提升基層事業單位預算績效管理水平研究

摘 要：《事業單位財務規則》要求事業單位全面加強預算績效管理，提高資金使用效益。基層事業單位是預算執行的重要力量，也是提升預算支出績效管理水平的關鍵主體。從當前基層事業單位績效管理在思想觀念、過程管理、理論支撐及信息技術應用四個方面的現狀分析出發，找出待提升點，并有針對性地提出優化提升的路徑，以期為基層事業單位預算績效管理提供實踐參考。

關鍵詞：績效管理 全生命周期項目管理 預算支出績效

中圖分類號：F230? 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2023）08-067-03

一、引言

推動預算績效管理提質增效是提升政府治理能力現代化的題中之義。《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5號）要求各預算單位強化預算執行和績效管理，增強預算約束力，推動預算績效管理提質增效。一是加強預算績效管理可以使得預算資源投入更加高效、支出更科學。在前期制定預算和任務時，采用科學、精益的方法賦予數據、量化和評估等操作，使得政府資源的分配更加合理和優化。二是提升預算支出的業績。政府部門在開展各項活動時，通過明確核心任務與目標，并以此為主線安排人力物力預算，可以更加精確估計開展業務活動或行政管理活動的經濟成本。三是使得預算支出更加公正透明。預算績效管理通過績效監控與績效自評相結合，并將績效執行結果公開，有助于提升預算支出的透明度與政府公信力。

基層事業單位是預算的主要執行者，通常也是預算項目的直接管理者。提升基層事業單位績效管理水平成為加強預算績效管理、提升預算支出績效的關鍵。一方面，基層事業單位部門涵蓋面廣，包括教育、醫療衛生、社會福利、文化等多個領域，并且覆蓋地區也比較廣泛，不僅承擔著直接面向社會的工作，也能真實地反映出人民群眾對政府公共服務的期望和需求。另一方面，基層事業單位負責日常運營以及日常資金預算申請與執行安排，是傳達各種信息、協調多方面資源利用情況最重要的一環。采用預算績效管理方法在基層事業單位中可以提高把控效果，優化部門預算使用規模；同時也能夠督促部門間信息流動和互動，使之內外部之間運營合理，保證了項目的有效執行。因此，在預算績效管理中將基層事業單位作為重點管理對象，對于推動政府的高效運行具有非常重要的作用。

二、基層事業單位預算績效管理現狀

（一）思想觀念方面

隨著國家對預算績效管理重視程度的提高，基層事業單位更加重視預算績效管理，但在理念上側重量化指標、側重橫向比較等都影響了預算績效管理的效果。在績效管理中，往往只強調結果導向，而忽略過程和人員取得的經驗以及組織文化價值。這種指標化結果導向思想，會導致基層事業單位長期以來迎合指標，卻忽視了其他未被納入檢測范圍內的非指標性指標，例如通常所說的可持續發展性表現。

在預算績效考核時，基層事業單位往往會被與本單位前期的績效或者橫向類似功能屬性的單位進行績效比較。這種比較的觀念會加重指標化的績效管理，容易使得管理人員只重視指標的完成，尤其關注在績效監控與績效自評中被賦予較高權重的關鍵績效指標的完成。縱向的歷史比較會導致基層預算單位囿于過去的表現，會導致績效操控等故意壓低實際指標現象發生，而無法釋放預算資金的實際支出效能。

（二）過程管理情況

在預算支出績效的過程管理方面，事前的績效目標設定、事中的績效監控薄弱及事后績效評價結果運用不足都可能影響了預算資金的支出效果。

首先，在目標設定方面，基層事業單位往往缺乏科學性與系統性。在目標設定時，往往僅僅依據過去歷年的工作經驗以及指標完成情況進行設定，忽略了環境、市場和政策等因素的影響，導致目標制定不夠精準合理。此外，在目標的具體描述和確立時，通常也缺少必要的量化指標和有效的落實措施，難以形成可行的執行計劃。

其次，在事中績效監控方面，基層事業單位的監控并不充分有效。雖然大部分基層事業單位開始了基于數據的績效管理方式，但數據采集和處理、指標跟蹤和分析等方面仍有不足。例如，在數據獲取、透明度及信息保密等方面存在難度，以及突發事件、應急響應等一些局限，尤其是在復雜多變的情況下，數據的準確性和全面性難以得到保證，監控和解決難度必然增加。而其無論是數據的獲取、指標追蹤還是進展情況分析，或者說在執行時只著眼于本處，缺少交流共享，在效用和高效性上可改進的空間也很大。

第三，在事后績效評價結果應用方面，基層事業單位有待加強。績效評價結果對于組織下一年度計劃制定以及業務策略的調整至關重要，是協助組織達成目標與持續發展的巨大資產之一。但事實上，績效評價并沒有充分參與到組織其他層級的管理中。由此，就出現了有些單位虛構評價，只完成表面的技術統計，沒有客觀地反映出能夠加強績效管理的要點。

（三）理論支撐方面

當前對事業單位績效管理的研究相對較少，通過中國知網檢索相關文獻可以看出，以“績效管理”或“績效”為關鍵詞的相關研究主要集中在績效管理指標體系、績效管理與獎懲機制、政策限制與管理難點。一是績效管理指標體系的構建與完善：研究人員探討了基層預算單位績效評價指標的構成和標準制定，并提出了相應的評價方法和模型。同時也研究了如何采集數據進行測量和分析，以及如何把握指標權衡關系等問題。二是績效管理與獎懲機制：在績效管理過程中，研究人員也關注了獎勵與懲罰機制的設置問題。針對不同情況下的獎勵懲罰方式、公平性等構建更細致，科學的獎勵制度是當前關注的重點之一。三是績效管理實施中存在的政策限制和管理難點：包括所涉及的財政預算子系統、相關配套制度等相關問題，此外還探討了如何推進績效管理改革的難點與瓶頸。

然而，實踐中遇到的問題、人員素質提升與績效目標設置方面需要進一步深入研究。一是績效管理實踐中存在的問題：一些研究關注績效管理在實踐中的落地情況，并發現其存在數據采集與分析手段不足和監督執行難度大等問題，這要求對績效管理實踐提出更加有效管控策略。二是基層預算單位中的績效管理人員素質：當前研究還需要進一步挖掘以及分析基層預算單位的各類管理人員的能力水平、知識結構與工作技能等方面的問題。三是績效管理目標設置的公正性與合理性問題：績效評價的結果可以直接影響到組織內部正常化運轉和人員的職位甚至薪資晉升機會。因此，在設定責任區間時，需要考慮到如何科學進行分配以及指標體系是否應該更為合理化等問題。

（四）信息技術應用

隨著“大智移云”為代表的新一代信息技術在企業中的應用，部分基層事業單位也在上級主管部門的統一部署下提升了信息化水平，但仍不能很好地滿足預算績效管理的需求。其具體表現在如下三個方面：一是基礎設施建設不足。許多基層預算單位的信息化建設仍然以手工填寫或使用較為簡單的軟件為主，即使按照上級部門的要求進行了更新升級，相關人才和技術方案在這個領域的成熟度還需不斷提升，導致這些新技術的普及與應用具有一定的難度“信息孤島”現象仍然存在。二是數據采集和處理的標準化程度不高。目前的應用往往缺乏對數據監管標準和流程分析的深入了解，同時還存在著采集誤差以及操作人員操作不規范帶來的數據質量、信息安全性問題等。三是缺乏相應的技術人才支持。基層預算單位在信息化建設上普遍面臨著關于組織設計、實踐實施、數據傳遞等領域的常見挑戰問題。無論是需要創新的應用開發還是技術運營保障，都少不了專業人士的參與和支援。相關人才的缺失同時也加重了這些單位在績效管理信息化實施中的困惑與壓力。

三、基層事業單位預算績效管理提升思路與架構

（一）提升思路

基于上述分析，我們提出了基層事業單位預算績效管理提升的總體思路，即考慮基層事業單位預算管理的現狀，結合其人力資源、信息技術、制度與流程建設等情況，以前饋管理、現場管理及事后評價結果應用的三個階段為主要抓手，通過業務流程的優化，輔之以新一代信息技術為平臺支撐，建立現代化績效管理體系。

（二）總體架構

基層事業單位預算績效管理體系應緊扣績效管理這一核心目標，將全生命周期的預算績效管理與流程優化、信息技術平臺建設緊密結合。

四、提升基層事業單位預算績效管理具體路徑

（一）基于全生命周期的預算績效管理

基層事業單位應將預算的有效執行和績效管理相結合，從事前、事中、事后三個階段進行全面管理。具體來說，這三個階段包含不同的重點任務、需要注意的事項及控制措施，下面對每一個階段依次進行論述。

1.事前預算績效管理。績效目標的制定是事前預算績效管理的關鍵，也是保證績效評價科學性、公正性的基礎。基層事業單位應盡可能建立科學合理的目標和指標評價體系，并將績效目標建立在完整的戰略規劃體系中，才能使績效目標更加客觀、有效。在績效目標的制定過程中，應堅持以下原則：一是制定SMART原則。目標應該具有明確、測量、可達成、相關和時限性等特征，這樣可以使得目標具有實際意義和可操作性，避免虛無縹緲的目標指引。二是考慮分層次的制定。由于部門之間存在著不同的業務需求和資源條件，單一的總體績效目標制定模式顯然難以適應不同的情形。因此，針對不同類型的部門可以采取分層次制定方式，使不同層次的目標相互銜接，在更好地發揮預算績效管理作用的同時增強各部門之間的合作性。三是量化指標與非量化指標的均衡。在前期的討論中我們可以看到過多、過細設置的項目量化指標容易導致執行過程中的指標化導向，而忽視服務質量、可持續發展等，因此，在確定績效目標時應均衡量化指標與非量化的指標。四是系統考慮。從宏觀上考慮證明各項指標、進展和分析關聯的交互方式，打造出一個最優的系統。一些創新科技工具可能會帶來數據處理問題和負載過多等眾多挑戰和壓力，因此，需要團隊共同合作解決這些問題。五是持續改進。制定績效目標也是一個循序漸進的過程，完善的框架和不斷精益求精的實踐經驗十分有益。每一次的制定嘗試和結果反饋應該都被積極采納并記錄下來，以在后續的工作中做到越發客觀和明晰，致力于實現組織持續進步。

2.事中預算績效監控。基層事業單位在項目預算執行過程中，要注重從機制、溝通、防護、人員、問責等角度入手，加強管理和制度體系建設，保障工作推進效果達到既定的績效指標，同時營造穩定、活躍的工作氛圍。一是建立科學合理的預算和目標管理機制。合理制定項目預算和績效目標評估標準，確保資源利用及財務支出符合預期目標。同時，要加強對支出進度、收入、借款、報賬等方面的管理，及時統計分析各項數據，有效跟蹤和解決問題。二是構建好溝通渠道。與各級財政審計部門建立良好的溝通和協調關系，使其能夠把握項目的進展情況，以便及時糾正存在的問題。也要和上級主管部門或是領導團隊進行經常性的應急會議，對工作的走向、遇到的問題進行深刻分析，并在不斷論證中最大限度地逐步優化指標和達成任務目標。三是建立健全風險防范管理體系。針對項目實施所可能產生的風險建立相應的預警機制，在實施過程中完善核查機制，防止一切可能發生的隱患。考慮項目安全和可靠性等維度，這樣可以及時發現和查處問題或降低不必要的損失。四是持續提升專業素養。加強對基層事業單位參與項目實施人員的培訓、考核、崗位職責明確，加強任職資格審查，避免人才流失以及能力不足。提供關于財務管理、預算執行、資金使用等知識方面的科學指引和程序規范手冊，提高對績效管理的認知及建議。五是廣泛開展監督和問責方式。建立制度化問責機制，對存在偏差和不當的操作及行為及時進行排查和整改，并采用多種途徑宣傳紀律規矩。

3.績效評價與應用。加強基層事業單位預算事后績效評價及評價結果運用非常必要：（1）便于掌握項目的實際執行情況。通過對預算項目的事后績效評價，可以及時掌握項目實施中存在的問題和進展情況，包括項目進度、收入和支出情況等。（2）更重要的是績效評價結果有助于改進預算編制。預算項目的事后績效評價結果是對過去執行情況的反映，也為未來預算編制提供了依據。針對評價結果，基層事業單位可以根據實際情況適當調整預算編制，在下一輪預算編制工作中注意優化預算內容，提高經費使用效益。（3）提高工作效率。重視預算項目事后績效評價，能夠有效地監督和管控預算使用，避免浪費和濫用公款的現象發生，提高預算項目執行的效率和效益。（4）規范財務管理。通過預算項目事后績效評價的結果，建立相應的責任追究機制，規范財務管理行為，防范各種風險，并嚴格遵守財務制度和法律法規，保證基層事業單位的財務管理工作的健康有序開展。（5）提升服務質量。預算項目事后績效評價可以客觀地評估服務水平的好壞，明確改進方向和具體措施，以滿足用戶需求，不斷提升服務質量。

（二）績效為中心的流程優化

流程與制度是預算績效管理的日常管理載體，因此，優化相關的業務流程是提升基層事業單位預算績效管理水平的管理基礎。可以融入績效的觀念，將績效管理作為整個業務流程優化的要求之一。

1.識別和評估流程。需要識別出需要改進或重新設計的核心業務流程，并對其進行初步評估。評估可以涉及到可行性研究、風險分析和績效目標的定義。在此階段，要重點關注績效目標管理體系。

2.分析現有流程。在了解流程之后，需要通過收集數據和觀察直接分析現有流程，以最大可能的全面了解流程中存在的問題，尋找提高績效的潛在空間。

3.重新設計流程。在了解現有流程問題的基礎上，重新設計流程，創建藍圖，這應包含了新業務流程的定義，以及各個步驟，角色以及信息/文檔流的簡介等，尤其是要關注事前、事中、事后的績效管理流程。

4.實施與監控和反饋。跟蹤新流程的表現以及績效目標度量，確定是否能夠達到預期目標，并隨時監控新系統的運作，為做好全面評估和優化打下基礎。

5.持續優化。將績效評價結果運用到下一輪預算編制中。

（三）信息技術支撐的預算績效管理

數字化和智能化為代表的信息革命浪潮提供了信息化的手段，為管理的現代化提供了技術支撐。在當前推行的預算一體化改革為預算績效管理提供了可操作的平臺。信息化支撐的預算管理一體化系統，以數字化手段來整合組織的預算和戰略目標，優化組織內部的業務流程，增強決策的判斷力和操作性，正逐漸成為多數大型企事業單位必備的財務管理工具。預算管理一體化系統將績效目標的設定、績效執行的監控與預算調整、績效評價與考核的各個方面都納入到統一的平臺，并且涵蓋了項目的立項、執行及驗收的全生命周期。當前的平臺系統可以不僅可滿足業務與財務一體化管理的需求，后期還可以通過大數據及人工智能等技術對業務發生數據進行分析，提供更加真實、客觀、全面的預算、績效數據更好地支撐決策。

五、保障措施

（一）加強人才保障

人才是提升基層事業單位預算績效管理水平的關鍵，各單位應加強人才儲備，不斷完善人才晉升機制，不僅要招得來，還要留得住，建立人才保障的長效機制。

（二）強化風險管理

風險管理是加強預算績效管理的安全底線。建立基于風險識別、評估、管控和監測體系，系統地識別和分析各種潛在風險。并根據各項活動和紀律要求，建立一套明確的風險應對計劃、準則、規范和政策，流程和具體職責，嚴格按照政策要求開展工作。同時要促進風險管理與預算管理、績效管理的融合，加強內部管理與外部監督的結合，促進社會信用體系建設。

（三）促進理論研究

加強預算績效管理的相關理論研究，補足相關研究的短板，借鑒企業單位績效管理的先進經驗，不僅可以指導基層人員解決管理實踐中遇到的問題，還能為政策制定提供理論支持。一方面要注意理論研究要符合我國所處的階段與高質量發展理念，另一方面也要適當加大理論研究投入。

參考文獻：

[1] 郭靈康.審計和預算績效管理協同發展的路徑探析[J].經濟研究參考，2023（01）：9-18.

[2] 李新勤.基層預算績效管理改革的創新實踐——以山東省莒縣預算績效改革為例[J].財政監督，2023（10）：53-57.

[3] 胡春麗.政府預算績效管理存在的問題及對策研究[J].江蘇商論，2023（05）：92-94.

[4] 馬海濤，孫欣.預算績效評價結果應用研究[J].中央財經大學學報，2020（02）：3-17.

（作者單位：煙臺市海洋經濟研究院 山東煙臺 264002）

[作者簡介：周海靜，煙臺市海洋經濟研究院會計師，主要研究方向為事業單位預算績效管理、財務數字化轉型。]

（責編：賈偉）