延安市生態文明建設的基本策略及經驗啟示

郭玉杰

摘 要：生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計。延安市從1999年以來，堅決響應黨中央號召，貫徹落實黨中央指示精神，在全國率先開展退耕還林工作，堅定不移走生態優先、綠色發展之路，采取生態、經濟、社會效益相結合；工程措施、生物措施、耕作措施相結合；治理、開發、致富相結合；依法防治并重等新舉措，建立踐行生態文明思想的新機制，開創踐行生態文明思想的新局面。

關鍵詞：生態演變;生態實踐;經驗啟示

中圖分類號：X22

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.014

Basic Strategies and Experience Enlightenment of

Ecological Civilization Construction in Yanan City

GUO Yu-jie

〔Party School of Yanan Municipal Committee of CPC （Yanan School of Governace），Yanan 716000，China〕

Abstract：The construction of ecological civilization is a fundamental plan related to the sustainable development of the Chinese nation and an inherent requirement for building a modern socialist country in an all-round way. Since 1999， Yanan City has resolutely responded to the call of the Party Central Committee， taken the lead in repatriating farmland to forests across the country. At the same time， the useful means are the follows：? unswervingly taking the road of ecological priority and green development， and combining ecological， economic and social benefits; combining engineering measures， biological measures and farming measures; combining governance， development and getting rich; We will focus on new measures such as the prevention and control of the law， establish a new mechanism for practicing the idea of ecological civilization， and create a new situation for practicing the idea of ecological civilization.

Key words：evolution of ecology；ecological practice；experience enlightenment

“生態文明建設是關系中華民族永續發展的根本大計”^［1］，“是全面建設社會主義現代化國家的內在要求。”^［2］退耕還林是一項實踐性很強的生態文明建設工程。延安市是全國退耕還林第一市，^［3］延安市樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，大力推進綠色發展，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

一、延安生態情況的歷史演變

延安，地處黃土高原腹地，在人類生活早期這里曾是林木蔽天、水草豐盛、植被良好之地。“山林川谷美，天材之利多”“閭閻相望，桑麻翳野，天下稱富庶者無如隴右”^［4］。延安生態環境如漢代人虞翊在《復議三郡疏》中所描寫的：“禹雍州之域，厥土為止，且活野千里，谷稼既殷，有龜茲鹽池，以為民利，水草豐美，土宜產牧，牛馬銜尾，群羊塞道”。但因延安地處“三秦鎖鑰，五路襟喉”要塞之地，歷來為兵家必爭之地，戰爭頻發，交戰雙方常以森林作為掩護，“兵燹所至，無樹不伐”。隨著歷代“移民實邊”政策的不斷擴大，戰亂、屯田、墾荒現象逐步升級，出現了“仲春斬陽木，仲夏斬陰木”，兵荒馬亂、伐木務農加速了延安森林植被的毀滅，使生態環境遭到了嚴重破壞。據有關資料，北魏統一黃河流域之后，陜北不少地方由草原區變為農業區，夏州（今靖邊縣）和東夏州（今延安市）的農業在當時都是可以稱道的，特別是東夏州的糧食還能北運支援夏州，可見延安當時已變為半農半牧地區。匈奴和漢族在黃土高原雜居，這意味著游牧民族和農耕民族逐漸融合，人口開始上升，任意開荒，農耕區日趨擴大，同時也造成森林植被的進一步破壞，加劇了水土流失。“由延州（延安）北上橫山（白于山），隨川取道，夾以峻山，署雨之期，湍流石泥。”^［5］安史之亂后，大批難民逃至陜北，開墾“荒閑坡澤山原”，緩坡地也多被開墾為農田，至此延安地區黃土高原基本變成農耕區。加之唐代朝廷經營養馬業，當時渭北及整個陜北地區都屬養馬之地，導致森林逆向變遷。唐朝被亡之后，又開始了五代十國的軍伐混戰，洛河以北，繼續進行著民族間戰爭。宋朝，范仲淹拒西夏，鎮守延安，曾令軍士開荒屯田，募民墾殖“開墾三千頃以為軍糧”，可見毀林之多。明清時，陜北駐重兵，糧食主要靠當地供應，從明洪武三年起，在邊地推行軍屯，于是再一次大量墾荒，兵士每人耕地百畝，毀林毀草種糧。延安境內幾乎無處不墾，森林和植被遭到極大的破壞，水土流失相當嚴重。到明朝中葉，“清水河”周圍植被遭到嚴重破壞，河水日漸渾濁干涸，當地人民希望自己賴以生存的河永遠“綿延流淌”， 故將此河稱“延河”。^［6］到清朝末期，延安以北的森林所剩無幾，延安以南的黃龍山、橋山等地尚且保留局部森林，成為黃土高原上孤存的“森林島”。民國時期以來，延安的森林草原等植被被墾，森林資源減少，生態環境持續惡化。

延安地處黃土高原區，自然條件本就脆弱，兼歷朝歷代的戰亂和開荒拓地等人為破壞，自然生態環境不斷惡化，生態失去平衡，氣候失調，干旱和風沙乘虛而入，水土流失不斷擴大，延安成為黃河流域中游水土流失最為嚴重的地區之一。時至20世紀80年代初，延安市水土流失面積2.88萬平方公里，占到總面積的78.4%，年平均土壤侵蝕模數9000噸/平方公里，全市年入黃河泥沙達2.58億噸，占全省入黃泥沙總量的30%以上。^［7］2其中絕大部分是從洛河上游、延河流域流失的，也就是說延安以北七縣（區）是全市水土流失的重點區，其水土流失面積在90%以上。自然生態環境的嚴重破壞長期以來一直成為制約延安社會經濟全面發展的主要因素。

二、延安生態文明建設的基本策略

延安市從1999年至今，堅決貫徹落實黨中央指示精神，勇于實踐創新，在全國率先開展退耕還林工作。新時代，延安市踐行習近平生態文明思想，堅持“綠水青山就是金山銀山”理念，堅持生態優先、綠色發展，持續推進退耕還林工作落實。截至2022年，累計治理水土流失1.63萬平方公里，年入黃泥沙量由2.58億噸降為0.31億噸，完成退耕還林面積1077.5萬畝，森林覆蓋率由33.5%增加到53.07%，植被覆蓋率由46.3%提高到81.3%。^［7］1

（一）開創踐行生態文明思想的新局面

面對生態環境持續惡化、森林植被遭受慘重破壞、水土流失日漸嚴重、群眾生活水平貧困滯后、經濟社會發展落后的局面，延安市大力發揚延安精神，帶領群眾踐行生態文明思想，開創生態文明建設的新局面。

一是搶抓國家退耕還林政策機遇，在全國率先啟動實施退耕還林工程，開創退耕還林工作新局面。1998年，延安市吳起縣首開全國封山禁牧先例。1999年，延安市全域試點，當年秋冬就退耕還林164.8萬畝，在全國起到了示范帶動作用。延安市委市政府帶領全市廣大干部群眾發揚自力更生，艱苦奮斗的創業精神，咬定綠化荒山不放松，用勤勞雙手植樹造林種草，且把革命戰爭年代的“兄妹開荒”精神轉化為“兄妹造林”的綠色實踐，肩挑背扛，三遍五遍，補植造林，不斷鞏固提升退耕還林成果。黨的十八大以來，延安市在全國帶頭開啟踐行新一輪退耕還林，全市25度以上的、應該退能夠退的陡坡耕種地全部實現退耕，促進了國家新一輪退耕還林的啟動實施。同時，科學調整林分結構，優化林種結構，不斷提升退耕還林整體生態效益，累計完成退耕還林林分結構調整190萬畝。并且，加大資金投入力度，給予農民生態補償。截至2022年底，累計直接投入退耕還林補助135.52億元，全市80%以上的農民直接受益，人均補助9622元。^［7］2延安市在國家財政支持的同時，市縣財政累計投入50多億元，^［7］4扶持發展林果業、棚栽業、養殖業等。二是組織起來大搞農田水利基本建設，開創治山治水，改造河山的新局面。始終堅持發動和依靠群眾，發揮群眾在治山治水中的主力軍作用，在堅持抓好常年治理的同時，發動群眾，集中連片會戰，年年都要認真組織群眾進行春季、夏季、秋季三次大會戰，大打整架山、整條溝綜合治理與開發的總體戰，按照統一部署、統一時間、統一質量標準，開展會戰治理。三是完善治理模式，開創統籌山水林田湖草綜合治理新局面。延安市北部水土流失重點區域的縣、鄉、村組織廣大群眾堅持以流域為單元統籌實施集中連片治理，以村莊和住戶為治理依托，山水田林路統一規劃，農林牧副漁全面發展，坡面峁頭治理與溝道治理相配套，通過新修道路，整頓農田，建設綠色園，開發多元化產業等形式，發展區域性、庭園性經濟，這種治理發展產業經濟的模式在全市普遍推廣。堅持人工營造和自然封育相結合，實現陡坡耕地、宜林荒山和“兩線三點”（“兩線”：河流兩岸、道路兩旁。“三點”：房前屋后、村莊周邊、田邊）綠化全覆蓋。 四是易地搬遷，開創綠化治窮新局面。把以黃河沿岸生存環境十分惡劣、基礎設施極為薄弱、產業發展相對滯后、生產生活條件極其落后的，不利于人居的土石山區、白于山區、洛河峽谷地帶作為重點，對18.7萬戶、65萬人實行易地搬遷，其中包括生態林區移民0.9萬人^［7］4， 實現了搬遷一戶人、退下一塊薄地、植綠一座荒山。

（二）走出踐行生態文明思想的新路子

在努力打造生態延安的過程中，延安市在不斷總結群眾實踐經驗的基礎上，多措并舉，提高治理質量，加快治理速度。

一是采取生態、經濟、社會效益相結合的新舉措。無論工程建設還是林草建設，都堅持把經濟、生態、社會效益三個并舉。以前，群眾參與治理的積極性不高，因為只片面強調生態效益，造成在水土保持治理方面和群眾的切身利益相脫節，這就導致治理效果不佳。現在，把經濟、生態效益結合起來，激發了群眾投身于治理開發的主動性，以前把荒山、荒坡、荒溝、荒灘視為負擔，現在被當成致富資本，當成發展農村經濟的潛力資源，發家致富的出路之所在，建設美麗鄉村的希望之所在，使農業生產條件得到明顯改善，群眾的生活水平得到顯著提高，“越窮越墾，越墾越窮”的惡性循環得到扭轉。二是采取工程措施、生物措施、耕作措施相結合的新舉措。延安市廣大群眾在長期的生產生活中深深感受到，水資源相當貧乏，水土流失極為嚴重，要徹底根治水土流失，依山致富，必須在治理水土流失的過程中，把工程、生物、耕作等各種措施結合在一起。在山上采取生物措施，通過封山禁牧、舍飼養畜等，實現大規模退耕還林還草，恢復植被，保護生態。在山下采取工程措施，通過打壩淤地、削坡填溝、治溝造地等，實現了向溝地要土地、要糧食。完善了田間灌排溝渠、小型集雨蓄水設施和道路等基本生產條件，并采取土壤改良、地力培肥等措施，提高土地效益。截至2022年底，全市累計建成基本農田380余萬畝，治溝造地55.5萬畝，新增耕地10萬余畝，栽植經濟林果445萬畝。^［7］4深入開展修復整治型、配套完善型、開發補充型、綜合整治型這四種類型的溝道整治，實施了攔洪壩淤地壩骨干水利工程、土地平整工程、灌溉與排水工程、田間道路工程、農田防護與生態環境保持工程及其他工程措施，修復整治了沖垮、廢棄壩地和川道地，建設了田、壩、渠、路、林等基礎設施，昔日的千溝萬壑成為旱澇保收的高產田。三是采取治理、開發、致富相結合的新舉措。堅持把水土保持與水土資源開發結合起來，把治理水土流失與產業開發結合起來，使治山治水與經濟開發融為一體，在實現糧食穩定增產的同時，大力培育和開發果、薯、羊主導產業，建立穩定的收入來源，推進區域經濟和農業產業化的發展，加快了農業由傳統農業向現代農業轉變，粗放型農業向集約型農業轉變。四是采取依法重防重治的新措施。以往，農民群眾習慣墾山種地、多種薄收，為改變這種不良傳統耕作模式，解決發展生產過程中，忽視依法保護水土資源，造成又治理又破壞的水土流失問題。延安市認真貫徹和執行《水土保持法》和《延安市退耕還林成果保護條例》，注重依法保護水土資源，收到良好效果，成為以法律形式保護退耕還林成果的全國第一市。同時，一并抓了預防監督工作，帶領群眾走精耕細作、少種高產多收的新路子，擯棄粗放式耕作的不良習慣。在開發建設過程中，推進實施可能造成水土流失的項目時，一并落實水土保持措施，做到制定水土保持方案和設計開發建設項目同步實施，從而有效解決了邊治理邊破壞的問題。

（三）建立踐行生態文明思想的新機制

延安市深刻認識到，治理水土流失，建設生態延安，是一個龐大的社會系統工程，必須要有切實得力配套的政策激勵機制。因此，各級黨組織認真貫徹落實黨在農村的各項方針政策，研究制定實行了一整套符合延安實際、相互銜接配套的強農惠農富農政策激勵新機制，廣大人民群眾主動投身治理水土流失的積極性被充分調動。

一是落實土地產權制度，激發群眾對土地資源治理與開發的積極性。一方面全面落實農村第二輪土地承包到期后再延長30年不變的政策。另一方面落實“四荒地”使用權拍賣政策，在全市掀起了大規模綜合治理的熱潮。在保障人均基本農田的前提下，把25度以上的山坡耕種地必須實行一次性退耕到位。土地承包者嚴格按照統一規劃，把退下來的陡坡耕種地在一定期限內完成治理或由集體統一治理，或種草種樹，再以拍賣或承包的方式，實行分戶經營。鼓勵團體、個人興辦綠色企業、領辦農業生態治理項目。二是制定規劃，一張藍圖繪到底。延安市按照因地制宜、綜合治理的原則，不斷修訂和完善規劃，提高治理開發的科學性。認真科學編制了水土流失治理規劃及具體實施安排，縣、鄉均制訂了分區域規劃細則。延安市能夠嚴格按規劃進行組織實施治理，基本形成了一張藍圖繪到底的良好局面。三是多方籌集資金，加快治理速度。對于國家在建設方面需要征用農民耕種的土地，采取按一定比例補償的辦法，統一籌劃部分資金；水利水保等單位以及社會其他組織通過貸款等方式籌措資金；農民群眾以資代勞或農民群眾以戶或聯戶籌資；動員企事業單位和城鎮居民以個人投資、股份合作等辦法，有效解決了建設資金，保持治理快速進展。四是明確責任制度，狠抓目標任務落實。延安市把以退耕還林、治山治水為主的綠色生態建設作為推動鄉村振興、農村經濟發展的一項長期戰略任務，換屆不變目標，換人不變責任，一任接著一任干。建立了相應的組織機構，加強協調、組織領導，對有關退耕還林事項優先研究、資金優先安排、問題優先解決、工程優先推進。為夯實責任，建立了目標責任制度，層層簽訂目標責任書，定期考評考核，嚴格兌現獎懲。設立“延河杯”水利水保綜合治理獎，對實績突出的班子和個人，及時予以表彰獎勵，對完不成任務的班子和個人，通報批評或黃牌警告，情節嚴重、貽誤工作者進行組織處理，保證了各項目標任務真正落到實處。五是抓典型引路，推動面上工作。堅持領導包抓示范點的辦法，帶動面上工作。市、縣、鄉黨政主要領導、分管領導在每年大會戰過程中，負責抓一到兩個面積千畝以上或幾千畝的大規模、高標準、高質量的綜合治理典型，充分發揮示范帶動作用。

三、延安生態文明建設的經驗啟示

2017年12月18日，在京召開的中央經濟工作會議上，習近平總書記指出：“推進生態保護修復，以塞罕壩林場、右玉沙地造林、延安退耕還林、阿克蘇荒漠綠化這些案例來看，只有朝著正確的方向，一年接著一年干，一代接著一代干，生態系統是可以修復的。”^［8］這無疑是對延安生態文明建設的充分肯定。延安市生態文明建設的策略實踐給我們提供了經驗啟示。

（一）生態文明建設必須堅持以人民為中心，滿足人民群眾對美好生態環境向往的需求

習近平總書記指出：“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”^［9］生態文明建設的出發點和落腳點就是要滿足人民群眾對美好生態環境向往的需求，讓人民群眾共享生態福祉。因此， 要牢固樹立以人民為中心的生態文明建設思想理念，始終站在人民群眾的角度來考慮生態文明建設、發展生態文明建設，以人民群眾滿意不滿意為標準來衡量生態文明建設，在生態文明建設中要廣泛征求群眾意見，注重采納群眾意見，認真科學落實好群眾意見，凸顯生態為民、生態利民、生態惠民的價值，使山川更秀美、群眾更富裕、生活更幸福，提升人民群眾享受天藍、山青、水凈的幸福感。人民群眾是綠色生態的主要獲益者，也是主要參與者、建設者。生態文明建設要站在人民群眾立場，緊緊依靠群眾、組織群眾、指導群眾，充分發揮廣大人民群眾在生態文明建設過程中的主體作用，動員全民動手大搞生態文明環境建設，掀起生態文明建設的群眾運動，努力把建設美麗中國、美麗鄉村化為人民自覺行動。同時，政府要制定生態文明建設方面的優惠政策，從財力、物力、人力等方面給予有力支持，推進生態文明建設。

（二）生態文明建設必須堅持綜合治理、統一規劃的原則，統籌謀劃生態文明建設

實踐充分證明，只有這樣做，生態文明建設才能避免顧此失彼、勞民傷財，從而提高生態文明建設的實效性、科學性，實現高水平的生態文明建設。因而，生態文明建設要具有前瞻性、全局性的思維，把生態文明建設與鄉村振興戰略相結合，與眼前利益、長遠利益相結合，從山水林田湖草綜合治理出發，結合當地實際情況，統一規劃，統籌安排，制定綠色發展總體方案和具體實施細則，明確治理標準，采取工程、生物、技術等多種措施，統籌實施山上山下、溝道塬面、梁峁溝岔、村莊道路、流域上下游的整體治理。同時，把基本口糧田作為解決群眾長遠生計、鞏固退耕還林成果的關鍵，突出整修基本農田和營造經濟林果兩個重點，把產業生態化、生態產業化作為內在要求，按照宜農則農，宜林果則林果，宜牧則牧，宜草則草，宜藥材則藥材，宜花卉則花卉的原則，把水土流失治理與糧經林果牧全面開發統一起來，一手抓農田基本建設，治理水土流失，一手抓糧經林果牧，發展生態經濟，提升綜合治理效益，達到經濟效益、生態效益、社會效益深度融合，有力推進生態文明建設全面高質量發展。

（三）生態文明建設必須持之以恒、久久為功，始終如一抓好生態文明建設

生態文明建設是一項功在當代、利在千秋的綠色革命事業，是人們尊重自然、順應自然、改造自然的一項偉大工程，必須一抓到底、常抓不懈。延安市從1999年至今，二十多年來一以貫之抓退耕還林、治山治水，推進綠色生態建設，成為全國典范，這一方面表明延安市在“綠色革命”過程中的思想堅定性和實踐持續性，另一方面說明生態文明建設量大面廣，實踐性、操作性難度大，任務艱巨繁重，絕不可能一蹴而就。這就要求我們必須要有持續作戰的戰略思維和應對困難的策略方法，牢記對人民群眾負責、對子孫后代負責的歷史使命，擔負起生態文明建設的責任，自覺踐行好生態文明建設的理念、承諾，敢于迎難而上不退縮，勇毅前行不止步，消除干一陣、停一陣、松松氣、歇歇腳或半途而廢、有始無終等不良現象，始終堅持生態優先的發展理念，矢志不移咬定生態文明建設不放松，錨定生態文明建設目標不動搖，持續推進生態文明建設，以“功成不必在我”，但“功成一定有我”的胸襟和擔當，積極投身于生態文明建設之中。牢記習近平總書記的殷殷囑咐“一年接著一年干，一代接著一代干”，一任接著一任干，換屆不變目標、換人不變責任，以“愚公移山”之志，一張綠色方案繪到底，譜寫生態文明建設新篇章。

（四）生態文明建設必須健全法律法規保障體系，確保生態文明建設有效持續發展

一些地方年年植樹不見樹，年年種草不見草，年年治理無效益的事例和植被屢遭嚴重破壞的教訓，說明法律法規的缺失不利于保護、鞏固生態環境。由此可見，依法保護生態環境是生態文明建設的重要一環，如果只注重建設，而忽視保護，建設成果將難以保障，只有在保護基礎上才能實現更好地鞏固發展。習近平總書記強調指出：“只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障。”^［10］無論是從我國古人在夏朝時期“禹之禁，春三月山林不登斧，以成草木之長”的法律規定保護森林來看，還是從延安市出臺條例規定保護生態環境來看，都充分說明通過法律法規、條例制度的手段保護生態資源極其重要。因此，要把依法保護生態環境納入生態文明建設之中，建立健全生態文明建設法律保障體系，^［11］使生態文明建設有法可依，違法必究。并且，強化監管監督手段，加大保護生態環境的力度。同時，要加大對依法保護生態文明環境的宣傳力度，進一步提高廣大干部群眾自覺遵守各項法規制度，增強保護生態環境、人人有責的自覺性，確保生態文明建設的成果鞏固。

生態環境是一種不可替代的寶貴資源，綠色事業是一場永不停歇的接力賽，延安市抓緊中央、省上對提升黃河流域生態保護和高質量發展水平以及對延安發展和建設極為重視的歷史機遇，帶領全市人民群眾繼續弘揚“延安精神”，開拓創新、艱苦奮斗，努力譜寫青山常在、綠水長流、空氣常新的美麗生態延安的新篇章。

參考文獻：

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［責任編輯、校對：李 煥］