水管單位績效評價存在的問題及發展對策

敬康凌?李杰

一、前言

績效評價起源甚早，無論國外還是國內精辟之論頗多。將績效評價首次運用于預算管理的是美國，其研究總結的“三E”理論成為各國研究的理論基石。我國預算績效評價開展的比較晚，水利工程管理單位（以下簡稱水管單位）績效評價始于21世紀初，經歷了模仿借鑒到發展創新的過程。2022年，黨的二十大提出要“深化事業單位改革”，本文基于此目標，簡要回顧績效評價發展歷程，闡述水管單位績效評價存在問題，最后就實現全面預算績效管理提出發展對策。

二、績效評價定義

“績效評價”是指一定時期內對某項工作開展情況進行的判斷、分析后的結論。“預算績效評價”是指預算部門根據設定的績效目標，運用績效評價指標、標準和方法，對預算支出進行的考核。預算績效評價是預算績效管理改革的重要組成部分，它要求預算部門建立完善的評價系統，進行嚴格的評價打分，并合理應用評價結果，以促進全面預算績效管理。

三、預算績效評價在水管單位的開展情況

水管單位是指在職責上從事水利工程運行與管理，在法人資格上具有獨立性，在事業單位分類管理中屬公益二類的單位。

（一）水管單位績效評價開展的時間點

2005年水管單位在各省財政部門指導下，開始探索部門預算績效考評管理。2007年，財政要求開展績效評價試點，但仍沒對各單位績效編制內容、方法以及編制的強制性做規定。2011年，按財政要求，水管單位在部門預算編制中，資金額度在100萬元以上（含100萬元）的項目必須填報績效目標，績效目標內容包括當年計劃完成的工作任務和預期實現效果。至此，水管單位績效目標編制工作進入日常工作范疇。隨著國家對績效工作推進的加快，水管單位承壓前行，全力推進，績效進入嶄新階段（圖1）。

（二）水管單位績效評價開展情況

2008年體制改革前，多數水管理單位人員超編、結構不合理，大部分人員是職業技術學校畢業上崗，小部分人員是大學畢業。員工文化素質偏低，在績效評價工作上的直接體現就是評價指標填寫模糊、指標選取少、“能不填就不填”，評價工作開展非常困難。在績效填報人員上各單位采用“哪個部門申報，哪個部門自評”的方法，上報的績效自評填寫往往五花八門，反復修改是常事，“花錢積極、評價推諉”的現象比較普遍。

2012年，事業單位體制改革逐步推進，提前退休與自然減員讓水管單位得以逐步引進大學畢業生。經過幾年的持續更替，員工素質大幅提高、人員結構趨好。加之績效評價工作開展多年，積累了諸多經驗，在預算申報績效目標的填寫中，評價指標的填寫能比較規范、指標數量增多、評價用語更精準，在績效中期、年終評價中基本能按目標內容進行評價達標。

四、水管單位績效評價存在的問題

（一）績效意識尚未形成

水管單位績效評價普遍存在“管理部門熱，業務部門冷”的現象，預算管理依然“重投入輕管理、重支出輕績效”。部分領導只追求短期效果，不重視長遠發展。業務人員認為績效評價是財務人員的事，把績效評價當成工作負擔，交差了事，“講績效、重績效、比績效、用績效”的氛圍尚未形成。預算資金使用效率低，績效管理仍處于“要我管”的被動狀況。

（二）績效目標設置不準確

績效目標設置是預算工作的起點和重點，不僅指明工作開展方向、實施方式和達到目標，還是后期績效評價的主要依據。水管單位預算績效目標編制常以本單位為出發點，欠綜合考慮國家政策、行業和部門整體發展規劃，預算績效目標隨意性大、工作延續性不強，造成財政資金資源浪費，不能將有限的資源用在部門整體發展上，發展合力未形成。

（三）績效評價指標不一，無法進行橫向比較

水管單位目前沒有統一的指標體系，各單位在具體實施評價時，同類項目在不同水管單位評價指標大相徑庭，無法進行衡向比較，無法判斷同類項目不同單位之間的優劣。《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》），明確提出“各行業主管部門要加快構建分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系”，水管單位指標體系建設刻不容緩。

（四）績效評價結果未有效應用

績效評價的目的是為了提高資金使用效率，實現資源合理配置，促進被評價單位改善工作。但評價結果一直以來都未得到水管單位重視。近幾年，財政加大對評價結果的應用，將其納入來年預算規模編制，主管部門已感受到財政傳遞的壓力。但各水管單位依然將評價結果束之高閣，反復犯同樣的錯誤。究其原因是獎懲機制未建立。只有將績效評價結果納入水管單位年終績效考核，兌現獎懲，績效評價才能發揮“以評促建”的作用。

（五）績效評價人員業務素質參差不齊

好的績效評價需要好的評價人員來實踐，但現階段各水管單位從設定績效目標到績效中期評估、再到績效評價報告的撰寫都是由各業務經辦部門辦理。而經辦部門人員都沒經過專業培訓，填寫績效評價往往是一頭霧水，撰寫出來的評價報告質量差，造成評價審計得分低，與項目真實情況不符，進而影響部門來年預算。

五、水管單位預算績效評價發展對策

黨的二十大提出要加強法治政府建設，深化事業單位改革，《意見》指出要用3—5年時間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，實現預算和績效管理一體化。要實現全面預算績效管理，管理基礎薄弱的水管單位應該在以下方面不斷完善。

（一）強化預算績效管理理念，樹立績效管理意識

績效管理作為國家財政改革的重點，單單依靠自主學習難以有效推進。主管部門應將績效管理納入強制學習任務，通過培訓單位主要負責人，幫助其樹立績效管理意識，將績效管理壓力逐級向下傳導，讓績效理念入腦入心，用最短時間將績效理念傳達到業務最前端。

（二）完善水管單位預算績效管理制度

所謂“經國序民，正其制度”，國家治理，制度尚且如此重要，推進績效管理更是不可或缺。水管單位預算績效管理應從制度建設開始，在預算、采購、項目、資產管理中，制定績效管理條款，明確經濟活動開始到結束，整個流程中的績效管理內容，讓工作人員在管理中知道該怎么做，項目結束后知道該怎么評，使績效管理變為單位的日常管理。

（三）主管部門盡快制定評價指標體系，提高評價的科學性

2013年財政部出臺《預算績效評價共性指標體系框架》，旨在不斷規范和加強預算績效評價工作，提高績效評價的統一性和權威性。但框架中的指標設置較粗，科學性不足，完全不能滿足“個性”的水管單位。水管單位主管部門應在框架的基礎上，結合自身行業的特性，建立適合本行業的指標庫，根據工作內容不同，分領域構建“個性”指標，并根據國家政策進行調整，滿足績效評價的要求。

（四）推進績效評價與內部控制深度融合

良好的內部控制體系，對績效評價工作起到添磚加瓦的作用，它使評價數據更準確、指標更固定。績效評價與內部控制的深度融合，有利于績效評價日常化、簡單化、流程化，讓業務人員在評價工作中變得專業化[3]。水管單位現已基本實現內控信息化落地，各單位應加大績效在內控平臺中的實踐應用，延伸內控信息系統的功能，將績效嵌入內控平臺，實現評價指標一致化、評價內容標準化、評價結果可比化。

（五）建立完善多種績效評價模式，形成發展合力

現階段，水管單位預算績效評價主要采用三種方式：單位自評、主管部門評價和財政評價，三種評價方式各有優缺點（表1）。水管單位由于忙于日常工作，推進績效評價常感力不從心。可適當引入第三方機構，利用其專業性形成發展合力，推進績效評價更快發展。同時，擴大社會公眾參與度，提高績效評價中社會滿意度比重，構建多種評價模式，促進績效評價結果的公信力。

（六）加強績效評價結果反饋及應用

當前，水管單位管理的核心是提高績效。要提高績效就要進行評價，評價結果的反饋和應用至關重要，關系著水資源配置的合理性和有效性。推進評價結果應用最直接有效的方法，是建立行之有效的績效問責與激勵機制。由于績效問責與激勵機制涉及人事管理，應結合國家人事制度和干部任免制度，與主管部門密切配合，共同建立起一套切實可行的績效問責與激勵機制。

（七）培養水管單位績效評價專業人才

當前，水管單位績效評價發展困難重重，主要面臨無先進經驗借鑒，自身理論、方法缺失等問題。要扭轉這一現狀，就要培養專業人才。現階段，我國學界研究的目光主要在企業、政府，水管單位績效評價研究的人員屈指可數。水管單位應利用現有人員，培養本行業績效評價人才，主要從以下方面著手：第一，開展專業的業務培訓，及時更新工作人員知識庫，達到緊跟國家政策的目的。第二，讓學習人員走出去，通過橫向、縱向學習，將其他單位、行業的先進做法復制，達到引進來的目的。第三，擴大人員培訓范圍，績效管理不僅僅是某個部門的事，應讓各部門骨干人員參與，產生以點帶面的效應。

六、結語

預算績效管理是一項長期的系統性工程。持續推進預算績效管理常態化、規范化和法治化是水管單位發展目標，要實現目標就要有堅持不懈的毅力，只要能持續改進，全面績效管理目標將會在水管單位順利實現。

引用

[1]孫克競.政府部門預算支出績效管理研究[M].大連：東北財經大學出版社，2012.

[2]王澤彩.政府預算績效評價指南——基于績效評價方法、工具和流程[M].北京：經濟科學出版社，2019.

[3]王盼盼.深化我國預算績效管理改革的思路探討[J].財政監督，2022（18）：34-42.