項目管理工具在中央預算單位政府采購項目執行中的應用

梅豫家

［摘 要］中央預算單位政府采購項目存在項目需求文件成形困難、項目流程煩瑣、項目時間要求緊等問題，文章主要運用“焦點小組會議”“工作分解結構”“關鍵路徑法”等項目管理工具來解決這些實際問題，以期為中央預算單位政府采購項目的執行提供理論參考。

［關鍵詞］政府采購；中央預算單位；項目管理工具

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.12.057

［中圖分類號］F812.45［文獻標識碼］A［文章編號］1673-0194（2023）12-0176-03

0 ? ? 引 言

政府采購指各級政府為了開展日常政務活動或為公眾提供服務，在財政的監管下，通過法定程序和公平競爭，由財政部門以直接向供應商付款的方式，交易和締約活動的過程。中央預算單位的政府采購項目是中央預算下由財政部門撥款的項目，有著較大的采購規模和較高的社會關注度［1］。同時，在中央預算單位政府采購項目的執行過程中，遇到的困難及所注意的事項也較多。這就需要研究中央預算單位政府采購項目的現狀和問題，從而尋求合適的項目管理工具來解決這些問題。

1 ? ? 中央預算單位政府采購項目現存問題

1.1 ? 項目需求文件成形困難

在一般的招標項目中，采購者與最終使用者為同一人，舉例來說，某企業利用自籌資金招標采購一批貨物，該企業是此次招標采購的采購者，同時也是貨物的使用者，項目需求文件成形快速。但政府采購項目，尤其是中央預算單位的政府采購項目，機構設置層次較多。例如，在北京設立總部，在全國各地設立分支機構，負責采購工作的采購者一般是北京總部的采購處或采購中心，但最終的使用者可能涉及很多下屬分支機構。這就導致在項目需求文件的討論中，采購者與最終使用者對項目需求文件難以達成共識，各方意見無法統一，項目進度緩慢，項目需求文件成形困難的問題貫穿政府采購項目執行始終，亟待解決。

1.2 ? 項目流程煩瑣

中央預算單位政府采購項目還存在流程煩瑣的問題。對于一般項目，項目從形成項目需求文件、制作招標文件，到發布公告、開標評標，通常可以形成標準化流程和固定的模式。但是對于中央預算單位政府采購項目，其機構設置層次較多，每個項目所涉及的最終使用者不同，各個使用者對于項目流程的要求也不盡相同，這就導致中央預算單位政府采購項目較一般項目而言，無法形成標準統一的項目流程，在執行過程中流程比較煩瑣。

1.3 ? 項目時間要求緊

在項目時間方面，每年年初，財政預算審核單位會對中央預算單位所上報的本年度預算進行審核，通過后才可撥付資金。因為中央預算單位的預算資金由財政部門撥付，而財政部門的撥付又建立在該中央預算單位所上報的本年度預算審核通過的基礎上，中央預算單位政府采購項目普遍無法在每年的第一季度執行。

每年年中，財政部門還要對中央預算單位的預算執行情況進行監管和審核，對“本年度預算”的資金使用情況和政府采購項目完成度進行績效考評，即考評中央預算單位“預算支出金額用資率”和“政府采購項目完成度”，有時為半年考評一次，有時在每年9月份考評。中央預算單位為了在績效考評中得到滿意的結果，經常會在考評前一段時間內突擊執行項目。

每年年底，財政部門會進行封賬處理，若中央預算單位政府采購項目無法在封賬前執行完畢，該項目當年的財政預算資金便無法撥付。中央預算單位需要在第二年對前一年未完成的政府采購項目預算重新上報預算申請，而財政部門很可能對前一年未完成的政府采購項目的預算申請不予通過。

將每年可以用來執行中央預算單位政府采購項目和財政部門績效考評的時間“掐頭去尾”，再加上中央預算單位政府采購項目需求文件成形困難、項目流程煩瑣的問題，導致中央預算單位政府采購項目對于執行時間的要求較高。

2 ? ? 中央預算單位政府采購項目問題的解決路徑

分析中央預算單位政府采購項目的現狀和問題后，就可以有的放矢，通過項目管理工具來解決這些問題，主要包括“焦點小組會議”“工作分解結構”“關鍵路徑法”等。

2.1 ? 運用“焦點小組會議”完善項目需求文件

“焦點小組會議”是將項目干系人組織在一起，對項目所采購的服務、貨物以及所要達到的成果進行研究討論。

項目干系人一般是中央預算單位采購部門的負責人、最終使用的各部門負責人和技術專家，這些人作為政府采購項目的“采購方領導”“使用單位領導及使用人”以及“技術領域專家”，最能為項目提供詳細需求信息。

通過運用“焦點小組會議”，既要讓項目干系人各抒己見、積極參與，又要保持談論的內容不偏離主題。這種方法對于單獨找各個項目干系人逐個確認及修改技術需求的方法，具有結構靈活、速度快的

優點［2］。

在實際操作中，一般是由中央預算單位采購部門向各級最終使用者下達技術需求生成指令，并指定技術需求初稿完成的時間。隨后，從財政部門專家庫中選擇相關專家，將初步形成的技術需求文件交給專家審核，匯總意見，并同專家及各項目干系人約定召開技術交流會議的時間。約定時間后，由會議的主持人、該項目干系人召開技術交流會議，包括中央預算單位采購部門的負責人、最終使用的各部門負責人和技術專家，對項目需求文件進行討論、修改、確認。

“焦點小組會議”過程中，輸入的是眾多項目干系人的需求，輸出的是項目需求文件。對于單個中央預算單位政府采購項目，形成的就是單個項目的項目需求文件；對于所要采購的屬于常規或統一規格的貨物，如工作制服、工作證等，形成的項目需求文件不僅可用于單個政府采購項目，還可以用于該中央預算單位整個年度的統一項目技術規格標準，在該年度內，只要采購此種貨物，就無須再進行新一輪的項目需求文件的論證。

通過“焦點小組會議”的方法使項目需求文件達到更加細化、完整、科學的效果，成為各主要干系人認可的需求，同時通過“焦點小組會議”可以為參會人員構建一種相對寬松的情境，使各方暢所欲言［3］。有了既滿足各方需求，又能表達各方實際意愿且經過專家認證、科學討論的技術需求書，才能為中央預算單位政府采購項目后續流程奠定堅實的基礎。

2.2 ? 運用“工作分解結構”明確項目流程、化繁為簡

工作分解結構（Work Breakdown Structure，WBS）

是指將項目活動按照其內在結構或實施過程的順序進行逐層分解而形成的結構示意圖，其目的是能夠形象地展現出所有必須完成的工作［4］。

中央預算單位機構設置層次較多，且政府采購項目所采購的貨物和服務的類別較多，容易造成招標代理機構在執行中央預算單位政府采購項目時，執行流程要求不同的問題，這就可能導致項目任務復雜、流程煩瑣。

由于上述原因，在中央預算單位政府項目的執行中，應該善于運用WBS分解任務，以達到流程清晰、化繁為簡。創建WBS的過程就是分解項目任務的過程，就是把龐大煩瑣的項目流程細分為更加易于控制的小任務，并對項目進行邏輯性的流層分解，主要包括下列工作。

第一，分析所執行中央預算單位政府采購項目所有的工作要素；第二，確定WBS的編排方法，對于中央預算單位政府采購項目來說，最合理的編排方式是按工作階段、步驟和可交付的成果來編排；第三，自上而下地逐層細化分解，使每一層的工作都可以達到進一步細化；第四，核實工作分解的必要性和充分程度。以中央預算單位政府采購項目為例，在WBS的過程中，主要任務分為簽訂委托代理協議、收集需求、制作文件、接收報名、開標評標、確定中標人、簽訂合同及后續工作。

同時，每一個主要的項目任務又包括許多詳細的工作事項。簽訂委托代理協議包括中央預算單位與招標代理機構就政府采購項目簽訂《委托代理協議》。收集需求包括最終使用者制定技術需求初稿，邀請采購人代表、最終使用者代表和技術專家進行項目“焦點小組會議”，討論生成項目最終技術文件。文件制作包括招標代理機構制作項目商務文件，并將商務文件與技術文件合并后形成最終的招標文件。接收報名包括招標代理機構發布招標公告、接受投標供應商報名，以及在規定的開標時間之前在財政部門專家庫中抽取評審專家。開標包括與會人員的前期接洽、詳細布置安排會場、準備所需的辦公用具等，在開標當日，應按招標文件規定接收投標文件，在招標文件規定的開標時間內，在采購人及各投標供應商的監督下，開啟投標文件，對投標供應商名稱、報價等信息進行公開的唱標、記錄并最終由投標供應商簽字確認。評標包括評標委員會的各專家及采購人代表對投標文件進行詳細評審，并對投標文件進行綜合打分，形成最終的評審意見。確定中標人包括將評標委員會的評審意見報采購人審批，采購人通過內部簽報或審批流程確定中標人，并發布中標結果公告。簽訂合同包括中標結果公告發布后，中標人與采購人簽訂采購合同。

通過對中央預算單位政府采購項目的工作分解，將一個龐大復雜且時間跨度久的項目任務分解成簡單的小要素、小任務，形成相互關聯卻又相互獨立的模塊，并按照各項層次之間的關系進行排布［5］，便于工作安排和人員分配，有助于實現小目標、小成果，明確項目流程，實現化繁為簡。

2.3 ? 運用“關鍵路徑法”縮短項目執行時間

“關鍵路徑法”是在對所執行的項目進行規劃時，將已經做好的工作分解結構中的單一小任務，按照開始時間順序和每一個小任務之間的先后邏輯順序，畫出該項目的任務路徑圖，沿著任務路徑圖中各個小任務間的邏輯順序，向前和向后計算所有小任務的最早和最晚開始時間、最早和最晚結束時間，并估計出從第一個小任務從開始到整個項目完結最短的項目路徑持續時間的方法［6］。

通過特定有序的網絡邏輯法對各個活動序列進行分級計算，從而判斷出最適合項目活動的關鍵路徑，進而分析出如何縮短項目的執行時間［7］。首先，關鍵路徑上的任務為關鍵任務。通過計算和分析如何縮短關鍵路徑上的關鍵任務時間來縮短整個項目的時間，這需要找出關鍵任務中哪些是法律法規規定的不能夠壓縮時間的任務，例如，對于招標文件準備期，《中華人民共和國政府采購法》第三十一條規定：招標文件的提供期限自招標文件開始發出之日起不得少于5個工作日。又如，開標評標工作由采購人、招標代理機構組織開標，評標委員會對各投標供應商的投標文件評審所必需的時間，這些都是不能壓縮時間的。其次，分析關鍵任務中哪些是可以壓縮的，如中央預算單位與招標代理機構就政府采購項目簽訂《政府采購項目委托代理協議》，作為中央預算單位來說，可以在每一年度或每幾年度的年初，選擇一家或幾家招標代理機構簽訂年度《政府采購項目委托代理協議》，而在每年度單個政府采購項目任務下發時，可制作簡單的政府采購項目任務單，在任務單中只描述項目名稱、采購方式、預算等信息，即下發給招標代理機構。這樣一來，簽訂《政府采購項目委托代理協議》的任務時間就實現了壓縮，從而縮短了整個項目的完成時間。

再次，還可以分析哪些任務是可以提前進行的，哪些任務是可以和路徑上較靠前的任務同時進行的。舉例來說，招標文件商務部分的制作完全可以在前期技術需求討論中或者采購人下發政府采購任務后立刻進行編寫。通過任務的提前或合并，可以壓縮整個項目的總完成時間。

最后，中央預算單位在政府采購項目執行過程中，可以根據積累的經驗及法律法規的變動，根據財政部對政府采購項目案例的官方解釋及行業專家的指導意見，通過不斷修訂，形成招標文件范本。招標文件范本形成后可以縮短招標文件編制時間，降低廢標率，提高招標采購項目質量［8］。當招標文件實現標準化、專業化，在實際運用中，從業人員只需根據項目的不同特點及采購人的不同項目需求文件，對招標文件進行細微調整即可［9］。通過制定招標文件范本，可以縮減招標文件制作所要消耗的時間，進而縮短項目的總完成時間。

3 ? ? 結束語

中央預算單位政府采購項目有著自身的顯著特點，在該類項目的執行過程中，應該運用各類項目管理工具，以求完善項目需求文件、明確和改進項目流程、縮短項目執行時間，有效解決中央預算單位政府采購項目執行的問題。

主要參考文獻

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