政務數據共享的法治難題及其破解

馮延有

摘 要：政務數據共享是建設數字法治政府的關鍵路徑，其邏輯在于政務數據共享具有推進整體型政府、高效型政府、服務型政府建設的三重核心功能。當前，政務數據的權屬不明、政務數據共享范圍規定原則化致使數據共享范圍不明、政務數據共享對個人信息權益保障回應稍顯不足等基礎性問題制約著政務數據共享核心功能的實現。為推進政務數據共享高效進行、推進數字法治政府建設，應以數據來源主體為標準明確政務數據權屬、以編制政務信息資源目錄為切入點明確政務數據共享范圍、以建構平衡個人信息安全和政務數據共享效率機制為切入點平衡政務數據共享和個人信息保護之間的關系。

關鍵詞：政務數據；數據共享；數字法治政府；個人信息保護

中圖分類號：D922.1

文獻標識碼：ADOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2023.03.020

The Legal Problem of Government Data Sharing and Its Solution

FENG Yan-you

（School of Law， China University of Political Science and Law， Beijing 100088，China）

Abstract：Government data sharing is the key path to build a digital government ruled by law. Its logic lies in its triple core functions of promoting the construction of an integrated government， an efficient government and a service-oriented government. At present， the realization of the core function of government data sharing is restricted by some basic problems， such as the unclear ownership of government data， the unclear scope of government data sharing caused by the fuzzifiction of government data sharing， and the inadequate response of government data sharing to the protection of personal information rights and interests. In order to promote the efficient sharing of government data and the construction of a digital government ruled by law， we should define the ownership of government data based on the data source subject， define the scope of government data sharing based on the compilation of government information resources catalogue， and balance the relationship between government data sharing and personal information protection based on the construction of a mechanism to balance personal information security and government data sharing efficiency.

Key words：government data; data sharing; digital government ruled by law; protection of personal information

一、問題的提出

當下，數據在促進經濟、社會發展等方面發揮了重要價值^［1］。其中，如何促進政務數據流動，挖掘政務數據中蘊含的社會價值、經濟價值，使政務數據有效地服務于我國政治建設、經濟建設、文化建設成為時代命題。為此，2013年4月，國家發展和改革委員會、財政部、國家質檢總局等七部門聯合下發了《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見（發改高技〔2013〕733號）》，對推進政務部門信息共享的總體要求、基本原則、范圍和方式作出了頂層設計。2016年9月，國務院又進一步印發《政務信息資源共享管理暫行辦法》，對政務信息資源目錄、政務信息資源分類與共享要求、共享信息的提供與使用、信息共享工作的監督和保障等內容予以了闡釋。

在以上諸多政策的指引下，我國政務數據共享進程發展迅速，取得了良好的成效。但在理論上需要反思的是：政務數據共享的本質是什么？開展政務數據共享的目的是什么？另外，囿于大數據、云計算、人工智能等技術應用時間較短，我國政務數據共享機制的運行是否存在法治難題？若存在相關難題，應當以何種理論和方法破解？因此，為明晰政務數據共享機制的運行目的，明確政務數據共享對于政府管理方式以及推進國家治理體系和治理能力現代化的影響，本文在第一部分理清了政務數據共享的基本內涵，并在此基礎上剖析了其核心目的在于推進數字法治政府建設；第二部分則從現實出發，分析了政務數據共享當前面臨的諸多挑戰；第三部分以有效促進政務數據共享為導向提出了破解以上諸多難題的具體思路。

二、政務數據共享是建設數字法治政府的關鍵路徑

如何借助數字化技術更快、更優地推進法治政府建設，從而實現以“數字化”與“法治化”要素為核心內容，以建構協同高效、服務周到的政務運作體系為目標的數字法治政府，是當前亟需解決的問題。為此，2015年8月31日，國務院發布的《促進大數據發展行動綱要》指出，“建立‘用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新的管理機制，實現基于數據的科學決策，將推動政府管理理念和社會治理模式進步”，而政務數據共享正是貫徹落實上述理念的關鍵舉措。具言之，“共享”是指每個成員都愿意和能夠將自己所擁有的有用事物在其他成員需要時提供給其他成員^［2］。由此可知，政務數據共享即是在不同的政務部門之間實現政務數據的共享，并由此在各政務部門之間形成了一種互惠關系，可實現“讓數據多跑路，讓人民群眾少跑路或不跑路”。政務數據共享推進數字法治政府建設的邏輯在于：其一，有助于打破行政部門壁壘，推進一體化、整體型政府建設；其二，有助于提升行政效能，節省行政相對人的時間精力，從而推動高效型政府建設；其三，有助于實現監管方式、治理方式的更新，為行政方式由“被動”變為“主動”提供數據支撐，從而推動服務型政府建設。總之，具有以上三重核心功能優勢的政務數據共享機制，現在已經成為推動政府管理理念革新、社會治理模式進步和推動加快建設數字法治政府的關鍵路徑。

（一）打破行政部門壁壘推進整體型政府建設

打破各政務部門之間的壁壘，使政府由“碎片化狀態”下的碎片化政府走向“整體型”政府關于整體型政府的興起背景，王太高在其文章《我國整體政府思想的形成及其展開——以<法治政府建設實施綱要（2021-2025年）>切入》中論述到，自20世紀以來，隨著全球化、信息化和市場化的發展，環境保護、醫療衛生等公共事務逐漸增多，政府應對和處理上述公共事務逐漸力不從心，傳統科層制的行政管理模式及西方“新公共管理”改革方案的局限性日益顯露，政府公共服務的碎片化困境逐步凸顯。同時，面對社會公共事務功能邊界的日漸模糊，層級分明、分工細密的單個政府部門逐漸難以適應新發展要求。在此背景下，一場通過加強縱向中央政府控制力和橫向部門間合作與協調，從而修正傳統行政體制缺陷的“整體政府”改革逐漸興起。是提高行政效能的關鍵。具言之，在“碎片化”狀態下，各政務部門之間強調職能的細化分工，相互之間交流較少從而導致其協調能力不強。于我國而言，碎片化政府的形成有著特定的歷史背景，即出于行政法發展初期為提升執法效率與有利于行政相對人尋求救濟等目的而得以形成。其特點是強調職能部門細化分工以有利于管理^［3］。具體而言，其一，從行政執法角度來看，每項事務皆由特定的部門負責有利于明確權力邊界和精準施策；其二，從行政相對人的角度來看，多部門并存、各部門自負其責的方式有利于行政相對人在權利受損時精準尋求訴求對象從而獲得救濟。傳統的依托分級分類和屬地管理原則所存在的碎片政府，雖然形成了層級節制、分工明確的行政結構，有利于各政府部門精準施策和行政相對人尋求救濟，但不同層級的政府部門或同一層級政府的各部門之間協調不足也造成了行政效率低下。追本溯源，各部門之間協調不足的一個重要原因即傳統政務服務受限于物理空間與科層制組織結構，非電子化的數據在各級政府及部門之間實現共享的成本較高、難度較大，各部門之間進行業務協同和信息共享的負擔較重，進程也較為緩慢。因此，政府各部門各自為政，部門與部門之間缺少有效的信息共享^［4］。在該背景下，如何利用數字化技術打破行政權力部門化、部門權力利益化所造成的部門協同程度低、協作行政的效率低下局面是我國行政體制改革所必須回應的內容，也是新時代建設法治政府所必須解決的關鍵性問題。

為此，2021年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021-2025年）》第30項明確指出，要以“構建全國一體化政務大數據體系，加強政務信息系統優化整合”為舉措，加快推進政務數據有序共享。其邏輯在于，原始政務數據具有低價值性，單一的政務數據其價值并不具有高密度性、高質量，但是通過政務數據的共享，可以實現無關聯、碎片化、孤立性數據的升級，極大增加政務數據的價值^［5］。總之，政務數據共享將有助于各級政府與部門統籌掌握政務運行情況，從而打破部門之間的組織界限，實現行政的一體化，提升各政務部門之間的協同工作效率，促進整體政府的形成。

（二）提高行政效能推進高效型政府建設

高效型政府的建設要求各政務部門不斷提升行政效能，減輕行政相對人在辦理各類事項中的時間成本、經濟成本等。然而，多年來，不乏相關企業與群眾反映“辦事難、辦事慢、辦事繁”等行政效率低下的現象，這與未實現線上辦理、一網聯通的現實不無關系^［6］。具體而言，行政效率低下，一方面是由于受到傳統的線下辦理方式造成部門協作難度大的影響；另一方面，即使實現了線上辦理，但審批部門間信息不能有效共享形成的“數字鴻溝”“信息孤島”問題，也成為制約整體審批效率提高和電子政務發展的障礙^［7］。因此，如何對資源進行重新整合并進行統一規劃，從而有效解決上述“數字鴻溝”“信息孤島”問題，成為提升行政效能、推進高效型政府建設的關鍵，而政務數據共享這一手段則為解決上述問題提供了思路。例如，在行政審批中，行政相對人獲得審批可能需要經過多個部門的許可，無論是各個政務部門同步進行的“并聯式”審批還是需上個審批部門同意才可向下個政務部門遞交材料征得其同意的“遞進式”審批，政務數據共享皆可促進高效型政府的形成。具言之，一方面，各政務部門可將行政相對人需重復提交的材料數據進行共享，從而免去行政相對人重復提交相同材料的義務；另一方面，各政務部門也可將上個部門的審批結果直接通過政務數據共享平臺共享給其他政務部門，從而推動其他需使用該審批結果才可進行審批的政務部門同步進行審批工作，或者免去行政相對人需向下個部門提交上個部門審批結果的義務，這不僅提升了行政效率，也為行政相對人節省了各項成本。

（三）提高行政決策精細化程度推進服務型政府建設

自狄驥以來，公共服務的概念正在逐漸取代主權的概念而成為公法的基礎^［8］。如何提升公共服務的質與量成為各個國家皆需回應的問題。于我國而言，2002年，黨的十六大將政府職能明確定位為“經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務”，首次將公共服務與其他職能并列作為政府的基本職能。2008年中共中央政治局第四次集體學習時強調“建設服務型政府，是堅持黨的全心全意為人民服務宗旨的根本要求”，將服務型政府建設與黨的根本要求相關聯。2017年，黨的十九大報告指出“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”這一重要任務。同時，2018年開始實施的國務院機構改革強調，“加強和完善政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護職能，調整優化政府機構職能，全面提高政府效能，建設人民滿意的服務型政府。”^［9］由此可以看出，建設服務型政府，是我國政府為適應社會主義市場經濟的發展，繼續深入推進政府職能轉變的新階段和新要求^［10］。

就具體內容而言，建設服務型政府同樣體現在我國所進行的“放管服”改革中。“服”的本質即在于優化與完善政府的公共服務職能，提高政府為社會公共服務的能力^［11］。對于政務數據共享助力服務型政府建設的邏輯進行探究可以發現，政務數據可反映行政相對人真實和具體的需求，政務數據共享機制則是將數據化形式的行政相對人的需求在各政府部門之間進行傳遞和反饋，這將有助于各政府部門精準把握行政相對人的需求從而實現決策的精細化，保障公共服務的精細化、有效化。而政府提供公共服務的精細化程度將有助于提升人民群眾的滿意度，從而加速推進服務型政府的建立。

三、制約政務數據共享核心功能發揮的多重難題

政務數據共享得以高效進行的前提在于具有一套包含明確的政務數據共享范圍、有力的部門協作共享體系、完善的權益平衡機制、齊全的共享流程設計等要素在內的政務數據共享體系，但現有規定對于上述內容或未予以回應，或回應過于原則化，相關規定的不完善阻礙著政務數據共享的高效開展。而政務數據自身的權屬不清、政務數據共享范圍模糊不明、政務數據共享對個人信息安全的回應不足等前提性、基礎性問題更是制約著政務數據共享核心功能的發揮。

（一）政務數據的權屬不明

對政務數據的權屬進行明確界定是確定政務數據共享原則、共享范圍、共享方式以及對政務數據共享進行具體監管的前提性條件。對于政務數據的所有權問題，《政務信息資源共享管理暫行辦法》并未予以明確的規定。在實踐中，由于政務數據權屬頂層制度設計的缺失，各省市的政務數據權屬立法形成了多種進路^［12］。其一，明確強調政務數據資源歸屬于國家所有。例如，《福建省政務數據管理辦法（福建省政府令第178號）》第3條指出：“政務數據資源屬于國家所有，納入國有資產管理，并遵循統籌管理、充分利用、鼓勵開發、安全可控的原則。”其二，明確規定政務數據資源歸屬于政府所有。例如，《廣東省政務數據資源共享管理辦法（試行）（粵府辦〔2018〕50號）》第4條簡單明了地規定：“政務數據資源所有權歸政府所有。”其三，僅規定政務數據共享應當遵循的基本原則，回避政務數據權屬的界定問題。例如，《安徽省政務數據資源管理辦法（安徽省人民政府令第299號）》第3條明確指出：“政務數據資源管理，應當遵循統一標準、統籌建設、共享開放、依法管理、保障安全的原則。”《山東省電子政務和政務數據管理辦法（山東省人民政府令第329號）》第4條則規定：“電子政務和政務數據管理應當遵循統籌規劃、集約建設、整合共享、開放便民、保障安全的原則。”

由以上各地方的規定可以看出，在政務數據權屬頂層制度設計缺失的背景下，各地方關于政務數據權屬的界定存在較大差異。作為各政務部門在政務數據共享過程中占有、使用、處分政務數據基礎的政務數據所有權的不統一或不明確具有諸多弊端：一方面，政務數據權屬規定的不統一將不利于打破各省、市之間的政務數據壁壘，從而造成無法實現全國范圍內各級政府共享政務數據的目標要求；另一方面，政務數據權屬的不明確亦會導致各政務部門使用和處分政務數據的合法性、正當性遭到一定程度的質疑。

（二）政務數據共享范圍規定模糊化：政務數據共享范圍不明

合理劃定政務數據共享中可予以共享的數據邊界，一方面，有利于為政務數據共享部門提供明確的可操作性指引；另一方面，亦有利于解決不同數據主體間權益沖突的問題。因此，為保障政務數據共享工作的順利開展，關于政務數據共享的范圍，中央立法在確定政務數據共享原則的基礎之上明確了政務數據是否可進行共享的三種類型。具體而言，《政務信息資源共享管理暫行辦法》第5條首先明確了政務數據共享的原則，即“以共享為原則，不共享為例外。各政務部門形成的政務信息資源原則上應予共享，涉及國家秘密和安全的，按相關法律法規執行”。在此基礎上，《政務信息資源共享管理暫行辦法》第9條又將政務信息資源按共享類型分為無條件共享、有條件共享、不予共享等三種類型，即形成了“分級分類”關于“分級分類”共享標準的具體內容為：凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據；人口信息、法人單位信息、自然資源和空間地理信息、電子證照信息等基礎信息資源應在部門之間實現無條件共享；對于圍繞經濟社會發展的同一主題領域，由多部門共建項目形成的主題信息資源，如健康保障、社會保障、食品藥品安全等政務信息應通過各級共享平臺予以共享（詳見《政務信息資源共享管理暫行辦法》第10條）。的共享標準。

誠然，作為政務數據共享的指導性政策，關于政務數據共享的價值取向和共享范圍這一決定性問題上，《政務信息資源共享管理暫行辦法》所明確的“以共享為原則，不共享為例外”的基本價值取向有利于推進政務數據共享制度的開展，從而促進數字法治政府形成。同時，“分級分類”標準為后續中央和各地方立法進一步明確政務數據共享范圍提供了綱領性指導。但是，《政務信息資源共享管理暫行辦法》所規定的“分級分類”標準并未十分明確地限定政務數據共享的范圍，且該規定存在與其他關于政務信息開放共享規定的不協調、不兼容之處。

具體而言，第一，《政務信息資源共享管理暫行辦法》所規定的“分級分類”標準的不明確未能為各地方立法提供明確指引，導致各地方立法中關于政務數據共享范圍的規定不一。例如，《撫順市政務數據資源共享開放條例（撫順市人民代表大會常務委員會公告第116號）》《湖南省政務信息資源共享管理辦法（湖南省人民政府令第301號）》《遼寧省政務數據資源共享管理辦法（遼寧省人民政府令第330號）》《上海市公共數據和一網通辦管理辦法（上海市人民政府令第9號）《廈門市政務信息資源共享管理暫行辦法（廈府辦〔2015〕179號）》中各省市關于政務數據共享的范圍與《政務信息資源共享管理暫行辦法》中的要求并非完全一致，出現了擴大或縮小《政務信息資源共享管理暫行辦法》所規定的政務數據共享范圍以及附加其他限制等多種情形。譬如，其一，對于“無條件共享”的政務數據范圍的擴大。《廈門市政務信息資源共享管理暫行辦法》第4條第2款規定：“開放共享類為無附加條件地供給其他政務部門共享的政務信息資源。如人口基礎信息、法人基礎信息、空間地理信息（公開版）、行政執法結果信息、公共服務設施信息、社會經濟統計信息等。”較之《政務信息資源共享管理暫行辦法》，《廈門市政務信息資源共享管理暫行辦法》將“行政執法結果信息、公共服務設施信息、社會經濟統計信息等”納入“無條件共享”范圍之內。其二，對于可規定“有條件共享和不予共享的”政務數據范圍法律依據的變更。《政務信息資源共享管理暫行辦法》第10條第1項規定：“（一）凡列入不予共享類的政務信息資源，必須有法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據。”《撫順市政務數據資源共享開放條例》第11條則規定，有條件共享和不予共享的，應當依據法律、法規或者符合國家有關規定；《上海市公共數據和一網通辦管理辦法（上海市人民政府令第9號）》第27條第1款則指出，公共數據按照共享類型分為無條件共享、授權共享和非共享三類，列入授權共享和非共享類的，應當說明理由，并提供相應的法律、法規、規章依據。《撫順市政務數據資源共享開放條例》將《政務信息資源共享管理暫行辦法》中對于不予共享的數據限制依據由“法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據”變更為“法律、法規或者符合國家有關規定”，但究竟“國家有關規定”應具體包含哪些規定并不明確。《上海市公共數據和一網通辦管理辦法》則將《政務信息資源共享管理暫行辦法》中對于不予共享的數據限制依據由“法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據”變更為“法律、法規、規章”。上述規定皆與《政務信息資源共享管理暫行辦法》第11條中的“黨中央、國務院政策依據”不一致。由此可見，《政務信息資源共享管理暫行辦法》關于政務數據共享范圍的模糊化既不利于為各地立法提供統一明確的標準，亦無法為各政務部門進行數據共享提供一個明確的操作標準，不利于政務數據共享工作的開展。

第二，《政務信息資源共享管理暫行辦法》中關于可規定“不予共享”的法律規范依據存在不合理之處。具體而言，與政務數據共享有著緊密關聯的是我國的政府信息公開制度，二者皆是對政府信息的利用。自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》實施以來，我國政府信息公開制度已逐步完善，公開實踐穩步推進，公開文化漸入人心^［13］。政府信息公開與政務數據共享對于促進法治政府的形成皆發揮著重要的作用。以政府信息“不予公開”的范圍反思政務數據“不予共享”范圍的合理性具有積極的意義。具言之，《政府信息公開條例》第13條第1款指出：“除本條例第十四條、第十五條、第十六條規定的政府信息外，政府信息應當公開”，將原則上不予公開的信息限定為“涉及法律、行政法規禁止公開的政府信息，以及公開后可能危及國家安全、公共安全、經濟安全、社會穩定的政府信息，商業秘密、個人隱私、行政機關的內部信息”。從其限制公開的法律依據而言，“法律、行政法規”可規定不予公開的政府信息。然而，《政務信息資源共享管理暫行辦法》第10條第1項則指出，“法律、行政法規或黨中央、國務院政策依據”皆可規定不予共享的政府數據。較《政府信息公開條例》而言，《政務信息資源共享管理暫行辦法》將“黨中央、國務院政策依據”也作為可規定不予共享政務數據的法律依據。值得反思的是，在實務運作當中，將法律法規之外的政策作為政務數據不予共享的依據可能具有相當的必要性，但其穩定性如何，是否能夠及時回應現實中政務數據共享的發展需求？另外，在實踐中，若行政機關將該類政策作為對某些數據不予共享的依據并以此拒絕信息公開，這必將對已實施多年的政府信息公開制度造成一定的沖擊^［14］。

（三）政務數據共享對個人信息權益保障回應稍顯不足：對“個人信息保存期限必要最短”規則的違背

政務數據共享的運行機理是各政務部門將其收集到的數據通過“部門—部門”或“部門—數據共享平臺—部門”的方式對數據進行共享，再由各政務部門對所得到的共享數據進行處理從而共同挖掘數據價值。因此，共享的一個關鍵前提是具有豐富的政務數據。在擁有豐富的政務數據的基礎上，政務數據共享機制得以運行，而政務數據的來源具有多樣性，一是各政務部門通過政務信息系統形成的信息資源，二是政務部門間接地通過第三方依法采集的、依法授權管理的和因履行職責需要依托政務信息系統形成的信息資源。由于政務數據來源途徑多樣化，因此，各政務部門可能擁有個人數據、商業數據、國家安全數據多種類型的政務數據。其中，對含有個人信息的政務數據或以個人信息為基礎再度加工形成的政務數據進行共享，在政務數據共享中占據著重要地位。值得注意的是，在保障政務數據共享效率的同時，如何做到對以個人信息權益為代表的多種權益的保障，是促進政務數據共享依法、規范、高效開展的關鍵。但是，當前的政務數據共享機制并未對個人信息保護這一問題予以充分地回應，甚至有違背《個人信息保護法》之嫌，這對個人信息主體的合法權益造成了較大的威脅。

例如，政務數據共享處理個人信息的目的較為宏觀，這導致“個人信息保存期限必要最短”規則無法得以落實，個人信息安全受到威脅。具體而言，《個人信息保護法》第19條規定：“除法律、行政法規另有規定外，個人信息的保存期限應當為實現處理目的所必要的最短時間”。該規則的目的是防止個人信息處理者過長時間地保存個人信息從而對個人信息主體的權益產生各式各樣的威脅。對于該規則可作如下理解：若法律、行政法規規定了處理個人信息的保存期限，則個人信息處理者可不遵循《個人信息保護法》第19條所規定的“個人信息保存期限必要最短”規則；若無法律、行政法規關于處理個人信息的特殊規定，當處理個人信息的目的明確時，個人信息處理者應該根據個人信息的處理目的最短期限保存個人信息，而不應當長時間地保存個人信息。對于政務數據共享而言，由于在法律、行政法規層面缺乏相關規定，因此，政務數據共享應當遵循上述規則。但是，現階段政務數據共享處理個人信息的目的并非十分明確，無法對上述規則展開適用。

具言之，對于政務數據共享的目的，從《政務信息資源共享管理暫行辦法》第1條《政務信息資源共享管理暫行辦法》第1條規定：“為加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平，充分發揮政務信息資源共享在深化改革、轉變職能、創新管理中的重要作用，依據相關法律法規和《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（國發〔2015〕50號）等規定，制定本辦法。”中的立法目的來看，該規定較為宏觀，各政務部門在政務數據共享中處理個人信息進行到何種程度才可稱得上實現了《個人信息保護法》第19條所規定的“處理目的”，并無明確的判斷標準。因此，政務數據共享在“實現處理目的”標準尚不明確的前提下，《個人信息保護法》第19條所規定的個人信息保存期限為“實現處理目的所必要的最短時間”規則將無法被有效落實。《個人信息保護法》第19條所秉承的降低個人信息處理者對個人信息安全所造成的威脅之目的亦無法得以實現，個人信息安全可能會因政務數據部門長時間地存儲個人信息而受到威脅。

四、政務數據共享難題的破解途徑

依法行政和依法治國是國家長治久安的保障，因此，政府的各項行為都應經得起法治和法律的檢驗。一旦政府的行為遭受社會公眾的合法性質疑，便會對政府的聲譽造成極大影響^［15］。因此，為規范政務數據共享機制的運行，進一步加快推進數字法治政府建設，有必要對制約政務數據共享功能發揮從而阻礙數字法治政府建設的多重難題予以回應。

（一）政務數據權屬的明確：以數據來源主體為基礎劃分標準

2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》第五篇第十八章第一節“建立健全數據要素市場規則”部分明確提出，要“加快建立數據資源產權……基礎制度和標準規范”，這為明確政務數據權屬劃分提供了理論和實踐基礎。建立數據產權制度，便于確定數據產權的保護強度以及各項權利歸屬^［16］。目前，我國政務數據權屬不清的原因除了理論上政務數據權利理論研究和供給的不足以外，實踐中的政務數據性質具有復雜性亦是一個重要原因，但理論供給充足的前提在于厘清政務數據的錯綜復雜性。因此，明確政務數據權屬的前提在于對政務數據的種類進行客觀的劃分。具體而言，政務數據來源具有多樣性，既有政務部門在自身履職過程中所形成的各類諸如環境、交通、國民生產總值等關乎國民經濟和社會發展類的各項數據，亦有直接來源于法人及非法人組織、自然人等各類主體的數據。由此，可根據數據的來源對其權屬進行明確：其一，對于政務部門在自身履職過程中所形成的各類數據，將其所有權歸屬于國家所有并由國家對各類政務數據進行調節和配置，將有利于促進政務數據的合理利用和在各級政府之間的公平分配^［17］。其二，對于直接來源于法人及非法人組織、自然人等各類主體的數據，應明確其資源所有權歸屬于其自身，但各政務部門可基于政務活動而可對各類數據進行存儲、使用、處置等，且各政務部門應當遵循對以上各類數據的處理規則，例如保密規定、“告知—同意”規則等。

（二）政務數據共享范圍的明確：以編制政務信息資源目錄為切入點

在強化整體聯動、提升政務服務整體效能的導向下，進一步促進政務數據共享從而解決人民群眾“辦事難、辦事慢、辦事繁”的問題是當前的發展趨勢。然而，政務數據共享范圍若無限擴張則將損害不同數據主體的合法權益，因此，應當將政務數據共享范圍明確化和規范化。《政務信息資源共享管理暫行辦法》第7條《政務信息資源共享管理暫行辦法》第7條規定：“國家發展改革委負責制定《政務信息資源目錄編制指南》，明確政務信息資源的分類、責任方、格式、屬性、更新時限、共享類型、共享方式、使用要求等內容。”和第8條《政務信息資源共享管理暫行辦法》第8條規定：“各政務部門按照《政務信息資源目錄編制指南》要求編制、維護部門政務信息資源目錄，并在有關法律法規作出修訂或行政管理職能發生變化之日起15個工作日內更新本部門政務信息資源目錄。各地方政府按照《政務信息資源目錄編制指南》要求編制、維護地方政務信息資源目錄，并負責對本級各政務部門政務信息資源目錄更新工作的監督考核。

國家發展改革委匯總形成國家政務信息資源目錄，并建立目錄更新機制。國家政務信息資源目錄是實現國家政務信息資源共享和業務協同的基礎，是政務部門間信息資源共享的依據。”指出，各政務部門按照《政務信息資源目錄編制指南》要求編制、維護部門政務信息資源目錄。該規定雖然應以《政務信息資源共享管理暫行辦法》第9條和第10條中關于政務數據共享范圍的規定為前提，但由于《政務信息資源共享管理暫行辦法》9條和第10條的規定過于模糊，因此，在《政務信息資源目錄編制指南》編制過程中，可僅將《政務信息資源共享管理暫行辦法》第9條和第10條的規定作為原則性參考。在此基礎上，各國家部門和地方各級政務部門應開展政務信息資源目錄編制工作，國家發展改革委和地方各級政務信息資源共享主管部門則可對上述政務信息資源目錄進行審核和匯總。當發現不符合規定時，國家發展改革委和地方各級政務信息資源共享主管部門可要求各政務部門進行重新修改，從而達到統一和規范。

（三）對于保護個人信息安全的回應：以建構平衡個人信息安全和政務數據共享效率的機制為切入點

如上所言，《個人信息保護法》第19條所明確的“個人信息保存期限必要最短規則”旨在降低個人信息處理者長時間存儲個人信息所對個人信息主體造成的威脅。因此，若無法律、行政法規關于個人信息保存期限的例外規定，上述規定不得被排除適用。對于政務數據共享而言，由于缺乏法律、行政法規層面關于個人信息保存期限的特殊規定，在理論上而言，政務數據共享必須遵循“個人信息保存期限必要最短規則”。但是，政務數據共享的目的和功能之一即在于建設高效型政府。這表明，政務數據共享的數據范圍越大、時間越長，政務數據共享的成效即愈加明顯。因此，政務數據的目的和功能決定了應當對“個人信息保存期限必要最短規則”進行排除適用。排除“個人信息保存期限必要最短規則”適用的路徑即為在《政務信息資源共享管理暫行辦法》的基礎之上，于法律層面制定《政務數據共享法》或行政法規層面制定《政務數據共享條例》，進一步強調和細化政務數據共享活動的性質、目的及可保存的時間。應當明確的是，在法律層面制定《政務數據共享法》或行政法規層面制定《政務數據共享條例》的目的在于，一方面，從形式上滿足《個人信息保護法》第19條所規定的只有法律、行政法規才可排除適用“個人信息保存期限必要最短規則”的條件；另一方面，亦是通過法律和行政法規去進一步提煉政務數據共享的目的，進一步明確保護個人信息的相關要求，從而在追求保護個人信息安全和追求政務數據共享效率之間找到一個平衡點。

對于平衡個人信息安全和政務數據共享效率機制的具體建構，可通過在法律層面制定的《政務數據共享法》或行政法規層面的制定《政務數據共享條例》中規定“個人信息保護”專章或專節，從而在明確政務數據共享特殊性的基礎之上，明確對于一般個人信息與敏感個人信息的保護要求和其他事項，使政務數據共享對個人信息保護予以充分回應。

五、結語

按照國家大數據發展戰略，推動數據共享是大勢所趨^［18］。如何運用大數據提升國家治理現代化水平、促進保障和改善民生是各級政府皆須積極回應的命題。其中，政務數據共享對于推動整體型政府、高效型政府、服務型政府建設從而建立數字法治政府具有重要作用，且政務數據共享在推進國家治理體系和治理能力現代化的過程中扮演著重要角色。因此，構建系統完備、科學規范、運行高效的政務數據共享體系則是時代之需。為此，本文對政務數據的權屬不明、共享范圍模糊以及其中對多重權益尤其是個人信息權益回應不足等阻礙政務數據共享高效開展的基礎性問題進行了剖析，以期為政務數據共享的開展奠定良好的基礎。值得注意的是，在這些前提性、基礎性問題之外，對政務數據共享的具體流程設計、政務數據共享的法律救濟、政務數據共享對數據國際化發展趨勢的回應等內容的研究，亦是推動政務數據共享高效進行、推動數字法治政府建設的關鍵，這皆待后續研究的進一步回應。

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［責任編輯、校對：葉慧娟］