新時代農村養老服務高質量發展的核心要義、動力因素與實現機制

謝啟秦 屈貞

摘 要：新時代農村養老服務高質量發展是指在新發展理念的指引下，能夠更好地滿足并引領農村老年群體養老服務需求，遵循社會主義原則、市場交換規則和養老服務屬性，追求供給體系多元化、服務結構最優化和服務價值最大化的養老服務發展方向；在人民群眾對美好生活的向往與不平衡不充分發展之間的矛盾成為主要矛盾的新時代下，農村養老服務高質量發展的動力主要來源于黨和政府為人民服務的根本宗旨和執政為民的理念、廣大農村老年群體對晚年幸福生活的追求以及社會組織承接養老服務造福老年群體的初心使命；推進新時代農村養老服務高質量發展的實現機制在于：整合農村資源以發展養老經濟實力、推進主體合作以完善養老體系模式、采用先進制度、技術和文化以創新養老方式。

關鍵詞：農村養老服務；高質量發展；動力因素；實現機制

中圖分類號：F323.89

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.003

The Core Meaning， Driving Factors and Realization Mechanism of

High Quality Development of Rural Old-age Service in the New Era

XIE Qi-qin¹， QU Zhen²

（1.College of Marxism， Hengyang Normal University， Hengyang 421002，China;2. Social and Cultural Teaching and Research Department， Party School of Changsha Municipal Committee of CPC， Changsha 410004， China）

Abstract：In the new era， the high-quality development of rural old-age service refers to the development direction of elderly care services that can better meet and lead the elderly care service needs of rural elderly groups under the guidance of the new development concept， which may follow the principle of socialism， market exchange rules and pension service properties， the pursuit of development orientation of diversification of supply system， optimization of service structure and maximization of service value. When the contradiction between unbalanced and inadequate development arises， the peoples aspiration for a better life has become the principal one. So the driving force for the high-quality development of rural elderly care services mainly comes from the fundamental purpose of the Party and the government to serve the people and the concept of governing for the people， the pursuit of a happy life for the elderly in rural areas and the initial mission of social organizations to undertake elderly care services to benefit the elderly. The realization mechanism of promoting the high-quality development of rural elderly care services in the new era lies in： integrating rural resources to develop the economic strength of elderly care， promoting main body cooperation to improve the mode of ola-age service system， and adopting advanced systems， technologies and cultures to innovate elderly care methods.

Key words：rural old-age service；high quality development；dynamic factor；implementation mechanism

農村養老服務是指為農村老年人提供必要的生活服務，滿足老年人在物質和精神上的基本需求，主要體現為家庭養老和自我養老，具有投入少、效益高的優勢。然而，伴隨著農村老齡化加劇、家庭小型化和空巢化、大批量青壯年勞動力外流，農村養老服務不可避免地受到影響，出現護理人才稀缺、設施投入不足、個性服務匱乏、制度保障不夠等問題。這不僅直接影響養老服務的效率質量和老年群體的生活水平，而且還阻礙鄉村振興戰略的實現，甚至威脅社會穩定和國家安全。2020年11月，國務院發布《關于建立健全養老服務綜合監管制度促進養老服務高質量發展的意見》，提出要更好適應養老服務高質量發展要求，更好滿足人民群眾日益增長的養老服務需求^［1］。2022年10月16日，習近平總書記在黨的二十大報告中強調，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業^［2］。因此，在百年未有之變局和實施鄉村振興戰略的新時代背景下，如何補齊農村養老服務的弱項短板，實現農村養老服務高質量發展是一項緊迫的重要課題。

一、新時代農村養老服務高質量發展的核心要義

新時代農村養老服務高質量發展是指在新發展理念的指引下，能夠更好地滿足并引領農村老年群體養老服務需求，遵循社會主義原則、市場交換規則和養老服務屬性，追求供給體系網絡化、服務結構最優化和服務價值最大化的養老服務發展方向。在新時代背景下，農村養老服務高質量發展要求適應當前我國老齡化社會發展形勢，從根本上解決老年群體日益增長的美好晚年生活需要與不平衡不充分的農村養老服務發展之間的矛盾，要求根據新發展理念提升老年群體獲得感和幸福感，要求真正貫徹鄉村振興戰略、扎實推動共同富裕和全面建成社會主義現代化強國。具體而言，農村養老服務高質量發展有著多維度內涵和價值尺度，主要包括三點核心要義。

（一）高品質養老服務供給

當前大多數農村養老服務仍然是以自力更生為特征，以家庭養老和自我養老為主體。從供給側來看，農村養老服務高質量發展就是要求有多元優質的養老服務供給，主要包括養老服務供給主體多元化和責任對象化，養老服務供給內容與形式多樣化、個性化、協同化、精準化，養老服務事業產業協調發展，醫療養老服務資源深度整合，真正有效彌補養老服務缺口，通過有為政府與有效市場的有機結合，實現有序社會的治理目標。伴隨著農村人口老齡化程度日益加深和傳統家庭養老模式日趨式微，建立“居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合”的高質量養老服務體系，對于有效整合社會資源、提供多樣化與個性化養老服務、通過代際接力方式實現農村老人自我價值等具有重要意義與作用。

（二）高水準養老服務技術

在農村家庭養老模式下，養老服務大多由家庭和個人來承擔，比較來說，農村養老服務的技術含量相對較低。從技術手段來看，農村養老服務高質量發展要求高水平養老服務專業技術和應用技術，需要一大批社工、志愿者、養老機構乃至企業來提供醫療、護理、烹飪、洗滌等養老專業技術，提供專業化養老服務；需要將信息技術與養老服務融合起來，推進線上養老服務方式和互動式養老服務方式，發展科技賦能、智慧養老供給模式，提供更高效更便捷的養老服務。

（三）高水平養老服務品質

提升農村老年群體養老服務的獲得感和幸福感是推進農村養老服務高質量發展的價值目標和判斷標準，是基于消費者立場來判斷農村養老服務質量效率高低。從需求側來看，農村養老服務高質量發展就是要求集中來自農村各方面力量，致力于提升農村老年群體的生活水平與生活質量，提供低投入、高產出、高質量的飲食、清潔、居住、出行、健康以及娛樂等可感知養老服務。

在新時代背景下，推進農村養老服務高質量發展有利于深入貫徹鄉村振興戰略，有利于實現農村老年群體對美好晚年生活的向往和追求，有利于提升農村老年群體對養老服務的獲得感、幸福感與安全感。

二、新時代農村養老服務高質量發展的動力因素

新時代農村養老服務主要矛盾體現為農村老年群體對美好晚年生活需要與不平衡不充分養老服務發展之間的矛盾，這一內在矛盾構成了推動農村養老服務高質量發展的三重動力系統：一是來自黨和政府為人民服務的根本宗旨和執政為民的政治理念，二是來自廣大農村老年群體對晚年幸福生活的追求，三是社會組織承接服務回報群眾奉獻社會的大愛情懷或責任擔當。

（一）政治驅動：黨和政府為人民服務的根本宗旨

第一，堅持全心全意為人民服務的宗旨，是我們黨的最高價值追求。推進農村養老服務高質量發展，維護農村老年群體的利益和福祉，贏得廣大農村老年群體的擁護，也是衡量我們黨農村養老政策是否正確的判斷標準。第二，黨的十一屆三中全會以來，黨和政府提出了“三個有利于”檢驗各項工作成敗的標準。推進農村養老服務高質量發展是黨和政府開展農村工作的重要內容。十八大以來，在以人民為中心的執政理念下，黨和政府提出積極應對人口老齡化國家戰略，密集推出各類養老政策（見表1），大力支持養老服務改革，經過十余年努力發展演變，農村社會初步形成了“以政府為主導、以家庭養老為主體”的養老體系。

（二）需求驅動：老年群體對晚年幸福生活的追求

老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所依、老有所樂、老有所為，代表了千百年來人民群眾對于美好晚年生活的追求，也是當前農村養老服務高質量發展的內生動力。從養老需求數量看，根據第7次全國人口普查，中國大陸總人口為14.11億人，其中，居住在鄉村的人口約5.10億人，占總人口的比重為36.11%;60周歲及以上老人約2.64億人，比重為18.7%;65周歲及以上老人約1.91億人，比重為13.5%。從養老需求特性看，農村老年群體的養老需求具有基礎性、多樣性和個性化等特征。一是基礎性。養老服務同樣屬于人類最基本的需求。根據馬斯洛理論，人的需求可以分成五類^［3］：生理需求、安全需求、愛和歸屬感、尊重和自我實現，它們依次從較低層次到較高層次排列。在馬斯洛需求層次中，農村養老服務滿足老年群體的生理需求、安全需求和社會需求等，位居公眾需求金字塔中下層，屬于基本生存需求。二是多樣性。養老服務的公眾需求同樣具有多樣性，大致包括飲食、清潔、居住、出行、健康以及娛樂諸多內容。三是個性化。養老服務的公眾需求顯示出個體差異性特征，即不同類型老年群體在飲食、服飾、健康、娛樂社交等養老服務需求上有不同的偏好與要求。此外，養老服務需求還可能受到經濟收入、個體因素、家庭情況、社會風俗、地理環境等諸多因素的制約。因此，農村養老服務的公眾需求特點構成了農村養老服務高質量發展的內生變量。

（三）事業驅動：社會組織承接養老服務的初心使命

在農村養老服務中，社會組織主要包括農村養老機構、日間照料中心、村委會、村民組織、慈善會、老年協會、民間資本等主體，他們充當了一個養老服務生產者角色，從政社關系視角看，在承接養老服務中他們起到了代理人、合伙人、官家以及盟友的作用；從公共服務網鏈來看，他們起到了生產者、集成者以及支持者的作用^［4］。社會組織包括非營利組織和營利組織，其中，非營利社會組織通常由一批志同道合的志愿者組成，他們奉行以奉獻、友愛、互助、進步為內容的志愿精神，屬于志愿驅動；營利組織即企業，常常依據利潤采取行動，伴隨老齡化加速到來和康養產業崛起，目前農村養老服務進入賣方市場，兼有藍海市場特征，前景光明，所以他們樂意參與到公共服務生產中來，屬于利潤驅動。此外，參與承接養老服務的社會組織享受免稅等優惠政策，由此形成正向激勵。比如2019年財政部和稅務總局共同制定的《關于明確養老機構免征增值稅等政策的通知》規定，養老機構享受免征增值稅政策。

三、新時代農村養老服務高質量發展的實現機制

農村養老服務高質量發展雖然有著政治驅動、需求驅動和事業驅動等多重動力，但是也存在資源匱乏、供給主體單一、制度保守以及技術落后等問題。因此，推進新時代農村養老服務高質量發展的實現機制在于整合農村資源以發展養老經濟，推進主體合作以完善服務體系，引入先進制度技術以創新服務方式。

（一）強化資源整合機制，發展農村養老經濟實力

資源整合機制是指地方政府、養老機構或家庭對不同來源、不同層次、不同結構、不同內容的資源進行識別與選擇、汲取與配置、激活和有機融合，使其創造出新資源的一個結構關系和運行方式。大力發展農村生產力，推動和壯大銀發經濟，夯實養老服務的物質基礎，才是解決農村養老服務高質量發展的根本之策，因此，需要從國家、市場與社會三個維度對現有農村養老服務資源進行整合。第一，用好國家政策資源。一方面利用好農村土地政策，把宅基地、農用地、農村集體建設用地以及“四荒地”，轉化成為農村養老服務供給的經濟資源。既要深入貫徹黨中央政策要求，又要各地區因地制宜、靈活處理，制定政策執行細則；根據改革、發展與穩定的原則，推進農村土地制度改革，謹慎妥善處理好農民與土地的關系，真正落實農村土地所有權、承包權與經營權的“三權”分置^［5］。另一方面，利用好鄉村振興政策，加大國家支持農村養老服務財政投入，開發和利用好新型養老資源，補齊農村發展短板，持續深入落實黨和政府扶貧政策，扶植企業資本到農村投資辦廠辦學辦醫，支持和鼓勵大學生和農民工返鄉創業，大力扶持和幫助農村貧困地區實現精準脫貧，走向共同富裕。第二，開拓市場經濟資源。因地制宜，全面振興農村農林牧副漁等產業，大力推動農產品產業鏈優化升級，促成農產品產業鏈從粗放型向集約型發展，大力支持農產品加工業發展，實現農產品賦能增值，打破農產品價格“天花板”；結合本土產品特色建立混合縱向一體化鏈接機制，促進各地各類特色產品的創新聯動，以“一帶一”“一帶多”和“多帶一”的方式促進各類農產品融合發展；創新農業生產管理方式，促進農村農業向產業化、生態化、綠色化方向發展，打造集“種養結構、食品加工、休閑觀光、文旅體驗、健康養生、生態教育”為一體的現代農業產業體系^［6］，促進實現農業資源、農業生態、農業綠色的永續發展，推動農村康養產業的發展，鼓勵村集體建設用地優先用于發展養老服務。第三，挖掘社會人力資源。高質量養老服務既需要加強農村醫療服務隊伍建設，補齊農村養老護理人員短缺缺口，也需要從老年群體中發現人才加以培養，推行“以老養老”，解決護工和志愿者不足問題。

（二）推進主體合作機制，完善農村養老體系模式

主體合作機制是指政府機構、養老機構與個人之間為提供農村養老服務，彼此支持，相互配合的一種聯合行動。長期以來，在農村養老服務供給實踐中，活躍著村級組織、老年群體、社工、志愿者、養老機構、外來企業等主體，形成了多種有效合作模式：第一，互助養老模式。當前農村老齡人口比重大，青壯年勞動力普遍在城市務工，農村家庭養老難以為繼；由于農村居住分散、社會組織發育不充分，加上成本高昂、服務質量不能盡如人意，還有農村老年人缺乏交流，普遍存在精神空虛與情感孤獨，機構養老難以被接受推廣，所以中國農村養老的出路在于發展農村互助養老^［7］。互助型社會養老發展邏輯在于，一是建立互助組織，二是形成一支志愿（互助）服務隊伍提供互助服務，三是鏈接內外部資源自我造血讓互助服務可持續運行下去^［8］。具體而言，要因地制宜制定政策，鼓勵建立互助組織，配套完善相關收費標準、服務收益、責任義務等，比如豐富農村互助養老內容，創新互助養老運營方式，學習先進經驗，爭取外部資金，挖掘老年人潛力推行“以老養老”，提供更多養老服務內容，包括物質養老與精神養老。第二，醫養結合模式。保健是農村養老服務的重要內容。但是，農村老年群體的共同心態是“小病拖大病挨”。2016年的中國老年社會追蹤調查數據顯示，超過70%的農村老人罹患不同種類不同程度的慢性疾病，但實際情況是很多老人知道自己患有慢性疾病，也不會輕易選擇就醫，原因是“開銷大，怕花錢”^［9］。因此，要放寬農村醫療服務的準入門檻，鼓勵農村民營醫院、診所進入醫療服務領域，促進農村高水平全科診所的發展，發展農村特色醫療服務；推進“互聯網＋醫療”發展，讓農村患者與城市醫院專家進行面對面交流，實現城市醫療衛生資源與鄉村醫療的有效聯動，形成“大病在大醫院，小病在基層醫院”的分級診療就醫路徑；提高農村醫保服務能力，比如加強農村醫療服務監督，實現流程規范化、程序化和智能化，打造智慧醫保，打通醫養結合型養老服務發展的“最后一公里”，完善多層次醫療保障體系，強化基本醫療、大病保險與醫療救助三重保障功能，健全重大疾病保障制度^［10］。第三，智慧養老模式。在經濟條件好且老年群體教育水平高的農村地區，可以選擇“互聯網﹢養老”模式，為農村老年人提供高效、人性化、便利化養老服務。推行智慧養老必須抓住兩個關鍵點：一是利用互聯網、物聯網、云計算、大數據和人工智能等新技術，建立“數字化管理與服務”的養老平臺，改進養老服務管理，提高養老服務效率；二是通過教育培訓解決大多數老年人“數字鴻溝”問題，讓老年人逐漸熟悉和掌握數字技能，足不出戶就能“一鍵”下單、體驗上門服務。

（三）加強服務創新機制，提升農村養老技術手段

服務管理創新機制是指農村養老服務在質量上的發展，主要涉及養老服務效率改進問題，內容包括：技術創新、制度創新、文化創新等。農村老年人養老服務需求具有基礎性、多樣化和個性化等特點，需要創造性技術手段靈活提供多元化多層次的養老項目。第一，技術維度。加快農村養老機構轉型升級，打造“互聯網＋養老服務”農村養老模式，精確識別老年群體需求偏好，勾勒出他們的需求畫像，提供有溫暖、有關愛、有人情味的精準化養老服務，要合理地、有效地運用大數據、人工智能、物聯網、云計算等現代信息技術，搜集整理關于農村老年群體的大量數據，并在此基礎上計算分析出老年群體的興趣愛好、個性特點和生活習慣，精準勾勒農村老年人的個體畫像和群體畫像，并根據數據畫像，預測、研判農村老年人的真實需求和想法，利用信息技術實時監測老人身體情況、生理指標，及時提供醫療救助，將老年人醫療數據、報告上傳至遠程信息平臺，安排個性化、定制化的養老服務內容，增強農村老人享受養老服務的獲得感、幸福感和安全感。第二，制度維度。在經濟條件好且人口密集的農村地區引入政府購買養老服務制度；推進養老服務“時間銀行”體系建設；支持社會資本進入互助養老機構。第三，文化維度。要創造性運用農村宗族文化、互助傳統，充分調動農村老年人參與互助養老；滿足農村老年人基本生活需求，并拓展老年教育、文化、娛樂、體育鍛煉等服務項目；加快農村文化建設，促進農村文化事業與文化產業快速發展，加大地方財政對農村老年人文體娛樂活動的支持力度。

參考文獻：

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［責任編輯、校對：楊栓保］