“一網通辦”背景下政務信息歸檔協同優化路徑研究

楊智勇 桑夢瑤

關鍵詞：一網通辦；政務信息；歸檔；電子檔案；協同治理；信息技術

《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出：深化“互聯網＋政務服務”，提升全流程一體化在線服務平臺功能是推動政府治理現代化、提高數字化政務服務效能的重要內容。政務服務“一網通辦”是“互聯網＋政務服務”迭代升級的必然趨勢，是政府治理變革和職能轉變過程中建設服務型政府的重要體現，也是推進政府治理體系和治理能力現代化的必由之路。“一網通辦”的關鍵在于“網絡通、數據通、業務通”，其中“數據通”對政務服務信息歸檔提出了更高的要求。[1]隨著政府“一網通辦”在全國范圍的全面展開，大量產生的電子政務信息資源不僅是數字政府政務活動的重要記錄，也是檔案信息資源的重要組成部分，并將在政治、經濟和社會活動中發揮重要作用。加快推進“一網通辦”政務信息歸檔和電子檔案管理是全面實現“一網通辦”、加快智慧政府建設的重要基礎保障，也是政府部門和檔案部門面臨的重要問題。

目前，圍繞政務信息歸檔無論在理論層面還是實踐領域都已有諸多研究。其中，針對政務信息歸檔基本內容，學者們主要從歸檔概念、歸檔范圍、歸檔體制、歸檔方式、歸檔對象、歸檔主體權責關系、歸檔質量標準和操作規范[2，3]等方面展開研究；針對政務信息歸檔路徑，有學者從前置條件和實務操作兩個方面提出“一網通辦”背景下政府部門電子文件“單套制”歸檔的思路及做法，[4]也有學者從概念、歸檔主體治理水平、歸檔文件的治理效能三方面提出政務電子文件歸檔的優化路徑[5]；針對歸檔政務信息長期保存，有學者提出目前面臨著組織體系設計不健全、管理體系設計不完備、法律法規和政策標準設計不成熟、安全體系設計不完善的問題并給出相應保存策略。[6]總體而言，已有研究關注了信息化發展和數字化轉型給政務信息歸檔帶來的問題和挑戰，但是忽視了政務信息歸檔不是檔案部門能夠單獨完成的，需要政府和社會等各個方面的協同。因此，本文針對“一網通辦”背景下政務信息歸檔的新變化及存在的問題，基于協同理論從主體、資源、平臺、政策四個方面探討其優化路徑。

1 “一網通辦”背景下政務信息歸檔的新變化

“政務服務‘一網通辦是依托一體化在線政務服務平臺，通過規范網上辦事標準、優化網上辦事流程、整合政府服務數據資源、完善配套制度等措施搭建統一的互聯網政務服務總門戶，旨在推行政務服務事項網上辦理，推動企業群眾線上辦事且只登錄一次即可‘全網通辦。”[7]“一網通辦”平臺中涉及大量文件材料的流轉，這些文件材料具有專業性強、動態性強、種類多樣、格式復雜等特點，對這些材料進行歸檔相較于傳統政務信息歸檔呈現出明顯的新變化。

1.1 歸檔主體權責關系復雜化。以往政務信息歸檔是政府部門事項辦理完畢后移交到檔案部門，主要是政府部門和檔案部門兩者之間的關系。在“一網通辦”背景下，政務信息歸檔涉及業務部門、信息化部門、大數據管理機構、檔案機構、系統開發平臺、云服務機構等，其中任何一個部門出現問題都有可能導致歸檔政務信息的真實性、完整性、可用性、安全性等受到影響。因此，需要各個機構在承擔各自相應職責的同時加強協同合作，建立部門聯動共治機制，按照“誰形成、誰負責”“誰辦理，誰負責”的原則落實歸檔責任，并做好政務信息移交歸檔等相關工作，確保歸檔工作科學、合理、安全地實施。[8]

1.2 歸檔信息全流程電子化。傳統情況基于電子文件管理不成熟、法律保障相對缺失等問題，在對政務信息歸檔時通常會選擇將電子文件和紙質文件同時歸檔；但在“一網通辦”業務辦理過程中，公眾需要在線申請，受理、審查等環節也需要在線審批，決定和發證等環節需要利用電子簽章、電子證照等技術，另外還需要依托在線平臺反饋。[9]也就是說，在“一網通辦”業務辦理過程中電子文件的形成、傳輸、保存等環節都是以電子形式進行的，如果任何一個環節沒有實現電子化都會影響政務信息的全流程辦理和歸檔。“一網通辦”背景下，政務信息如果依然打印成紙質歸檔反而違背了歸檔的真實性、原始性要求，[10]這種全流程電子化的單套制歸檔需求，對政務信息的歸檔格式、質量、安全等方面提出了更高的要求。

1.3 歸檔理念和流程前置化。在“一網通辦”背景下，業務部門對政務信息資源的跨地區、跨層級、跨部門共享利用提出了更高要求，而傳統意義上政務事項辦理完畢后再由檔案人員進行材料收集、審核、歸檔保存的模式也難以滿足相應的業務需求。這就需要將檔案管理的理念和要求嵌入業務管理流程，只要按照歸檔要求對文件進行固化保存與關聯整理，即可以實現檔案化管理，業務系統中的文件在事實上已經成為檔案。[11 ]業務部門在辦理有關聯性的業務時可以直接調取相關的檔案材料，不必再次要求公眾提交相關材料，真正地變“群眾跑腿”為“數據跑路”，不斷推動“一網通辦”從“能辦”向“好辦”轉變。

2 “一網通辦”背景下政務信息歸檔存在的問題

“一網通辦”背景下的政務信息作為國家信息資源的重要組成部分，承載著構建完整社會記憶、反映真實政務活動、服務社會公眾利用的重要職責，[12]對其科學歸檔具有重要的現實價值和社會意義。但在歸檔過程中，主體權責不清、信息質量難以保障、效用價值發揮受限以及政策標準缺乏統一性等問題，影響著歸檔工作的順利開展。

2.1 歸檔主體之間缺乏有效協調。隨著政府信息資源內容、用途的不斷豐富，政務信息資源管理主體呈現多元化的發展趨勢，檔案部門不再是政務信息專業化管理的單一部門，出現了如大數據管理機構、電子政務主管部門、第三方數據平臺、云服務商等機構。[13]目前，各地“一網通辦”政務服務平臺均由政府辦公廳（室）負責牽頭推進，很多省份還成立了數據管理機構，負責政務數據的收集，以期打破“數據孤島”，實現政務信息資源跨部門、跨行業、跨層級的形成、共享和開放利用新格局。但在實際工作開展過程中，檔案部門和數據管理部門存在職責交叉的問題，“加之管理權限不清和缺乏相應的溝通協調機制，大部分檔案部門長期以來未能實質性介入前端業務環節，致使自身管理職能不斷遭到蠶食”。[14]同時，由于歸檔職責劃分不清等問題，“一網通辦”政務活動開展過程中產生的許多政務信息資源在利用完畢后，依然滯留在政府部門的業務系統中，不僅影響現行行政效率，還會影響檔案信息的完整性以及后續環節的利用。[15]

2.2 歸檔信息質量和有效性難以保障。“一網通辦”政務服務平臺中形成的電子文件，由于其文件來源、類型格式和管管理流程的復雜性，保障政務信息的質量和有效性具有一定困難。一方面，在“一網通辦”政務服務過程中，不同服務事項的辦理流程不同，辦理環節產生的電子文件就不同，即使是同一類型的事項在辦理環節也會產生不同的電子文件。同時，一個事項的辦結可能會涉及多個部門，文件形成主體、形成過程、類型和來源復雜多樣。上述情況就造成政務信息在不同機構和部門流轉過程中，數據格式的統一性、數據內容的完整性、數據描述的完善性等難以保障。“在新技術環境下，非結構化的業務數據在形成、保存和利用等方面的規范性難以保障，且對技術智能化、管理精細化的要求更高，如何實現這類業務數據高效、有序歸檔，是當前需要重點關注的現實問題。”[16]

另一方面，“一網通辦”系統中的電子文件先要經歷形成、流轉、審批、辦結等環節，這個階段主要由業務部門負責；然后要經歷歸檔、保存、開發利用等環節，這個階段主要由檔案部門負責。然而，業務部門在將電子文件移交到檔案部門的過程中，可能存在歸檔范圍不清、部門職責界限模糊、數據流轉格式不規范、檔案密級劃定不準等問題，從而導致電子文件質量參差不齊，無法滿足后期電子檔案長期保管和利用的要求。[17]

2.3 歸檔信息效用和價值的發揮受限。“傳統意義上，文件歸檔一般開始于業務活動結束之后，即將文件集中存儲于檔案管理系統或檔案室，而后檔案部門開展長期保存與提供利用服務”[18]。但是，在“一網通辦”背景下政務信息具有極強的動態性、時效性和重復性，如電子證照等文件在業務活動中可能需要反復利用，如果按照傳統意義上對其進行歸檔，業務部門利用電子檔案時需要經過申請、審批等環節，這將嚴重影響辦事效率，難以有效支撐和賦能政務服務的業務開展和數字政府的治理需求。如果一直保存在業務部門既可能面臨政務信息被修改或丟失的風險，又會影響業務部門的工作效率。“檔案應當作為一種信息要素融入數字政府的信息資源池，與基礎數據、電子證照等資源一起作為資源整體支撐政務活動的開展。”[19]

2.4 歸檔政策的統一性和系統性欠缺。目前，政務信息歸檔政策標準的制定還不夠完善，盡管浙江、上海等地方層面已制定出相關的標準規范，如浙江省的《政務辦事“最多跑一次”工作規范第3部分：政務服務網電子文件歸檔數據規范》（DB33/T 2036.3-2017）、《浙江政務服務網電子文件存檔信息包數據規范（試行）》（浙政辦發〔2017〕4號）、上海市的《政務服務“一網通辦”電子文件歸檔管理技術規范》（DB31/T 11 52-2019）等，對本地區的電子文件歸檔原則、歸檔流程等做出了具體規定和要求，但在國家層面還缺乏統一、完善的政策和標準規定。雖然國家檔案局在2019年出臺的《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T85-2019）對相關術語、基本要求、歸檔流程、元數據要求、存儲格式要求等做出了具體規定，但是仍然存在現有歸檔范圍不完善、缺少公共服務事項電子文件的歸檔范圍、歸檔流程忽視了業務需求和在線政務服務平臺建設的相關要求以及缺少關系型元數據項的描述[20]等問題。

3 “一網通辦”背景下政務信息歸檔的路徑優化

通過協調不同系統或者組織間的資源和功能，使之能夠相互配合、行動一致地完成歸檔任務。[21]

3.1 主體協同：厘清相關主體權責關系

“一網通辦”政務服務平臺邏輯上主要由互聯網政務服務門戶、政務服務管理平臺、業務辦理系統、政務服務數據共享平臺四部分構成，實現用戶申請、平臺受理、業務辦理、信息反饋的完整過程。在政務服務的過程中，每一事項的辦理、每一過程的推進都會產生相關的政務信息，因此在對政務信息進行歸檔的過程中會涉及政務服務平臺、業務系統、政務云平臺以及檔案管理系統等，這就需要檔案部門、業務部門、數據管理部門、信息部門等多部門聯動、多方協同一起完成這項工作，尤其是需要加強檔案部門與行政審批業務部門以及提供相關數據支撐和共享交換的數據管理部門之間協同。

3.1.1 檔案部門和業務部門協同。政務信息首先是在業務系統中生成、流轉和辦理，業務結束后再將有保存價值的政務信息移交到檔案管理系統進行集中統一保管。政務信息在業務部門保管的狀況和質量會直接影響到歸檔工作的順利程度和歸檔后檔案的質量。因此，檔案部門應與業務部門協同合作，提前融入業務系統的設計階段以及政務信息的生成和流轉階段，政務信息在業務部門保存時就給予檔案化管理。首先，檔案部門要提前與業務部門進行溝通，提出政務信息的歸檔要求，避免形成不符合條件的政務電子文件，造成重復性工作和資源浪費；其次，檔案部門應與業務部門共同制定政務信息資源的收集和歸檔范圍、歸檔方式等，同時檔案部門要對政務信息從產生到辦結歸檔的整個流程進行指導和監督。面對業務部門歸檔意識不足和能力欠缺的問題，檔案部門可以派遣相關人員，對業務部門的歸檔工作進行指導，“介入其數據形成、組織與處理環節，確定數據歸檔范圍、歸檔時機、數據結構化程度、數據粒度、價值鑒定程序等要求，嚴格電子政務信息歸檔標準，確保數據移交安全”。[22]3.1.2 檔案部門和數據管理部門協同。隨著大數據戰略的推進，許多地方都成立了大數據管理局、大數據中心等數據管理部門并在本地區的“一網通辦”政務服務中發揮重要作用。目前，作為政務信息資源管理部門的傳統檔案部門與新興的數據管理部門之間存在權責不清的問題，[23]需要建立二者的協商和協調機制。

數據管理部門雖然掌握了大量的政務信息資源，但其主要目標是服務于當下的社會和政府治理，注重政務信息的流通、共享和現行使用價值；而檔案部門則關注政府信息資源的歸檔和長期保存。在對政務信息進行歸檔的過程中，檔案部門和數據管理部門要明確各自管理范圍和職責分工，同時積極開展業務協同合作，通過數據管理部門，檔案部門可以獲得所需要的其他部門的信息資源，提高歸檔信息的完整性。如杭州市檔案部門明確兩者的管理和工作范圍，即杭州市數據資源管理局保存政務信息，重點推動信息的整合與共享，詳細信息還是歸于檔案館，5年后數據資源管理局的政務信息需要移交給檔案部門，檔案部門重點發揮信息的查考和證據價值。[24]同時，數據管理部門還應該負責一體化政務服務平臺的建設、應用和管理以及“一網通辦”平臺文件、檔案統一技術標準的銜接、信息歸檔的交換接口，為政務信息歸檔提供真實性、可靠性保障。[25]

3.2 資源協同：保障歸檔信息質量

“一網通辦”是一個多元的業務平臺，面對的用戶群體眾多、業務范圍廣、系統復雜度高，所形成的政務信息呈現出數據規模大、來源廣泛、結構多樣、質量不齊的特點。

“一網通辦”的關鍵在于“通”，要打通政務信息歸檔前后環節之間“信息壁壘”需要加強資源協同，統一歸檔格式、優化歸檔流程，從而保障歸檔信息質量。

3.2.1 統一歸檔格式。政務信息的類型十分豐富，如文本文件、視頻、音頻、圖形文件等等，格式各種各樣，僅文本文件就有txt、doc、docx、wps、pdf等，歸檔格式不統一會給歸檔轉化工作帶來很大的麻煩，還會影響檔案信息后續的使用和長期保存。因此，業務部門應提前按照《政務服務事項電子文件歸檔規范》（DA/T85-2019）、《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》（GB/T18894-2016）等規范中的歸檔格式要求生成和保存政務信息。如，以附件形式獲取的文檔、視頻、音頻等電子文件，按照GB/T18894-2016執行；以關系數據庫形式存放，顯示時以臨時抽取組合方式形成的電子文件，應轉換成符合規范的OFD、PDF/A、XML、HTML等易于讀取和顯示的格式保存；通過數據共享形式在線調閱及辦結形成的電子證照應按GB/T36905-2018的規定以版式電子文件形態歸檔。

3.2.2 優化歸檔流程。在歸檔過程中，首先要堅持前端控制原則，保障收集階段的政務信息來源可靠。其次要融入全過程管理理念，保證政務信息程序規范、要素合規。在業務層面，要關注收集、捕獲的政務信息及其元數據是否真實、完整，注重檢測數據在交換前后是否被篡改，并對完成整理的歸檔信息包進行清點和生成驗證消息；在檔案管理層面，檔案部門要對歸檔政務信息進行長期保存；在技術層面，要利用技術手段，全流程保障政務信息的安全，通過可信時間戳和數字摘要等技術手段生成驗證信息確保歸檔信息包的可追溯性、利用專業檢測工具或系統集成的檢測模塊，對歸檔信息包進行四性檢測，最后在整個歸檔過程以及后續的管理過程中對所有操作及操作人員進行跟蹤記錄。

3.3 平臺協同：加強平臺系統的有效銜接。信息資源的生成、流轉、保存和利用都要在各個系統和平臺中完成，不同系統之間的銜接、協同的程度也對信息資源歸檔具有重要影響。

3.3.1 “一網通辦”業務系統與檔案管理系統協同。政務信息歸檔是政務服務事項辦理數字化的最后一公里，[26]想要真正地變“群眾跑腿”為“數據跑路”，就要實現檔案管理系統與“一網通辦”業務系統之間的協同。業務系統可以開設預歸檔模塊，對政務信息的歸檔格式、范圍和內容等要素進行預設，將相關歸檔要求、分類方案、歸檔范圍和保管期限等提前嵌入業務系統中，政務服務事項辦結后按照預先設置好的歸檔要求進行“自動收集電子文件，自動進行格式轉換，并按照固定的排列順序對電子文件進行自動排列，自動賦值保管期限，自動收集各類元數據”，[27]實現高效的在線歸檔和智能歸檔。在檔案管理系統中對預歸檔政務信息按照要求通過Web Service接口進行接收，并對歸檔政務信息進行“四性檢測”，完成正式歸檔。在歸檔后檔案部門要采用電子簽章、可信時間戳、區塊鏈等技術來保障歸檔政務信息的真實、完整、可用、安全。同時，業務系統和檔案管理系統要充分考慮系統對接問題，盡量使用兼容性強的系統，避免因不兼容造成歸檔困難和產生重復性工作。

3.3.2 檔案管理系統與政務云平臺數據中心協同。國務院印發的《關于加強數字政府建設的指導意見》中提出，依托全國一體化政務大數據體系，統籌整合現有政務云資源，構建全國一體化政務云平臺體系，實現政務云資源統籌建設、互聯互通、集約共享。目前政府機構現行、未歸檔的政府信息資源，主要保存在政務云數據中心，[28]政務云可以將政府資源以共享資源池的方式統一管理，并利用虛擬化技術將資源分配給用戶。“一網通辦”政務服務過程中，檔案部門要加強與政務云平臺的協同，通過數字檔案館將政府需要且有助于政務服務開展的檔案信息資源備份到數據云中心提供利用服務，并將利用后形成的電子文件及其元數據歸檔保存到檔案管理系統中。

3.4 政策協同：打通歸檔政策之間壁壘

法律法規和政策標準是政務信息歸檔的重要保障，現有政策標準存在政務平臺建設要求與檔案管理要求不相符以及不同行業之間規定不統一的問題，需要進一步修訂和完善。

3.4.1 政務服務管理要求和檔案管理政策的協同。2016年國務院辦公廳印發的《“互聯網+政務服務”技術體系建設指南》（國辦函〔2016〕108號）（下文簡稱《建設指南》），在平臺總體架構層面缺少政務信息歸檔功能的相關設置，不利于檔案部門提前介入政務服務平臺并對其提出歸檔功能需求。此外，《建設指南》中歸檔管理相關要求與檔案領域的歸檔要求存在歸檔接口不同、格式不一、歸檔要求不相符等問題。[29]2018年《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》（國發〔2018〕27號），并未提到關于政務服務平臺電子文件歸檔的相關內容；而與其配套的《全國一體化在線政務服務平臺建設組織推進和任務分工方案》，也僅在完善法規制度方面提到了國家檔案局，檔案機構的存在感和參與感較弱。今后，在政務服務平臺的建設規范和指南中應注重加強歸檔系統和流程的設計，同時要注重與檔案管理制度的銜接問題，保障業務系統中生成、流轉的政務信息資源能夠順利歸檔到檔案管理系統中。而檔案標準政策的修訂也要參考“一網通辦”政務服務的發展以及政務服務平臺的建設特點，解決好政策之間的銜接問題。

3.4.2 國家層面的歸檔規定與行業規定協同。《國務院關于在線政務服務的若干規定》第十二條規定：“政務服務機構應當對履行職責過程中形成的電子文件進行規范管理，按照檔案管理要求及時以電子形式歸檔并向檔案部門移交。除法律、行政法規另有規定外，電子文件不再以紙質形式歸檔和移交”，但是《城市房地產權屬檔案管理辦法》《環境保護檔案管理辦法》《安全監管檢查部門許可證檔案管理辦法》等文件中仍然要求紙質文件原件歸檔，阻礙了電子文件全流程在線辦理和單軌制歸檔的推進。[30]要使這一問題得到解決必須加強國家層面政務信息歸檔管理頂層設計的落實，各行業主管部門應結合自身業務特點和行業特色，積極開展政務信息歸檔相關行業標準的更新與制訂，以國家標準為核心，行業標準為有效補充，形成規范統一、高效協同的全國一體化政務信息歸檔標準。

4 結語

“一網通辦”政務服務作為政務管理的新模式，對政府治理和社會服務都起到了十分重要的作用，在這一背景下對政務信息資源進行歸檔關系到國家、社會和個人的切身利益。因此，在今后要不斷加強各方協同，促進政務信息歸檔的理論和實踐發展，為政務服務和政府發展提供有力支撐。