服務貿易領域，在服務貿易領域采用負面清單承諾方式已經成為高標準投資和貿易協定的一個核心特征。當前，中國已經加入RCEP，并承諾協議生效后6年內采用服務貿易負面清單；與此同時，中國正在推進加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）進程，負面清單制度成為我國能否順利加入CPTPP的關鍵因素之一。在此背景下，評估我國負面清單開放水平，對標國際高標準經貿規則，探索提升負面清單開放水平的路徑具有重大意義。

一、我國負面清單相關概念界定

負面清單最初是管理外資的一種方式，它以列舉的形式將與國民待遇、最惠國待遇、業績要求等義務相違背的外資管制措施羅列出來，以便外部投資者更加清晰地了解國內對外資開放、禁止或限制的領域。負面清單制度是“法無禁止即可為”的法治思想在經濟學中的實踐，能夠最大程度地擴大對外資開放的外延，本文談及的我國負面清單主要指跨境貿易負面清單和服務業外商投資準入負面清單。跨境服務貿易負面清單是負面清單從投資領域向貿易領域的擴展，其中列明了與國民待遇、市場準入、最惠國待遇等義務不符的具體措施和維持保留措施。服務業外商投資準入負面清單指外商準入負面清單中去除非服務業外商投資準入負面清單的部分。我國現行的負面清單包括自貿試驗區外商投資準入負面清單、全國版外商投資準入負面清單、海南自由貿易港跨境服務貿易負面清單、上海自貿試驗區跨境服務貿易負面清單。

國內外有關“負面清單”的稱謂不一樣。我國自主開放采用的外商投資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單又稱“特別管理措施”。現行國際經貿協定中的負面清單是以附件的形式出現的，一般稱之為“不符措施”。所謂“不符措施”，指的是與協議文本中約定的國民待遇、市場準入、本地存在等義務不相符合的禁止或限制措施。“不符措施”“負面清單”“特別管理措施”內涵相同，為了便于理解，本文統一采用“負面清單”一詞。另外，為了便于理解和表述，本文將負面清單中的“禁止或限制措施”稱為“負面清單的管理措施”。

二、我國負面清單開放水平評估

對標高標準，須“摸清家底”、明確差距、探究原因。RCEP是我國目前所簽訂的對外協議中開放水平最高的區域貿易協定，能夠代表我國服務貿易的最高開放標準和水平。CPTPP的前身是TPP，協定貿易規則紀律、負面清單格式范例都是當今國際經貿協定高標準規則的典型代表，RCEP的國際經貿規則標準整體要低于CPTPP。因此，本文基于與RCEP、CPTPP比較視角，探究我國服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單的開放水平，以期高效對接國際成熟的負面清單標準。

（一）我國服務業外商投資準入與跨境服務貿易負面清單同RCEP的比較

RCEP下，服務業外商投資準入與跨境服務貿易負面清單統一于一張清單內，即服務貿易負面清單，但由于目前我國只有自主開放實施的外資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單，尚未有適用于國際協定的負面清單，為了更加全面地評估我國服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單的開放水平，這里分兩部分對其進行分析：一是我國服務貿易正面清單與RCEP服務貿易負面清單的比較；二是我國自由貿易港服務貿易負面清單與RCEP服務貿易負面清單的比較①。

1. 我國服務貿易正面清單開放水平總體低于RCEP負面清單

相對于發達國家成熟的負面清單，我國服務貿易正面清單的開放水平存在明顯差距。經濟合作與發展組織（OECD）指出，正面清單和負面清單在理論層面上產生的投資自由化結果是相同的，但在實踐層面，負面清單的自由化程度、透明度、可見性都比正面清單要高。也就是說，一般情況下，RCEP中采用負面清單承諾方式的成員國要比采用正面清單的成員國的服務貿易開放水平更高。RCEP下，日本、文萊、韓國、新加坡、馬來西亞、印度尼西亞以及澳大利亞7國均采用服務貿易負面清單承諾方式。負面清單模式下，服務貿易禁止或限制的領域透明度高，開放程度也相對較大。如圖1所示，RCEP大部分發達國家的禁止和限制措施數量都較少。相對于發達國家成熟的負面清單，我國服務貿易正面清單的開放水平存在明顯差距，白潔 等（2022）在有關RCEP服務貿易開放度的研究中也印證了這一觀點。

相對于RCEP中采用負面清單的發展中國家，我國服務貿易開放方式稍顯遜色，但開放水平尚無法比較。雖然我國在服務貿易領域采用正面清單承諾方式，但開放水平已達到最高，且高于大部分正面清單承諾國②。部分發展中國家雖已采用負面清單，但運用還不成熟。如表1所示，印度尼西亞清單I的措施僅有4條，清單II中保留的措施卻有94條③。相對于澳大利亞、日本等發達國家，印度尼西亞的負面清單還不成熟。一方面，其將服務貿易與投資分別羅列在兩張清單上；另一方面，一些限制措施均未列出法律依據，清單構成要件不完整。總體上，RCEP發展中國家的負面清單相對不成熟。中國正面清單與發展中國家負面清單的開放水平暫無法對比，但從承諾方式上看，與印度尼西亞、文萊負面清單開放方式相比，我國服務貿易開放水平稍顯遜色。

2. 我國自貿港服務貿易負面清單開放水平接近RCEP，但還有差距

首先，從清單管理措施數量上看，我國自貿港服務貿易負面清單開放水平接近RCEP負面清單①。如圖2所示，我國自貿港服務貿易負面清單管理措施數量為92條，高于大多數RCEP發達國家，少于發展中國家。雖然自貿港服務貿易負面清單管理措施的數量已經刪減，接近RCEP采用負面清單的部分成員國，但開放水平還遠遠不夠②，主要體現在以下幾方面：

第一，自貿港服務貿易負面清單行業分類依據是我國的《國民經濟行業分類（2017）》，而RCEP成員國采用的是聯合國《產品總分類（CPC）》，如果參照CPC進行部門分類之后，清單管理措施數量可能還會增加。除此之外，若將管理措施進一步細化，負面清單管理措施數量也可能會增加。表2列出了海南自貿港服務貿易負面清單禁止措施和限制措施涉及部門的分布情況，其中服務業外資準入負面清單禁止措施集中在文化、體育和娛樂業，科學研究和技術服務業以及批發零售業，涉及的具體行業部門有廣播電視、新聞圖書電影、義務教育、法律事務、互聯網新聞信息等。禁止措施涉及的部門可以再進一步細分，放寬有條件限制的部門條件。跨境服務貿易負面清單禁止措施主要集中在文化、體育和娛樂業，租賃和商務服務業，金融業，交通運輸、倉儲和郵政業等，涉及的具體領域有社會藝術水平考級活動業務、導游資格考試等，清單禁止和限制措施還須進一步細化。相比包含部門分類、政府等級及法律依據等要素的RCEP負面清單結構，我國負面清單管理措施還須進一步優化。

第二，海南自貿港服務業、服務貿易門類較少，清單管理措施數量也會較少，因此我國雖然在清單管理措施數量上接近RCEP負面清單成員國，但是并不能表明負面清單開放水平提升了。自貿港服務貿易負面清單若推廣至全國，清單的管理措施有可能進一步增加，清單的開放水平還須提升。

第三，負面清單中禁止類措施占比較大，一定程度上降低了負面清單開放水平。如表3所示，我國自貿港外資準入負面清單有關服務業的管理措施雖然只有22條，但是禁止措施卻占到73%，清單開放水平還存在提升的空間。跨境服務貿易負面清單的管理措施數量較多，比服務業外資準入負面清單多48條，但值得一提的是，跨境服務貿易負面清單禁止措施占比較少，僅23%。

第四，我國負面清單中與國家安全、公共秩序、金融審慎、社會服務、人類遺傳資源、人文社科研發、文化新業態有關的行業部門還未列出。現行外資準入負面清單本質上屬于國家的一項外資準入政策，無論是約束力、法律效力還是清單的管理水平，都無法與國際協定中成熟的外資準入負面清單相匹敵，因此，我國自貿港服務貿易負面清單的水平仍然低于RCEP負面清單，有待進一步提升。

其次，從清單限制方式上看，我國自貿港服務貿易負面清單限制方式和手段還不夠完善。從表2可以看出，我國自貿港服務貿易負面清單仍然有許多“禁止措施”，服務業部門分類也相對籠統，清單透明度低。相反，RCEP負面清單的限制方式更為多樣化，清單管理相對完善。如表4所示，各國負面清單限制方式包括國民待遇、本地存在、最惠國待遇等，并且除文萊外，大部分RCEP負面清單中管理措施涉及的“業績要求”較少，占比在1%—5%之間。一定條件下，“業績要求”少意味著外資進入的門檻相對較低，而我國限制方式多集中在“國民待遇”和“市場準入”的“股比限制”①。

如表5所示，除印度尼西亞外，其他成員國負面清單II中的保留措施涉及的義務相對均勻，并且會根據本國情況設置限制方式，如文萊、新加坡很少采取“高級管理層和董事會”的限制方式，涉及“高級管理層”的限制措施僅占5%。而我國采用的負面清單，一方面，沒有列明每個措施對應的義務，僅在負面清單使用說明中籠統地提出“清單列明了國民待遇、市場準入等管理措施”。另一方面，現階段負面清單管理措施過于集中在“國民待遇”和“市場準入”方面，正面清單也不例外。因此，我國應充分利用清單II，通過多種限制方式，對敏感部門和行業進行保護。

再次，RCEP負面清單范式相對更加嚴謹和成熟。成員國若在RCEP清單I限制措施多，則清單II保留措施就相對較少，負面清單總體上兼顧開放與安全，體現了清單的嚴謹性。表6顯示了負面清單管理措施在兩類清單中的分布情況。如印度尼西亞在清單I中的管理措施占比僅有4%，但在清單II中卻占到了96%。其他國家雖沒有這么明顯的區分，但也存在清單I少則清單II多的特點。然而，我國實施的負面清單還沒有類似的劃分。

（二）我國服務業外商投資準入與跨境服務貿易負面清單同CPTPP的比較

欲對接CPTPP高標準經貿規則，需明確我國外資準入與跨境服務貿易負面清單同CPTPP成員國的差距，了解我國外資準入與跨境服務貿易負面清單探索取得的進步和不足之處。考慮到我國外資準入與跨境服務貿易負面清單是兩張獨立的清單，這里將服務業外資準入負面清單和跨境服務貿易負面清單分別與CPTPP負面清單進行對比分析。

1. 我國服務業外商投資準入負面清單開放水平總體接近CPTPP

首先，從負面清單管理措施數量上看，我國負面清單開放度在CPTPP成員國中處于中等水平。如圖3所示，我國自貿試驗區外資準入負面清單共27條，處于第5位；全國版外資準入負面清單共31條，處于第7位。我國外資準入負面清單開放度低于美國、澳大利亞等國，高于馬來西亞、日本等國。需要說明的是，CPTPP附件I列明了一國不符合國民待遇等特定條約義務的現有禁止或限制措施，附件II列明了一國不符合國民待遇等特定條約義務的可能維持現有和采取新的更為寬松或更加嚴格的禁止或限制措施。如果對應CPTPP外資準入負面清單，我國自貿試驗區外資準入負面清單管理措施僅對應CPTPP附件I，關于未來是采取保留措施，還是更為寬松的禁止或限制措施并沒有列出，這是我國自貿試驗區服務業外資準入負面清單的明顯不足之處。

其次，從負面清單管理措施結構和內容上看，我國自貿試驗區服務業外資準入負面清單開放水平還須進一步提升。負面清單的開放度不能僅看管理措施數量，還要結合負面清單結構、透明度、措施描述的詳細程度以及水平限制的占比等。具體來看：一方面，CPTPP服務業外資準入負面清單結構完備，透明度高，而我國外資準入負面清單透明度較低。如表7所示，在清單類別、清單結構方面，我國外資準入負面清單與CPTPP負面清單存在顯著的差異。國際協定的清單一般是外商投資準入和跨境服務貿易負面清單在一張清單上，并且清單被分為兩類，一類清單（LIST A）列出現行不符措施清單列表，另一類清單（LIST B）列出維持現有的或采取新的或更嚴格的不符措施清單列表，如CPTPP所有成員國都采用了投資和服務合一的負面清單。而我國負面清單存在“多單獨立”“種類繁多”的情況，如外商投資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單分別獨立，外商投資準入負面清單又分為全國版和自貿試驗區負面清單。CPTPP負面清單一般包括部門、分部門、產業分類、相關義務、政府層級、不符措施描述等要素，而我國僅包含部門和特別管理措施，從結構上看，我國負面清單透明度相對較低。另一方面，CPTPP外資準入負面清單管理措施中的部門分類采用國際分類標準，措施描述詳細，法律依據明確，我國外資準入負面清單在這方面相對不足。我國外資準入負面清單依然采用的是《國民經濟行業分類（2017）》，為對標國際標準，負面清單管理措施中一般只列明了行業大類，未進一步細分，外商投資者較難清晰地了解國內具體部門行業的禁止或限制措施、法律法規以及政策措施，負面清單的真正作用未能充分發揮。此外，我國負面清單法律支撐力也相對較弱。我國外資準入負面清單本質上仍屬于一國的外資準入政策，每個管理措施并未指出具體的法律依據。而CPTPP外資準入負面清單是多個國家之間簽訂的協議的一部分，屬于國際協定，受到國際協定約束，清單內列出了具體的國內法律依據，甚至包含個別地區和具體行業部門的法律法規。總的來看，我國外資準入負面清單的透明度較低，開放水平有待進一步提升。

再次，從水平管理措施上看，我國與CPTPP發達國家負面清單的開放水平差距不大①。如表8所示，美國投資領域清單I水平限制占比為15%、加拿大為16%、澳大利亞為14%、新西蘭為30%。日本雖然在清單I中的水平限制占比較小，但在清單II中的占比較大，達28%。水平措施占比越大，表明負面清單限制越多，一定程度上影響了負面清單開放水平。CPTPP成員國負面清單中的水平限制措施占比較大，說明僅從負面清單管理措施數量上評估清單開放水平，可能會高估CPTPP負面清單開放水平。

2. 我國跨境服務貿易負面清單開放水平明顯低于CPTPP

我國跨境服務貿易負面清單實施時間較外資準入負面清單要晚，且成熟度也相對遜色。在負面清單格式范式、措施描述詳細程度、法律支撐力、清單管理等方面，我國跨境服務貿易負面清單和服務業外資準入負面清單存在的問題類似，從這個角度上評估，我國跨境服務貿易負面清單透明度、開放水平比CPTPP負面清單低。

從負面清單適用范圍上看，我國跨境服務貿易負面清單開放水平遠遠低于CPTPP。截至目前，我國實施的跨境服務貿易負面清單只有兩個，一個是上海發布的跨境服務貿易負面清單，一個是國家發布的海南版跨境服務貿易負面清單，還沒有適用全國的跨境服務貿易負面清單，開放水平不僅低于國內外資準入負面清單，更低于CPTPP跨境服務貿易負面清單。從管理措施數量上看，我國跨境服務貿易負面清單開放力度明顯小于CPTPP。上海發布的跨境服務貿易負面清單管理措施有159條，國家發布的海南版跨境服務貿易負面清單有70條，雖然后者的數量相對于前者已經大幅刪減，但這也不能表明跨境服務貿易負面清單開放度提升。海南自貿港產業種類較少，是其負面清單管理措施較少的一個重要原因。此外，海南版跨境服務貿易負面清單僅僅是通過分類調整減少條款數量而非實質性取消，如“文化、體育和娛樂業”類包含對網絡出版服務、新聞出版服務、音像制品和電子出版物的限制，而上海跨境服務貿易清單將其單列了3—4條。與CPTPP相比，無論是上海跨境服務貿易負面清單還是海南版跨境服務貿易負面清單，管理措施數量都要多于CPTPP成員國，如澳大利亞僅有22條限制措施、日本有53條、新加坡有56條等。從清單限制內容上看，我國在交通運輸業，金融業，文化、體育和娛樂業等領域限制更為嚴格。

三、我國對標以負面清單為代表的

國際高標準經貿規則的戰略意義、

可能面臨的風險及難點

新發展格局下，我們應明確對接國際高標準負面清單的利好方面，同時應高度重視可能面臨的風險及挑戰，明晰對接國際高標準負面清單的難點，以提高對接國際高標準負面清單的政策措施試點效率。

（一）對標以負面清單為代表的國際高標準經貿規則的戰略意義

從宏觀層面上看，第一，對接以負面清單為代表的國際高標準經貿規則，向外界釋放了我國持續大力推進對外開放的信號，增強外界對我國投資和貿易的信心，實現政治突圍。第二，有利于擴大我國外商投資規模、跨境服務貿易進出口規模，提高外資外貿質量，找到新的增長量。第三，對接國際高標準經貿規則，加入CPTPP等經貿協定，不僅有利于國內經濟的發展，也為其他成員國提供了巨大的消費市場，促進他國經濟發展。第四，有利于我國更加緊密地融入全球價值鏈，加快全球化進程，為更加多樣的經貿合作提供了可能性。

從中微觀層面上看，一方面，負面清單管理制度有利于相關產業的發展壯大。有研究表明，服務貿易領域的擴大開放尤其是數字貿易領域的開放，有利于國內數字化水平的提高，而數字技術對制造業、服務業等不同產業的發展具有推動作用。負面清單的本質任務是倒逼市場化改革，市場化水平的提升加速要素的自由流動，從而促進制造業、服務業等相關產業發展。市場水平較高的環境下，行政管制減少、審批程序簡化，生產要素在國有企業與非國有企業之間配置效率的提升，會提高資本的使用效率，促進產業發展。例如，實施跨境服務貿易負面清單，一定程度上會推動以服務為載體的技術、資本、數據等生產要素資源自由便利流動，從而促進現代服務業的發展。另一方面，負面清單管理制度有利于微觀企業的發展。其一，負面清單管理制度擴大了市場開放，增加了市場競爭力，從而提升企業生產效率，這種促進作用可以通過技術創新、企業管理水平、企業文化、投融資水平等多種渠道實現。其二，負面清單倒逼國內體制機制改革、法律法規體系的完善，促進營商環境水平提升，從而促進企業發展。負面清單制度下，行政審批在簡化，政府自由裁量的政策空間在縮減，政府對企業不設置過多的限制，不提出過多的要求，讓企業能夠遵從市場規則進行運轉，減少對企業的干預程度，給企業發展提供良好的營商環境。為了采用負面清單外資管理模式，國家或地區會梳理、修改相關的法律法規，涉及經濟和市場管制的制度或規則也趨于公開透明并符合國際慣例，有利于維護公平、透明的市場秩序，保障企業穩定發展。

（二）對接以負面清單為代表的國際高標準經貿規則可能面臨的風險

通過不斷調整負面清單的長度和內容，我國外資準入限制、跨境服務貿易限制大幅減少，開放水平不斷提升。自2013年以來，我國自貿試驗區外資準入負面清單特別管理措施由190條減至27條，壓縮比例高達86%，全國版外資準入負面清單由2018年的48條減至31條，壓縮比例達到35%，服務業領域的外資準入門檻不斷降低①。跨境服務貿易負面清單雖推出時間較晚，但由正轉負的開放方式是重要突破。一般而言，相對于正面清單，負面清單開放力度更大、開放范圍更廣。與此同時，以現有水平對接國際高標準經貿規則，可能面臨一定的風險。

綜合來看，實施服務業外商投資準入與跨境服務貿易負面清單可能面臨的風險包括國家安全風險、意識形態風險、公共利益及生命財產風險、服務質量風險等。具體來看，主要有多元文化沖突與融合帶來的意識形態風險；外來人員入境審查程序減少、各部門數據及信息無法互聯互通導致管理漏洞，從而給非法入境和違法犯罪活動增加可乘之機；放松對外籍人員就業的管制，可能一定程度上擾亂國內就業市場的穩定；各地方對數據安全體系架構和評估機制的不完善，導致的數據泄露、丟失或濫用風險；個人信息保護不足，導致的大面積敏感信息泄露風險；國家國防和安全信息泄露風險；跨境資金流動沖擊內地金融市場、洗錢通道和恐怖融資難以監管、金融新業態可能增加投資行為等金融風險；對外來物種引進帶來的生物安全風險等。從具體行業領域來看，如交通運輸領域，若取消“外國國際道路運輸經營者不得從事起訖地在中國境內的道路貨物運輸經營”的限制，有可能帶來貨物監管和人員生命財產安全風險。金融領域，若取消“證券投資咨詢人員申請取得證券投資咨詢從業資格必須具有中華人民共和國國籍”的限制，有可能帶來服務質量、信息安全等風險。專業服務領域，若允許“海南律師事務所聘請外籍律師擔任外國法律顧問和港澳律師擔任法律顧問”，有可能帶來侵蝕意識形態、破壞法律權威風險；若取消“外國公民不得申請參加注冊測繪師執業資格考試”的限制，有可能帶來國家安全、信息泄露、服務質量等風險。

（三）對接以負面清單為代表的國際高標準經貿規則的難點

以CPTPP為代表的國際高標準經貿協定規則更加詳細，可操作性強，我國對標其負面清單規則標準，難點主要在負面清單行業分類標準、負面清單管理措施法律法規依據的羅列、負面清單管理和監管、服務業外資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單兩單分離等方面。

1. 服務貿易分類標準與國際標準不一致

若要對標國際標準，需要在服務業、服務貿易部門分類和統計上做大量工作。我國外資準入與跨境服務貿易負面清單的編制依據是《國民經濟行業分類（2017）》，而RCEP、CPTPP等國際協定上的負面清單是按照《產品總分類（CPC）》的標準進行行業分類。分類標準不一，增加了對標國際標準的難度。

2. 負面清單中羅列具體的國內法律依據難度大

對應RCEP和CPTPP外資準入與跨境服務貿易負面清單，我國若想貼近國際標準，需在內容結構上趨近。而無論是RCEP還是CPTPP，二者都規定成員國制定的負面清單必須包含部門、分部門、政府層級、涉及的義務、措施描述以及措施來源即法律依據，而我國現行的負面清單最大的弊端就是法律依據不明確，每條特別管理措施并未指出具體的法律依據，法律效力和透明度大大降低。其根源在于國內相關的、具體的法律法規不健全，還需進一步分類、細化。對標國際負面清單管理制度是對國內法律法規體系的考驗。

3. 負面清單的管理水平有待提升

負面清單承諾的開放標準一旦確定，便是不可逆的，很大程度上增加了我國對負面清單的風險把控難度。對標負面清單的過程也是對政府整體管理和監管能力的一次大考驗。對接國際高標準負面清單，需要進一步細化清單內容，行業分類更加明確，而透明度越高，政府自由裁量的空間就越小，開放帶來的風險就會越大，增加了清單監管難度。

4. 服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單兩單分離

對標RCEP、CPTPP成員國外資準入與跨境服務貿易負面清單，我國外資準入與跨境服務貿易負面清單各成體系，獨立推進，不歸屬于任何協定規則。如RCEP中的澳大利亞、文萊、日本、新加坡等以及CPTPP所有成員國都采用了投資和服務合一的負面清單。而我國負面清單存在“多單并行”“種類繁多”的情況，如外商投資準入負面清單與跨境服務貿易負面清單分別獨立、外商投資準入負面清單又分全國版和自貿試驗區負面清單。兩單分離，不僅增加了管理成本，也降低了清單透明度，使得負面清單對外商投資企業及外國服務供應商的吸引力減弱，可能產生內容重疊、政出多門、管理混亂、行政成本高企等問題，在一定程度上增加了對標的難度。

四、提升我國負面清單開放

水平的政策建議

綜合前文分析，我國服務貿易負面清單與國際高標準負面清單開放水平仍存在較大差距，解決對標國際高標準負面清單過程中遇到的難題，進一步提升我國負面清單開放水平，需要結合我國實際、有的放矢。

（一）規范清單格式和細化內容，提高負面清單開放的靈活性和透明度

現階段，我國負面清單簡潔度較高，開放水平相較之前有很大提升，但是對標國際標準，負面清單的格式和內容仍需調整、規范和細化。

1. 做好服務業和服務貿易分類工作，從結構上對標高標準負面清單①

首先，將我國負面清單的“特別管理措施”按照“跨境服務貿易”“投資”“跨境服務貿易與投資”分類標準進行歸類。對標CPTPP外資準入與跨境服務貿易負面清單中的“描述（Description）”要素，其對禁止或限制措施所屬的投資、服務貿易領域進行了劃分，意在說明成員國采取的禁止或限制措施屬于哪個領域，這種做法增加了清單透明度，便于外資、外國服務供應商區分投資和跨境服務貿易領域的限制措施。其次，將國內敏感的行業部門、有待進一步保護的領域劃分出來，放在同一張清單，對標CPTPP負面清單II中維持現有的或采取新的或更嚴格的不符措施清單列表，有利于增加負面清單開放的靈活性。再次，對標CPTPP“投資”和“跨境服務貿易”章節的規則，將特別管理措施所涉及的義務以及政府層級進行劃分。對標過程中，應明確梳理負面清單中羅列的管理措施對應的義務，如國民待遇、市場準入、最惠國待遇、本地存在、禁止業績要求、高級管理層與董事會，增加清單的透明度。

2. 梳理并完善相關法律法規，從內容上對標高標準負面清單

所謂“對接高標準”，不只是形式上的對標，更多是內容上的整合。負面清單的本質是“法治精神”的體現，清單內容整合的關鍵工作是對法律數據庫的梳理和整合。在負面清單構成要件中，我國負面清單與國際協定負面清單最明顯的差異主要體現在“措施描述”，措施描述中提出的法律依據既包含協定生效時國內已經制定或修訂的法律法規，還包括這些法律法規下的一些具體的細則。而我國2021年版及此前的各版自貿區負面清單并沒有列明某一管理措施的法律法規依據。同時，我國自貿試驗區負面清單更新速度過于頻繁，缺乏明確的法律依據支撐，以至其穩定性和權威性難以與CPTPP負面清單相比，法律依據不明也成為對標過程中的重大障礙，因此，需對法律數據庫重新梳理，以提升負面清單開放水平。

3. 加快負面清單“兩單合一”，提高負面清單管理效率，提升清單開放水平

服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單兩單分離不僅增加了管理成本，也降低了清單透明度，使得負面清單對外商投資企業及外國服務供應商的吸引力減弱。加快“兩單合一”，有利于提高清單管理效率，提升負面清單開放水平。

（二）破除國內服務業的行業壟斷，提升負面清單開放的產業基礎

我國服務業發展過程中，地區發展不均衡、中西部服務業壟斷問題明顯，邊疆地區服務業產業具有特色，但受限于資金和管理體制問題，規模較小。行業壟斷限制了服務業行業的發展和壯大，使得服務業對外開放的產業基礎較弱。因此，在探索負面清單管理制度、擴大服務業開放的過程中，需打破服務業行業壟斷，加大國有企業改革力度。將政府的角色由“管企業”轉向“管資本”，通過放開企業，建立嚴格的企業治理結構，使得混合所有制成為深化國企改革的突破口，從而真正打破行政壟斷，實現服務業對內開放與對外開放的聯動。只有國內服務業產業基礎增強、服務貿易競爭力提高，才能從根本上提升服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單的開放水平。

（三）完善服務部門分類和風險評估，促進負面清單最大程度開放

完善服務部門分類，同時對服務各部門進行重要性、敏感性、風險性評估，實施差異化開放策略。在對接高標準負面清單過程中，服務貿易統計和分類問題是制約負面清單開放水平的主要因素。在完善服務貿易部門統計和分類的前提下，可以對不同部門和領域進行分類管理，進一步擴大負面清單開放水平。

第一，對于其他國家均加強保護的部門，我國需對其進一步細分，謹慎開放，如運輸服務、郵政通信、文娛及體育等部門。通過圖4可以看出雖然各國經濟發展不同，但禁止或限制的行業部門存在共性，大部分CPTPP成員國的管理措施數量在水平限制部門、商業服務、運輸服務、郵政通信、文娛及體育等部門達到高點，都在一定程度上加強了對這些部門的保護。對于跨境服務貿易負面清單，CPTPP成員國側重對涉及國家安全和國家經濟基礎的敏感類部門進行禁止或有限開放，如交通運輸部門，對與公共利益密切相關的社會服務部門也會加強保護。因此，我國在擴大開放的過程中應進一步對這些敏感部門分類和風險評估，進行有限開放。第二，對于不涉及國家安全、經濟安全等風險的部門行業，對國際先進技術、人才資源有迫切需求的部分行業要進一步擴大開放。如科學研究和技術服務業等。第三，對需要對外開放的特色產業適當放開限制。秘魯、新西蘭、越南等國的負面清單對文化特色產業擴大開放，不僅有利于傳播民族文化、壯大產業規模，同時又對其予以適當保護，確保產業安全。我國在調整負面清單時，要考慮國內特色產業的開放與保護，如中醫、武術、舞獅以及少數民族音樂文化等。第四，考慮到數字產業的重要性，應加大數字服務業領域的開放。在數字經濟時代，物聯網、大數據以及云計算等技術的應用，催生了很多新的服務業、服務貿易業態，我國在調整負面清單時，應加大對數字服務業的開放和保護。

（四）提高負面清單管理水平，為負面清單開放提供重要保障

政策的前瞻性、體系的完備性發揮作用的前提是政策的執行力，而增強執行力最重要的手段是強化管理主體，明確權責劃分。我國自貿試驗區建設已達10年，在制度創新上取得較多突破，但負面清單推行過程中的“權力歸屬”問題仍舊制約著自貿試驗區的發展。只有構建精簡高效、權責明晰的管理體制，才能發揮地方和部門的積極性，加快推進負面清單對標國際高標準，減少負面清單開放過程中的隱形壁壘，進而提升負面清單開放水平。

對標國際協定中發達國家負面清單，是否在國際協定中采用外資準入與跨境服務貿易負面清單，很大程度上取決于對外資準入和跨境服務貿易的監管水平。一般而言，監管能力越高，其負面清單開放水平越高。如美國負面清單簡短、開放度大，但其對外資的審查力度也大；日本負面清單透明度高、開放度大，但其國內具有完善的外匯審查制度，通過《外匯法》賦予財務省、各行業主管部門外資審查權。基于國際經驗，我國在外資監管和跨境服務貿易風險防控方面，可以通過靈活設置保障性條款、加大外資外貿審查、完善法律條款、細化規則標準等方式，加大對負面清單的內外監管力度。

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Evaluation and Improvement of Negative List Opening Level in China

—Based on Comparison Studies on RCEP and CPTPP

Li Jiguang， Zhang Juan

（Institute of International Economy， University of International Business and Economics; Chinese Academy of International Trade and Economic Cooperation， Beijing 100005）

Abstract： China's current negative list includes the negative list of foreign investment access in the service industry and the negative list of cross-border trade in services. Reasonable assessment of the level of openness of the negative list， better benchmarking of international high-standard economic and trade rules and promoting institutional innovation in domestic rules and regulations are key problems that need to be overcome in the process of institutional opening in China. Based on the comparative study of the negative list of trade with major RCEP and CPTPP member states， it is found that since China began to explore the negative list of foreign investment access in the service industry and cross-border service trade， the level of negative list openness has been continuously improved， but compared with developed countries， it still needs to be greatly improved. The standard of international high-standard economic and trade rules represented by the negative list has both advantages and risks， and there are difficulties such as inconsistent classification of trade in services， imperfect laws and regulations， and "separation of the two orders". We should focus on the aspects of service trade statistics， laws and regulations as well as negative list risk prevention to further enhance our country's negative list opening level.

Key words： Institutional Opening up; Access for Foreign Investment in the Service Sector; Cross-border Service Trade; Opening Level; Negative List

（收稿日期：2023-07-04? 責任編輯：賴芳穎）

①“自貿港服務貿易負面清單”指的是海南自由貿易港服務業外資準入與跨境服務貿易負面清單的總和。

② 商務部國際司負責同志解讀《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）之二，http：//ec.mofcom.gov.cn/article/jmxw/202011/20201103016364.shtml.

③ 這里的“清單I”和“清單II”指的是RCEP中服務貿易不符措施附件I和不符措施附件II。

① 由于在國家層面，我國只在海南自貿港實施了跨境服務貿易負面清單，因此這里以海南自貿港服務貿易負面清單為例，與RCEP服務貿易負面清單進行比較分析。海南自貿港服務貿易負面清單指的是海南外商投資準入中服務業外資準入負面清單和海南跨境服務貿易負面清單的總和。

② 在服務貿易分類標準不一致的情況下，對比清單數量雖然不是很嚴謹，但是服務業、服務貿易涉及內容具有相似性，也能從總體上看出我國自貿港服務貿易負面清單的開放水平。

① 負面清單管理措施涉及的義務一定程度上能夠反映出國家的限制方式和手段。

① 水平管理措施指的是針對所有行業部門的一些禁止、限制措施，占比越多，限制程度越大。

① 根據國家發展和改革委員會、商務部、上海市人民政府發布的負面清單條目計算所得。

①“高標準負面清單”指的是以CPTPP為代表的國際高標準經貿協定中的負面清單。