派駐監督中“室組地”聯動機制研究

程云愛 李娟

摘 要：“室組地”聯動機制是我國監察體制改革向縱深發展的一個新探索，也是為破解監督實踐中的單打獨斗、孤軍奮戰問題倒逼而產生的一項新機制。該機制經過一段時間的探索，成效顯著，但作為一項新確立的機制，面臨許多現實問題亟待解決：室組地三方定位尚未厘清，難以為其制度化建設提供相應的理論基礎；聯動監督的合力仍有待進一步激發，現實中存在“聯而不動”的問題；室組地聯動中關鍵環節如何實現順暢交接等。釋放聯動監督疊加效應、厘清室組地三方定位、加強制度供給以及提升聯動監督質效，能夠一定程度地優化和完善“室組地”聯動機制。

關鍵詞：派駐監督；室組地；聯動機制

中圖分類號：D262.6

文獻標識碼：A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.008

Research on the Linkage Mechanism of “Office Group

Land” in Stationed Supervision

CHENG Yun-ai^1a，b， LI Juan²

（1.Zhejiang Gongshang University a.College of Continuing Education; b.Law School， Hangzhou

310002，China; 2.School of Sociology and Law， Shanxi Normal University， Taiyuan 030031， China）

Abstract：The linkage mechanism of “office group land” is a new exploration in the deepening development of Chinas supervision system reform， and also a new mechanism that has emerged to solve the problem of fighting alone and fighting alone in supervision practice. After a period of exploration， this mechanism has achieved remarkable results， but as a newly established mechanism， it is faced with many practical problems that urgently need to be solved： the tripartite positioning has not been clarified， and it is difficult to provide the corresponding theoretical basis for its institutionalization; the joint force of linkage supervision still needs to be further stimulated， and the problem of “linkage without moving” exists in reality.It is vital to achieve smooth handover of key links in the linkage among office， group， and land. In order to optimize and improve the “office， group， and land” linkage mechanism to a certain extent， it is essential to release the overlapping effect of linkage supervision， clarify the tripartite positioning of office， group， and land， strengthen institutional supply， and improve the quality and efficiency of linkage supervision.

Key words：stationed supervision; office group land; linkage mechanism

一、問題的提出

筆者曾經查閱了國內外相關權力監督的文章，發現關于權力監督的文章甚多，但派駐監督的文章卻不多，特別是國外幾乎沒有關于派駐監督的文章。筆者試著通過知網以“權力監督”四個字作為主題進行搜索，發現發表年度在2020年的文章為300篇，2021年268篇，2022年8月份僅僅八個多月時間已有136篇；輸入“派駐監督”四個字作為主題進行搜索，則發表于2020年的文章有152篇，2021年121篇，2022年則為71篇；輸入“室組地聯動”五個字作為主題進行搜索，搜索結果為：發表于2018年1篇，2019年無，2020年無，2021年21篇，2022年到目前為止有20篇，這些文章中基本以介紹各地的做法、經驗居多。由此可見，國內對于派駐監督的研究起步也多集中在介紹各地的經驗以及實務部門工作中的心得體會，關于學術論文以及書籍方面則相對少很多，相關理論研究則相對闕如。

改革由問題倒逼而來。由于在實踐中不斷有問題出現，在解決一個又一個問題的過程中，形成一個又一個改革成果。為了解決對公權力的監督，我國紀檢監察體制方面不斷進行改革，最終形成自我監督、派駐監督、巡視巡察的大監督格局。派駐監督可以在一定程度上破解熟人社會的監督難題，但出現單打獨斗、孤軍奮戰的問題，于是有人提出“巡回+派駐”的設想并進行嘗試；也有些地方系統思維的角度探索“室組地”聯動以形成監督合力，實現“1+1+1＞3”的效果。與此同時，在總結各地探索經驗的基礎上，及時對相關制度方面進行完善，補足制度的空白。“室組地”聯動機制是我國監察體制改革向縱深發展的一項重要探索，也是為破解我國派駐監督實踐中的單打獨斗、孤軍奮戰問題而產生的一項新機制。

根據馬克思主義理論和實踐的關系原理：理論來源于實踐，實踐是理論的基礎，是理論的出發點和歸宿點，對理論起到決定作用；同時理論亦須與實踐聯系起來，為實踐服務，隨著實踐的發展而不斷發展。“室組地”聯動機制是在深化派駐機構改革的過程中，經過一年多的探索之后，既有成功的經驗，也有現實困難。在實踐的基礎上進行理論研究，及時總結探索中的做法和經驗，為相關制度的確立和完善提供理論支撐。規則中“室組地”聯動機制雖然明確了聯合辦案的基本工作要求，但在實踐中對于關鍵環節如何實現順暢交接，還需要進一步深化細化^［1］。

二、“室組地”聯動機制的實踐探索

如前所述，“室組地”聯動機制是在派駐監督實踐中由問題倒逼而產生的一項新機制。2021年十九屆中紀委五次全會提出要健全完善“室組地”聯動機制，經過一年多的探索，取得了一定成效。在總結各地經驗的基礎上，2022年6月22日由中共中央辦公廳發布了《紀檢監察機關派駐機構工作規則》（以下稱規則），規則中第十四條、十六條具體規定了室組地聯動的若干內容。

（一）各地實踐探索

1.各地相關做法。“室組地”聯合辦案，主要是指派駐紀檢監察組監督發現黨員、干部以及監察對象涉嫌職務違法或職務犯罪問題時，在派出機關監督檢查室統籌協調指導下，通過協商或者報請指定管轄等方式，由派駐紀檢監察組與地方紀委監委聯合辦理案件的工作模式^［2］。從2021年中紀委十九屆五次全會提出健全完善“室組地”聯動機制以來，各地都進行了相關實踐探索，具體做法有所不同，但概括來看，主要有如下幾種：

（1）創新聯動模式。各地探索推出一系列聯動模式：青海紀委監委在辦理“4·07”專案中，主導推動積極實踐“央地”聯合辦案模式；海東市互助縣紀委監委實踐中形成“‘室組鄉聯動、巡紀法貫通、查審評一體”的聯合辦案機制^［2］；四川廣安紀委監委根據工作需要，按照1名委班子成員組織領導、1個紀檢監察室牽頭指導，混編多個派駐紀檢監察組、室聯系地區紀委監委，搭建相對固定的“室組地”聯合作戰單元，避免臨時搭伙機制不暢、合力不強、促改不力等問題；浙江省紀委監委推出“室組地+企業”模式，協作查辦省醫保公司腐敗窩串案；有的地方在“室組地”聯動的基礎上，根據當地實際，推出“組組”聯動、“組地”聯動、“室地”聯動、“室組校”甚至“室組地+巡”聯動等模式。但不論推出哪種模式，最終目的都是為了破解監督中的難題，充分發揮紀檢監察室、派駐紀檢組、地方紀委監委各自的優勢，最大限度形成監督合力，達到1+1+1＞3的監督效果。（2）建立工作機制。在探索聯動新模式的基礎上，各地針對實踐中出現的問題制定并出臺一系列工作意見，深化各單位之間的協作聯動、強化相關人員的責任分工、細化工作中的操作流程，從制度方面保證案件監督質量：貴州省紀檢監察機關在《貴州省紀檢監察機關（機構）在監督檢查審查調查工作中開展協作配合的實施細則（試行）》基礎上，著手研究制定“室組地”聯合辦案工作指引；安徽蕪湖出臺“室組地”聯動監督執紀執法工作“一意見三辦法”；廣東佛山先后制定規范聯動監督執紀執法啟動機制、聯動監督和聯合辦案協作配合規范細則以及制定可量化、可操作、可評估的考核指標體系等，做到聯動模式有章可循；黑龍江省紀委監委結合當地工作實際，制定出臺《黑龍江省紀檢監察機關“室組地”聯合辦案工作辦法（試行）》^［3］；甘肅省紀委監委出臺《“室組地”聯合辦案工作辦法（試行）》；湖南衡陽市紀委常委會審議通過《衡陽市推進紀檢監察監督巡察監督與審計監督貫通協同高效的實施細則（試行）》；寧夏青銅峽修訂印發《青銅峽市紀委監委監督執紀執法協作區實施方案（試行）》；湖南郴州市紀委監委還出臺了《關于深化“室組地”聯合辦案機制的實施辦法》，規范聯合辦案中的辦案模式以及銜接機制等問題，著力破解實踐中面臨的協調、取證以及認定等方面的難題。

除此以外，還建立聯合作戰單元、建立考核評價體系等做法，出發點都是要打通監督堵點，發揮監督合力，推進紀檢監察工作提質增效，實現辦案力量統一調配、審查調查統一實施、以案治本統一深化。

（二）探索初見成效

各地經過一段時間探索，“室組地”聯動機制成效顯著：2020年到2021年9月不到兩年的時間里，國家電網公司所屬各級紀委與地方紀委監委配合及聯合審查調查案件32件，各級紀檢監察機構共提出紀檢監察建議1400多件，其中派駐組提出紀檢監察建議26件；截止到2022年5月底，寧夏青銅峽采用“室組”“室地”兩級聯動辦案方式提級辦理問題線索4件，“室組地”三級聯動統籌查辦專案2件，共立案3件14人、留置2人，組織處理5人。聯動監督的同時提升了協作區辦案人員業務水平，2個鄉鎮紀委實現自辦案件“零”的突破，2個派駐紀檢監察組在開展監督檢查工作中發現問題線索并移交相關部門處理；2022年以來僅四個月的時間，貴州銅仁市該市紀委監委各監督檢查室共計開展“室組地”聯動監督42次，累計對106個單位進行監督檢查，發現并督改問題103個，提出意見建議98條，發出監察建議書 4個，助力推動建章立制26項。

三、室組地聯動機制的現實難題

“室組地”聯動監督是我國在深化派駐機構改革的過程中而形成的一項新的制度，通過該制度的實施，不僅可以有效地實現資源優勢互補，還可以把系統思維運用到紀檢監察工作中，進一步提升監督效能。但作為一項新設立的制度，仍然需要在實踐中不斷完善。

（一）聯動監督疊加效應尚未充分釋放

1.紀檢監察建議書作用仍需充分發揮。很多地方都采用了紀檢監察建議書鞏固聯動監督的成果，強化以案促改。但經研究發現，紀檢監察建議書的作用尚未充分發揮出來，主要表現在：一些單位領導對監察建議書思想上不夠重視，對建議書中提出的整改內容沒有及時進行整改或者部分整改；紀檢監察建議書的預防功能尚未充分發揮，主要表現在，在對某一個單位進行整改之后，尚未涉及更大范圍的自查自糾工作，尚未完全起到對類案不能起到相應的預防作用。

2.相關理論研究需進一步加強。監督只是一種手段，更重要的是通過監督發現實踐中存在的問題，充分將相關成果進一步運用到案件查辦中，提升監督效能，推動相關制度完善。據查詢有關資料顯示，目前檢索到的相關文章中，多為各地探索實踐的新聞報道或者是各地經驗總結，而調研報告以及相關學術論文甚少，充分表明當前室組地聯動機制的成果運用方面的理論研究需要進一步加強。

（二）室組地職能定位尚未厘清

“室組地”聯動監督是隨著紀檢監察體制改革不斷深化、進一步推進派駐監督提質增效的大背景下產生的新機制。在實踐中要想最大限度地發揮“室”“組”“地”三方的監督優勢，需要厘清三方在聯動機制中的地位和作用，分清楚哪方為主抓、哪方統領，哪一方協助、哪一方統籌指導。如果不能正確厘清各方定位，可能會導致聯動中或者三方爭搶功勞，或者互相推諉等問題。

“室組地”聯動中，“組”主要負責案件線索初核工作，“室”進行協調、指導，“地”充分發揮紀檢監察專業優勢，協助監察調查，三方明確分工。案件線索的初核非常重要，初核工作是否專業，證據是否扎實，不僅決定聯動機制能否啟動，也決定后續的指定管轄與立案查處能否順利進行；指定管轄作為聯動機制的紐帶，決定聯動監督的結果以及未來案件能否順利移交。

實踐中，有的“組”混淆線索處置和案件管轄的區別，線索未經初核就移交地方處置；有的“組、地”對“雙管”公職人員管理權限和屬地管轄相結合原則理解不透，將協商管轄和指定管轄混為一談。由于對案件移送的標準認識存在差異，曾經出現過監察部門認為達到移送標準而司法部門認為尚未達到標準而不予接收移送的現象。

（三）聯動效能尚未充分發揮

經研究發現，有的“室”對“組”注重更多的是傳導壓力，而提供工作助力方面甚少。一些人從思想上對室組地聯動不夠重視，雖然聯動機制已經經過一年多的探索，但有些人在工作中仍然存在“為了辦案而辦案”的思想，不能將監督與辦案有機聯系起來，更多地將精力放在日常監督方面而忽視對重點領域的聯動監督。有的“組”“地”對聯動監督重視不夠，根據他們的理解，將聯動監督僅停留在請示匯報上面，“室”“組”“地”交流較少，無法深入研判。由于各派駐機構監督對象的差異化，紀檢監察干部水平也呈現差異化：有的駐在單位違法案件多，實戰經驗豐富，辦案水平相對較高，而有的駐在單位由于需要監督查處的案件相對少，派駐紀檢監察干部很少辦理職務犯罪案件，實戰經驗相對欠缺，業務水平不高，導致在初核問題線索時出現研判偏差等問題。

從各地實踐可以看出，當前聯動多體現在“室”和“組”之間、“組”和“組”之間，多為橫向聯動，而室、組與各地省屬國企、高校紀檢監察機構之間聯動較少，特別是審計、司法等外部監督主體之間有效聯動尚未形成；各級派駐紀檢監察組的監督權限為塊狀形態，非垂管行業、系統的省、市、縣三級派駐紀檢監察組之間缺乏必要聯動，不利于對一個行業、系統的共性問題進行監督^［4］。

在各地聯動監督工作中，由于“室”“組”“地”分別屬于不同單位或部門，在實踐中，哪些信息需要共享，哪些信息可以共享缺乏具體的規定，信息共享不暢被不少人認為是室組地聯動監督工作中最大的堵點和難點。

（四）制度供給有待進一步加強

各地在探索中相繼出臺相應制度，試圖從制度方面對該機制予以完善。但一些地區的相關制度建設尚屬初創階段，多數地方相關機制不夠健全，處于“已有初步機制，尚無明文制度”或“已有部分工作，需要形成機制”的狀態，表示“已有成型機制，并有相應制度”的學員不到三成^［5］。由于缺乏科學的考評體系，有的監督檢查室在開展監督執紀執法時，以聯動監督之名大量借用派駐人員，把派駐紀檢監察組的工作成果看作自己的，削弱了派駐紀檢監察組參與聯動監督的積極性。有的監督檢查室主要偏重于一些具體工作：如向派駐紀檢監察組要人員以及各種匯報材料，而忽視了具體的業務指導；甚至有的地區聯動監督主要是請示具體業務，而忽視了創新開展工作方面。

該類問題之所以存在，一方面主要是由于各地區經濟發展水平不同，監督水平也有所區別。而室組地聯動監督作為一項新產生的機制，仍然需要在實踐中不斷發展完善；另一方面則是由于相關機制不夠健全完善，欠缺真正科學的考評機制，一些同志對聯動監督中各單位之間的分工缺乏正確認識，其主觀能動性尚未得到充分發揮，最終影響聯動監督的效果。

四、系統思維實現聯動監督提質增效

（一）充分釋放聯動監督疊加效應

實踐中，要充分運用聯動監督成果，需要從以下幾方面著手：

1.充分發揮“紀檢監察建議書”的作用。紀檢監察建議是紀檢監察機關履行監督職責、放大監督效能的重要手段，是做深查辦案件“后半篇文章”的重要抓手，也是深化標本兼治，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的有效方法^［2］。監督只是一種手段，通過行之有效的監督懲治腐敗，但最重要的是要在以后的工作中預防腐敗現象的發生。通過出具紀檢監察建議書，監督相關單位的整改工作，可以實現紀檢監察工作回頭看，做好后半篇文章。實踐中，通過紀檢監察建議書，對單位在當前工作中存在問題提出預警，故被稱為“預警燈”，同時，通過限期整改，對整改情況和結果“回頭看”，督促有關單位及時整改，故被稱為工作的“催辦單”。建議書中主要結合日常監督檢查工作中發現苗頭性傾向性問題，對相關單位開列“問題清單”，并督促有關單位及時整改，相關人員落實主體責任，實現監督由點及面，及時查漏補缺，推進標本兼治，提升監督質效。

紀檢監察建議書不僅可以實現監督單位以案促改，實現監督全閉環。及時梳理聯動監督中存在的問題，特別是對行業中的典型職務犯罪案件進行梳理，總結全省范圍內同類單位中可能存在的廉政風險點，及時上報到省級紀檢監察機關，由省級紀檢監察機關對全省同類單位發出紀檢監察風險提醒單，各單位限期進行自查自糾或者開展專項監督，一方面及時發現查處存在的廉政問題并予以糾正，另一方面預防該行業可能存在的腐敗問題。省級紀檢監察部門亦通過此行動及時總結梳理該行業或者其他行業可能存在的廉政風險點并上報到中央，由中央對其他省份下發該行業的廉政風險提醒單。如此做法，可以最大限度發揮紀檢監察建議書的作用，真正實現以案促改，并預防腐敗。

2022年8月，在運用聯動監督查處了紹興市上虞區的一起侵占耕地挖湖造景案件之后，浙江省紀委監委在全省范圍內開展了一場相關的專項監督，及時查處本省范圍內的違法占用耕地問題，及時對查出的12個縣（市、區）內的14宗侵占耕地問題案件進行整改，對涉案的59名相關責任人和10家責任單位進行追責問責。與此同時，對與耕地有關的糧食安全落實問題進行專項監督，嚴格確保糧食安全責任，充分釋放“室組地”聯動監督的疊加效應^［6］。

2.持續加強相關理論的研究。根據馬克思主義哲學中理論與實踐關系原理，理論從實踐中來，到實踐中去。對我國派駐監督中理論的研究亦應該隨著實踐的不斷深入而進一步加強。特別是隨著我國監察體制改革的不斷深入，各地“室組地”聯動機制實踐探索的深入，新問題不斷產生，需要對實踐進行系統深入的研究，總結各地經驗的基礎上，發掘存在的問題并對其加以完善。建議充分運用現有各大高校監察法以及紀檢監察專業的理論陣地，集社會各界的力量，真正實現理論與實踐的結合^［7］。

（二）厘清室組地三方定位

厘清室組地三方定位，明確各方監督職責，既可提高聯動效能，亦可明確各方責任，避免責任推諉現象，實現各方優勢互補。

第一，正確認識“室組地”聯動機制的重要性，明確是三方聯動，即每一方都要參與，而非簡單的“室”抽調“組、地”人員進行案件查辦工作或者“室”指定“組”或“地”某些工作人員查辦案件。第二，明確各方分工和職責。根據派駐機構工作規則的規定，“室”為牽頭總抓，它根據“組、地”需求，重點進行統籌指導、督促跟進，并且根據程序對案件進行移交或指定管轄；“組”負責主動協作，發揮其在駐在單位近距離監督、充分了解的特點，主動向“室”請示報告，提升辦案水平^［8］； “地”應明確聯動監督既是政治要求亦是工作任務。在工作中加強與“組”的會商研判，高度重視“組”移交或指定管轄的案件，提高案件查處效率。

（三）提升聯動監督質效

明確聯動監督機制中室、組、地三方定位之后，建立健全分工明確、職責清晰、協同配合的聯動機制，切實提升聯動質效，做到各司其職，互不越位。建立健全室、組、地聯動監督，進而擴大聯動范圍，包括其與校、企之間的聯動監督，甚至派駐監督與其他監督如巡視巡察之間的聯動監督機制，探索實現橫向到邊、縱向到底的立體聯動監督新模式，不僅實現內部監督之間的有機貫通，而且探索內部監督與外部監督之間的有機貫通，真正做到握指成拳，實現聯動監督提質增效。

建立健全信息研判和交流分享機制，打破各聯動方之間的信息壁壘。互聯網的飛速發展促使信息共享的實現成為可能。成立“室組地”聯動信息共享機構，由各部門將案件的相關情況錄入之后，按照信息重要程度將相關涉案信息進行分類，分為案件基礎信息+重要信息+機密信息+絕密信息等級別，有關部門根據相關單位各方職權范圍設定、開放信息查詢權限，在辦理案件中各方人員可以根據自己的權限查詢相關信息。在此基礎上通過定期會商研判等機制實現各單位的信息共享，既實現信息共享，亦可實現相關資料的保密^［4］。

當今時代是信息時代，互聯網、大數據相關技術逐漸運用到監督中，不僅極大提高了監督效率，而且實現精準監督。故此，在“室組地”聯動監督中，應該樹立大數據理念，及時進行分析研判、追本溯源，尋求問題存在的根源，查找目前監督存在的漏洞，推動相關制度的健全和完善，扎實做好后半篇文章，實現聯動監督到聯動治理的轉變。

（四）加強聯動制度供給

加強制度供給，強化頂層設計，將各地現有的監督成果、經驗制度化，解決現有制度層面不足的難題。本文認為，在現有國家層面出臺派駐工作規則的基礎上，各地可分層出臺相應制度：省級層面適時出臺關于聯動監督的相關條例；市、縣層面適時出臺聯動監督的具體規范，用以指導具體工作，各地紀檢監察機關則適時制定實施細則，各單位則根據自身特點制定相應的工作規則，逐級制定，逐級貫徹實施，確保“室組地”聯動機制既有上級層面的統一規范，同時又能夠適應各地實際工作的開展^［9］。

適當的時候可以探索拓寬適用領域和范圍，將“室組地”聯動監督范圍擴大到其他日常監督中，變“臨時搭伙”為“常態聯動”，從組織、人員等相關方面著手，實現快捷組班、高效辦案，促進聯動監督常態化^［10］。

結語

“室組地”聯動機制是我國在深化派駐機構改革的過程中而形成的一項新的制度，通過該制度可以真正發揮各方優勢：監督檢查室擁有掌握信息全面、協調各方的優勢以及豐富的查辦大案經驗；各地紀委監委統籌調度各類資源以及辦案經驗豐富的特點；派駐的紀檢監察組則可以近距離的了解和熟悉案發單位的特點，熟練掌握相關被審查調查人的具體情況。“室組地”聯動機制可以有效地實現資源優勢互補，不僅可以把系統思維運用到紀檢監察工作中，還可以進一步提升監督效能。但是作為一項新的制度，它需要也必將在實踐中不斷完善。

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［責任編輯、校對：李 煥］