我國西部地區高等院校設置二十年回顧與展望

蘇競馬，鐘琳莉，婁 坤

（西南醫科大學，四川 瀘州 646000）

1999 年以來，為適應我國高等教育事業改革發展，我國對全國很多高等院校設置進行了調整，一大批新建院校應運而生。我國西部地區高等教育得益于這場改革，近20 多年來取得跨越式的發展，但依然也存在著不少問題和不足。本文以西部地區十省市的高等院校為對象，對2000—2019 年以來20 年期間內高等院校設置變更情況進行回顧、梳理和總結，并分析其發展趨勢。

一 高等院校設置變更的概述

高等院校設置變更，是指為滿足區域地方經濟社會發展、學校事業發展及人才培養的需要，在符合《高等教育法》《普通高等學校設置暫行條例》《普通本科學校設置暫行規定》等法律法規和政策精神的基礎上，經國家、省級教育主管部門審批同意后對高校名稱、性質、屬性等要素進行更改的行為。設置變更的類型一般包括新設、同層次更名、合并、升格、改制、轉設、籌建、去籌和撤銷等形式。因為籌建、去籌、撤銷往往伴隨其他形式一并出現，因此在本文中不納入統計和研究。

因高等院校設置變更后所建立的院校，通常被稱為新建院校。新建院校分為狹義和廣義兩類。狹義的新建院校，一般又稱為新建本科院校，主要是指1999 年以來，伴隨國家高等教育體制改革和規模擴張，新設立的或者由不同層次、不同類型學校通過合并、升格、改制等方式重新組建的，經教育部、省級教育主管部門審核批準的具有高等學歷教育資格的普通本科高等學校。廣義的新建院校，泛指1999 年以后發生過學校設置變更的所有高等院校，既包括本科院校，也涵蓋高職高專院校。

新建本科院校是一個特定的高校群體概念，其是我國高等教育大眾化背景下出現的一種新的高校類型。新建本科院校已經成為我國高等教育體系中的重要組成部分，成為承擔我國高等教育大眾化背景下本科教育的主要方面軍和建設高等教育強國戰略大格局中的重要生力軍[1]。2019 年1 月，國務院印發的《國家職業教育改革實施方案》，開篇的第一句話是“職業教育與普通教育是兩種不同教育類型，具有同等重要地位”，對于職業教育的作用和意義給予了高度的肯定。鑒于本科教育和職業教育同為高等教育的重要組成部分，本文主要以廣義的新建院校作為研究對象，將普通本科院校和高職高專院校一并納入分析研究；成人高校不在本文研究范圍內。

二 西部地區院校變更的總體概況

（一）高等院校總量的變化情況

2000 年，西部十省（區、市）共有高等院校201 所。截至2019 年12 月底，共有高等院校580 所，院校總量增幅達188%。其中，絕對增加量排名前三的是四川、云南和陜西，分別是84 所、57 所、56 所；增幅排名前三的是云南、新疆和寧夏，分別是237%、237%、216%。

20 年間，西部地區各省份高等院校發展速度和規模差距較大，主要是受到經濟、人口、地域和環境等因素的影響。第一，截至2019 年底，四川人口約為8 300 萬人、云南4 800 萬人、陜西3 800 萬人；而西藏、青海、寧夏分別為337 萬人、598 萬人、681 萬人。人口基數大，意味著適齡高等教育在校生人數相對較多，高等教育需求量大。按照經濟學“供給—需求”理論，要實現高等教育的供求均衡，達到高等教育供求雙方的愿望都得到滿足，就需要提高供給量，使得需求量和供給量相當或者基本相當。因此，人口數量較多的省份，其高等院校需求量和擁有量往往遠超人口較少的省份。第二，在2019 全國各省GDP 排名中，四川排名第六（46 615.82 億元）、陜西排名第十四（25 793.17 億元）、重慶排名第十七（23 605.77 億元），在西部十個省份中位列前三。而西藏、青海、寧夏排名最后三個省份的GDP 總量相加才8 412.25 億元，因此可用于高等教育的財政性教育經費遠遠低于其他省份。經濟基礎決定上層建筑，省域經濟水平直接影響本地區高等院校的建設和發展狀況。第三，西藏、青海、寧夏等省份地處我國邊陲，地理環境較為艱苦，少數民族聚集，城鎮建設和基礎設施建設遠落后于內陸地區，因此較難吸引充足的省外生源，這也導致了其高等教育規模總量偏小。

（二）高等院校設置的變更情況

2000—2019 年，西部十省份的580 所高等院校，有526 所院校發生了設置變更，占比達91%。這意味著在過去的20 年里，西部地區的絕大多數普通院校都歷經過新設、同層次更名、合并、升格、轉設和改制等其中一種或幾種類型的設置變更。這一數據也體現了在我國高等教育改革中，不同地域、不同層次、不同類型和不同學科的院校都享受到了高等教育改革所帶來的紅利，各地各級高等院校取得了設置優化、規模擴大、辦學實力增強、辦學水平提高和教育資源豐富等發展成果。高等院校設置變更已成為我國高等教育發展和改革中一個常態化、持續化、普遍化、動態化和規范化的調整行為。

在各省份院校設置變更的類型中，升格、新設、同層次更名是發生率最高的三種類型，分別占到總數的46.2%、24.2%和17.6%，合計達88%。新設和升格是本科院校、高職（高專）院校設立的主要形式，其中升格又分為獨立升格和合并升格兩種類型。

（三）高等院校辦學層次的變化情況

老牌本科院校、新建本科院校、應用型高職高專一并構成支撐我國社會主義現代化事業發展前行的重要智力保障和人力資源保障。2000 年，西部十省份共有高等院校201 所，其中本科院校122 所，高職高專院校79所；截至2019 年底，高等院校已發展到580 所，其中本科院校252 所，高職高專328 所。本科院校增加了130所，增幅為107%；高職高專院校增加了249 所，增幅達315%。20 年間，西部地區高等院校的設置變化中，高職高專類院校無論是絕對增加數量，還是增長幅度，都遠遠高于本科院校。除陜西省的本科院校多于高職高專院校外，其余九個省份均為高職高專院校多于本科院校。可以看出，高職高專院校已經成為西部地區高等教育的重要組成部分，其數量已遠遠超過院校總量的半數。西部地區在大力發展本科教育的同時，立足于滿足地方經濟社會發展需求，重視應用型職業院校的建設發展，為當地培育了大批應用型、實用型、技術型人力資源。

（四）高等院校多元化辦學的變化情況

我國高等教育改革大力倡導和鼓勵多元化辦學，鼓勵社會資本參與高等教育事業。借此契機，我國民辦高校得到快速發展，現已發展成為我國高等教育辦學一個重要的組成部分。2000 年，西部地區僅有4 所民辦高校，其中本科1 所，高職3 所。到2019 年底，民辦高校數量已達161 所，占高校總數的比例從2000 年的11.9%上升到2019 年的27.8%，其中本科82 所（含獨立學院52 所），高職79 所。

在新增的448 所本專科院校中，民辦院校有149所，占比33%；公立院校有299 所，占比67%。可見，雖然20 年里西部地區民辦院校的數量增加明顯，但是公立院校依然在院校總量中占有顯著優勢的比例。

（五）高校院校設置變更的地域分布情況

20 年間，西部地區高等院校不僅總量增長迅猛，辦學層次不斷優化，辦學主體多元化逐步形成，而且分布范圍廣，院校區域布局更加科學合理。西部九省區（不含重慶市，下同）共有104 個地市州。2000 年，179 所高校分布在59 個地市州，占104 個地市州的56.7%。截至2019 年底，新增的336 所高等院校分布在其中的90 個地市州，城市覆蓋率達86.5%，比2000 年增加了29.8 個百分點。2000 年僅有31 個城市擁有本科院校，到2019 年已升至63 個城市，數量翻了一番。總體來看，西部地區新增院校總體布局較為合理，基本呈現出正態分布的設置狀況。現有的院校布局，極大地改善了長期以來地級城市高等院校缺乏的困境，很大程度地緩解了當地經濟社會發展急需大量建設人才的尷尬局面。特別是在少數民族聚居的區域，除西藏、青海受地理環境和人口因素的影響外，其他自治區的21 個自治州幾乎都設有高等院校，其中14個自治州擁有本科院校。這樣的院校設置，對提高邊遠地區和少數民族聚居地區的高等教育水平，促進當地經濟發展、優化產業結構、提高人民素養等方面發揮了重要作用，同時也從新增院校的區域設置側面反映了當地經濟發展、社會發展、人口總量等大體情況。

與2000 年相比，2019 年省會城市與非省會城市擁有院校數量、比例、辦學層次結構都發生了巨大改變。值得注意的是，新增的336 所高等院校中（不含重慶市），有近六成坐落在省會城市，特別是新增的120 所本科院校有65%坐落在省會城市；民辦高校位于省會城市的比例也高達73%，充分體現了省會城市在本省區域里的中心地位，具有優越的基礎條件、政策優勢、經濟水平、人居環境和資訊信息，無論是自身投資新建院校，還是吸引社會資本投資辦學，都具有無可比擬的顯著優勢。

三 西部地區院校發展沿革存在的問題及建議對策

（一）新建院校存在趨同化現象

1 校名變更的趨同化現象

校名變更是高等院校設置變更的顯性表現，是最為直觀的外在反映。縱觀各地各校的校名變更模式，存在著較為相似的問題。①去掉了校名中原有的專業屬性，新校名的行業特色不顯著；②省域內新建高職院校校名辨識度不高，易于混淆；③無論是申請更名院校還是新建院校，都更熱衷于申請使用省級地名而非所在地地名。盡管新建高校更名有一定的合理性，也給學校帶來一定利益，但新建高校趨同性更名使學校校名相似，校名難以體現高校的辦學理念和辦學特色，妨礙了校名品牌效應的良性循環[2]。

2 發展定位的趨同化現象

院校在升格或者合并之初都提出應用型、地方性的建設口號，然后受精英化教育階段單一培養標準的影響，在實際辦學過程中有意或無意地都走上“千校一面”的傳統發展道路[3]。新建本科院校在組織目標、組織結構、組織規模、組織關系和學科專業設置等方面存在趨同現象[4]。趨同化現象具體表現為：①紛紛提出要將本校建設成為“地方一流、區域先進、全國知名”的高水平院校。②對學校的學科、專業設置追求“大而全”，盲目地新增學科數量和專業數量，熱衷于將專業性院校轉型為綜合性院校。③很多新建本科院校自組建之初就提出了申碩甚至申博的目標，新建高職院校則積極創建示范性院校、骨干院校，申辦本科招生專業，力圖升格為本科院校。④部分新建本科院校盲目地提出要從教學型院校轉型為教學研究型院校，一味地加強科研工作，導致出現大量低水平、重復性的科研。

針對以上現象筆者認為，一是校名的變更應更加注重地域性和行業性。應鼓勵多采用地方城市命名，突出學校的學科優勢和特色，提高學校的社會辨識度和普遍接受度。二是注重新建院校的品牌塑造和宣傳。新更名院校的品牌建設呈金字塔結構，從下往上依次為微觀、中觀和宏觀三個層面[5]，應設計一套完整的形象識別系統（VIS），加強新老校名的歷史傳承和品牌傳播。三是堅持將學校的發展與地方發展緊密結合。學校的辦學定位應滿足當地經濟社會發展，追求差異化發展、特色化發展、精品化發展。四是新建院校要緊跟時代步伐，主動適應時代和世界的變革。大膽摒除傳統發展模式，積極探索創新，通過變革和試驗構建符合自身實際和未來趨勢的發展之路。

（二）新建院校辦學實力亟待提高

新建院校的組建一般是下一級學校升格、地方政府新設、社會資本投資新建及成人高校改制等模式，組建初期普遍存在較多困難，辦學實力不強。新建院校在辦學用地、基礎建設、儀器設備、圖書資料、人才引進、師資培養、教學改革和科學研究等方面都需要投入大量的資金，而辦學資源不充分、經費投入不足、經費來源渠道單一是新建院校較為突出的問題。

新建院校應該以水平評估、學科評估、專業認證等為抓手，依據各類評估指標體系對標對點加強建設，全力彌補發展短板，迅速提高軟硬件辦學條件，實現由“形式”升格向“實質”升格轉變。省市地方政府應持續加大對地方院校的財政投入，制定優惠政策吸引和鼓勵社會資金參與高等教育；繼續鼓勵和規范民辦高等院校，健全多元化辦學機制和模式；新建院校要積極爭取地方政府、社會資源、校企合作和廣大校友等對學校的辦學資助，拓展辦學經費的來源渠道。

（三）社會大眾的認識存在偏差

針對高校設置變更這一行為，特別是更名行為，社會大眾有著很多不同的看法，甚至有偏激的認識。有的認為高校更名是一種作秀行為，華而不實、形式主義；有的認為校名變更頻繁，參與的學校眾多，極易造成民眾認知的混淆；有的認為學校頻繁的設置變更，花費了大量的時間成本和經濟成本；部分學校更名過程中所引起的風波和誤解，也容易在社會大眾心中造成負面印象，影響了社會對高校設置變更客觀公正的評價。

在今后的工作中，第一，教育主管部門、學校應重視和加強對高校設置變更的正面宣傳和引導，消除社會各界和民眾的錯誤和片面的評判。第二，要加強學校的發展建設，突出設置變更前后的辦學水平對比，通過實實在在的成績來為學校正名。第三，進一步規范和加強高校設置變更管理審批工作，做到公開化、公正化、規范化和標準化，消除社會大眾的疑慮和質疑。

（四）新建院校發展水平參差不齊

我國目前2 000 余所高校已形成一個特定的院校競爭市場，新建院校只要進入這一市場，就要不可避免地與其他院校開展公平競爭，而且這種競爭也愈加的激烈。20 年間，有的院校已成功轉型，有的院校已成功升本，有的院校已獲批碩士點甚至是博士點，等等。當然，也有少部分院校不僅長期停滯不前，甚至還被教育部亮出黃牌警告，暫停招生或者終止辦學。新建院校終將會因為實力差距而趨向全面分化。那些充滿活力、目標明確、敢為人先的院校將通過競爭逐步走向院校群落的頂層，而那些思路不清、競爭力不強、因循守舊的院校則會被泛化到院校市場的邊緣[6]。

新建院校應以設置變更為新的歷史起點而不是發展的終點，要清醒地認識到未來發展形勢依然嚴峻，充滿了挑戰。要科學謀劃學校的辦學方向和定位，編制合理的中長期發展戰略，營造良好的校園氛圍，統一思想，凝聚人心，搶抓發展機遇，牢牢樹立人才培養質量是學校生命線這一理念，調動全校上下積極投身到學校事業發展中，將各項發展任務落地落實。

（五）院校地域分布有待完善

新建本科院校的設置彌補了新中國成立以來地市級城市本科高校缺失的不足，基本在全國一半以上的地級市都有設置，從高等教育資源的均衡分布上看具有積極意義[7]。西部地區經過20 年的優化調整布局雖已取得顯著成效，但依然面臨一些不足。其一，西部地區高校集中布局在省會城市。截至2019 年底，西部地區近六成高校依然布局在9 個省會城市。其二，新增院校主要集中在省會城市。在新增的336 所高等院校（不含重慶市）中，省會城市占據了195 所，占比58%（其中本科78 所，高職高專117 所；民辦院校99 所）。其三，西部地區（不含重慶市）104 個地市州中，目前尚有14 個地市州沒有布局高校。

面對這一困境，各省級政府應按照《中國教育現代化2035》，對本省高校院校的布局進一步科學優化調整，既要充分發揮省會城市“龍頭”的帶動作用，也要充分考慮到非省會城市高校布局的政治意義、社會效益和經濟效益。各地方政府一方面要充分整合本地區的教育資源，傾力打造本土的高等院校；同時也要創新出臺極為優惠的辦學政策，吸引老牌院校前來開設分校，或是吸引社會資本前來投資新建民辦高校。社會資本方在熱衷于省會城市的同時，也應該關注到非省會城市高等教育布局的失衡性，以及對高等院校和高等教育資源的迫切需求，將投資熱點從省會城市轉移到非省會城市，特別是尚未布局高等院校、本科院校的城市。

四 西部地區高等院校設置變更工作的未來趨勢

從20 年全國以及各省（市、區）高校歷史沿革的發展軌跡來看，院校設置變更是一項常態化、長期性、持續性、覆蓋面廣和參與度高的工作。因此，在未來一段時期里，西部地區院校設置變更具有以下幾點趨勢：高校更名現象依然會頻繁出現；院校設置變更的類型將出現結構性調整；二次或多次變更的院校將持續增加；更多的高職院校升格為本科層次的職業大學；獨立學院將逐步完成轉設工作；地方政府越來越深入參與或主導屬地高校的設置變更；社會資本的參與是今后高校數量增加的重要驅動力。