事業單位全面預算管理存在的問題及優化對策

■陳少娜

引言

黨的十九屆五中全會提出“加強財政資源統籌，加強中期財政規劃管理，增強國家重大戰略任務財力保障。深化預算管理制度改革，強化對預算編制的宏觀指導。推進財政支出標準化、強化預算約束和績效管理”。為提升全面預算管理改革的深度和廣度，落實黨中央關于預算管理相關規定，事業單位要發揮帶頭引用作用，推動全面預算快速、高質量發展。有研究認為，全面預算管理是單位對財務資源和非財務資源進行合理的配置，控制和考核，從而對日常業務活動進行協調，以達到既定目的的生成經營活動。全面預算管理中“全面”二字體現“全員參與、業務范圍全面覆蓋、管理流程全程跟蹤”的要求，業務活動涵蓋預算編制、審批、執行、控制、調整、監督、考核等各環節。通過全面預算管理的實施，不僅能優化財政資源的配置，促進緊平衡下的財政資金的提質增效，也能全面提升單位的管理水平，是實現單位價值最大化的管理方式，對推動事業單位高質量發展有著非常重要的意義。

一、事業單位實施全面預算管理重要性

1.優化資源配置，提高財政資金使用效益

事業單位主要的經濟來源是財政撥款，但財政資金支出能力是有限的。當前經濟形勢嚴峻，財政緊平衡形勢下，要貫徹落實“過緊日子”要求，將財政資金優先用于“保基本民生、保工資、保運轉”和重點項目支出上。嚴格控制各項支出，對非剛性、非重點項目支出進行壓減，不斷優化支出結構，精打細算花好錢，把有限的財力用在刀刃上、關鍵處，讓每一分錢都花到最需要的地方、花出最好的效果，切實提高財政資源配置和資金使用效率。以全面實施預算績效為抓手，挖掘潛力、規范管理、提高效率、激發活力，推動落實財政資金提質增效。

2.推動事業單位績效管理水平高質量發展

黨的二十大提出建立健全現代預算制度要求，為貫徹落實黨中央部署要求，推動預算編制完整科學、預算執行規范高效、預算監督嚴格有力，講求績效，就要將績效理念和管理方法深度融入全面預算管理中。在編制預算前，設立績效目標和績效指標，進而保證全面預算管控績效考評的客觀準確。在預算執行過程中，將績效目標和績效指標分解到每個部門、下達到每個工作人員，讓全體員工都參與到預算管理中，實現全員參與。通過事前績效評估，可以從源頭上擠掉財政支出“水分”，提高資金使用效益。事后績效評估，分析預算執行情況，績效目標實現情況，加強績效評價結果的運用，為財政資源科學分配提供依據。隨著預算績效管理的深入推進，加強預算績效觀念意識，貫徹落實“花錢必問效、無效必問責”的要求。通過對績效結果分析，跟蹤問效，不斷優化財政資源配置、從而進一步加強資金使用效益，努力實現用最少資源，多辦事、辦好事。

3.有利于加強內部控制，防范風險

預算管理是內部控制中最重要的核心環節之一，通過實行預算管理，進一步優化單位內部控制建設，構筑風險防范制度機制。全面預算管理同時覆蓋了事業單位的收支業務、政府采購、資產管理、項目管理、合同管理等內控管理業務體系，通過梳理和規范全面預算管理，加強事前控制、事中控制和事后監督，發現單位內部控制潛在風險點和薄弱環節，加強相關環節的內部控制，采取相關措施提前進行防范，從而達到規避和控制風險的目的，進而推進事業單位規范化發展。通過對預算執行過程中監督和控制，明確存在的問題與風險，及時糾正和控制風險點，更好的改善和提高單位綜合管理水平。

二、事業單位在全面預算管理中存在問題

1.全面預算管理的認識不足

結合目前事業單位的實際情況來看，部分事業單位對全面預算管理認知還處于懵懂階段，對全面預算管理的重要性與嚴肅性的認識缺乏，預算編制還是以財務部門為主，各業務部門參與度較低，在部門內部、員工之中，缺乏主動性與協同意識，導致預算編制不合理。同時全面預算管理的實施在單位內部認可度低，執行力不夠，權威性不強，主要原因是領導沒有高度重視，導致預算工作開展難以深入到各項實務工作中。在業務活動執行過程中，預算管理制度形同虛設，出現隨意調整預算、超預算情況，嚴重影響預算管理的權威性。

2.全面預算編制不科學、不合理

首先，事業單位的預算編制脫離了戰略發展目標，部分事業單位往往基于發展的短期戰略制定預算目標，同長期發展戰略目標的結合不夠緊密。其次預算編制方式比較單一，采用增量預算編制法，習慣在歷史的數據基礎上進行進行刪減，這種方法過于依賴歷史數據，同時無法確定部分歷史期費用是否合理，可能會造成預算松弛及資源浪費，沒有貫徹落實“過緊日子”的要求。再次預算編制范圍和項目不全面，缺乏完整性，不符合預算編制“業務范圍全覆蓋”的要求，導致全面預算難以形成。最后，預算編制工作時間緊、準備不充分，沒有充分調研和參考其他部門的意見，使得預算編制結果與單位實際運營狀況不相匹配。

3.預算執行管理不當

預算執行是全面預算管理工作中的關鍵一環節。部分事業單位的預算執行缺乏剛性，在實際工作中僅重視預算編制工作，而忽視在預算執行過程監督控制。沒有嚴格按照預算批復執行，主要體現在：部分項目并沒有按照預算計劃執行，或多或少存在挪用或者擠占項目資金的情況，甚至存在隨意更改項目資金用途的情況。隨意調整預算、超預算或無預算采購情況發生，沒有做到專款專用，導致決算和預算脫節，不僅會影響財政資金的使用效益，也不利于發揮預算管理的管控作用。

4.預算績效管理不足

國家推行全面實施預算績效管理意見以來，事業單位基本樹立“花錢必問效、無效比問責”的全過程預算績效管理理念，但對于預算績效管理重視程度較低，主要體現在以下幾方面:第一，績效指標設置不科學，不合理。績效指標設置沒有包含產出指標、效益指標和滿意度指標三個類別，且績效指標設置與單位年度目標、工作任務不匹配。第二，事業單位管理人員對于預算績效管理缺乏重視，認為到賬后財政資金專款專用即可，沒有開展績效監控和績效評價。第三，業務部門對預算績效管理的重視不足，認為預算績效管理屬于財務部門的工作，業務部門只負責業務工作，與他們沒有直接關系。第四，事業單位內部缺乏預算績效管理系統，導致無法及時獲取績效管理相關信息。

5.缺乏有效的預算監督機制

全面預算管理重視程度不高，除了自身觀念認識問題之外，還有一個重要的原因是缺乏實質性的監督，存在預算執行監督表面化、走過場等現象，缺乏完善的問責機制和制衡體系。另外監督問責力度不足，違規成本低，導致控制不到位，阻礙了預算管理全過程化監督職能和作用發揮。

6.缺乏健全的考評體系

考核評價在全面預算管理工作中至關重要，考核評價結果是對預算執行情況的總結，通過對考評結果的運用，為財政資源安排提供參考依據。目前事業單位預算考核評價體系不健全，主要體現在：（1）未能建立健全從預算編制、預算執行到預算結果的全過程考評機制。（2）很多事業單位沒有按要求開展考評或者考評方式過于簡單，導致無法充分發揮評價的作用。（3）考核結果有效性、權威性不足，導致考核結果不能用于經營活動中來。

三、事業單位全面預算管理的優化對策

1.健全全面預算管理體系

全面預算管理應該涵蓋單位所有業務活動，包括預算編制、審批、執行、控制、調整、監督、考核等各環節，按照高質量發展要求，建立健全全面預算管理體系，充分發揮預算在資源配置、財力保障等方面的重要作用。建立健全的預算管理體系，包括完善全面預算管理機構，構建決策、工作、執行三級組織架構體系，其中預算決策機構是由單位領導班子成員和各科室主要負責人組成，主要負責預算制度頒布、擬定預算目標、下達經批準的預算、預算調整方案審議等。預算工作機構是財務部門為核心，成員構成包括財會部門、采購部門、資產管理部門、基建和設備管理部門、人事管理部門等，主要負責預算的編制、審核、控制、調整、分析等。預算執行機構是事業單位各業務部門，主要是負責提供預算編制各項基礎資料、分解預算指標。完善的組織架構，明確預算管理職責，為全面預算管理保駕護航，同時為預算考核獎懲提供依據。

2.提高全面預算管理工作的重視程度

事業單位各級領導要牢固樹立預算管理意識，引導員工積極參與全面預算管理中，在單位內部形成“人人講預算”的理念。要轉變思想觀念，預算管理不能僅是財務部門的事情，所有部門均應積極參與，貫徹落實全面預算管理要求，每個員工都應該樹立預算理念，建立成本效益意識。通過預算執行績效考核，把績效考核結果同員工自身利益相結合，從而讓員工更加積極主動參與到單位全面預算管理中，真正做到全員參與。

3.提高預算編制質量

預算編制是全面預算管理的起點，其質量與預算執行緊密相關。在編制預算前，要確定合理的預算編制時間，要提前做好各項準備工作，保證預算編制合理性、準確性和科學性。編制時，應以單位的發展戰略和經營目標為導向，并根據全面性原則，把所有收入和支出項目都納入到預算中來，全面、準確地反映收支情況。編制預算時要做到穩妥可靠，量入為出，收支平衡，優先保證基本支出，項目支出要量力而行，避免出現隨意調整預算情況的發生，確保預算的嚴肅性。

4.強化預算執行和預算分析

樹立“無預算不支出、有預算不超支”的觀念，強化預算執行嚴肅性、約束力。嚴格按照預算批復執行，不得隨意調整預算、改變資金用途或者提高資金支付標準。嚴格執行政府采購法相關規定，不得采取化整為零等方式規避政府采購、招投標等。完善預算相關制度，定期進行預算分析，合理安排各項支出，避免前松后緊，年底出現突擊花錢的現象。對預算執行分析過程中，發現出現較大的預算差異時，要及時溝通反饋，積極整改，并將預算執行情況與績效獎勵和監督問責掛鉤。

5.全面提升預算績效管理水平

為全面貫徹落實中央全面實施預算績效管理要求，強化績效管理“全方位、全過程、全覆蓋”的要求。執行“花錢必問效，無效必問責”績效管理理念。全面實施預算績效管理的重點任務是：一是加強績效目標申報，強化前期論證，提高預算決策效率。二是強化預算執行監控，堅持“誰支出、誰負責”的原則，對績效目標實現程度和預算執行進度實行“雙監控”，提高預算執行效率。三是建立健全評價方式，包括績效自評、重點評價相結合和第三方評價等。四是重視評價結果應用。充分發揮績效評價的督促引導作用，逐步建立以績效為導向的部門預算編制模式。

6.加強預算管理監督

建立健全預算監督體制，問責制度，發揮監督主體職責。嚴肅預算審批制度，結合內外部監督，增強預算透明度。加強內部監督，主要通過建立健全預算一體化管理系統，將預算逐步納入一體化系統，實現對預算管理各環節標準化、自動化的全過程動態實時監控。構建預算風險識別預警機制，完善預算執行進度的跟蹤分析和預警督導，并推動預算監督工作規范化、流程化、痕跡化運行，實現預算監督的全覆蓋、智能化；通過數字化智能驅動，提升預算監督工作及時性、前瞻性和科學性。事業單位要加強預算執行過程的監督，確保嚴格按程序層層審批，對于預算外的項目，要建立責任管理機制，對預算執行情況進行全面跟蹤，對于專項資金使用，要加強全面歸口管理，確保專款專用。外部監督主要是通過獨立第三方機構的專業監督、行政主管部門的政府監督和社會監督。通過內外監督融合，提升整體監督效能，降低預算執行的隨意性。

7.建立健全預算考評體系

預算考核既是預算控制的主要環節，又是績效評價的重要內容，預算考核與預算管理是相互促進，相輔相成。建立健全預算考評體系，明確績效考評的執行機構、考評原則、考評方向、考評重點、考評依據和考評標準等。根據各部門的不同職能和管理責任，科學設計預算考核指標體系，分類制定考評指標和控評方法。針對預算管理中的的薄弱環節和突出問題，有重點地選擇考評指標。加強考評結果的應用，將考評結果作為強化調整和優化財政支出結構，合理安排預算的重要依據。同時，要建立健全績效管理激勵約束機制，依據考評結果合理劃分績效等級，并兌現獎懲。

結束語

加強全面預算管理是事業單位響應國家號召，落實落細國家預算政策的具體表現。事業單位在實行全面預算管理過程中，要深刻領悟全面預算管理的重要性，不斷優化預算管理，提升預算編制科學性與規范性，促進財政資金提質增效，促進事業單位內部控制規范化，才能保證更好發揮服務社會的職能。