行政事業單位內部控制管理的現狀及優化措施

周艷芳

行政事業單位履行著行政監督和社會管理職能，隨著社會的發展和進步，對行政事業單位管理工作提出了更高的要求。有效的內部控制，可以規范行政事業單位的內部管理，保護資產資金安全，確保資金合理配置和使用，更好地履行政府管理、服務職能。

一、引言

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，財政部于2012年11月29日印發《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21號）文件，以法律規范的形式對行政事業單位內部控制作出了詳細的規定。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，要求“強化內部流程控制，防止權力濫用”。財政部于2015年12月印發的《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24號），明確了全面推進行政事業單位內部控制建設的工作要求。財政部于2017年1月印發的《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會〔2017〕1號），強調了規范行政事業單位內部控制報告的編制、報送、使用及報告信息質量的監督檢查等工作。

行政事業單位為適應新發展、新目標、新工作的需要，應加強和優化內部控制管理，與時代同發展、同進步。

二、行政事業單位內部控制管理的現狀

（一）管理人員內部控制意識薄弱

一些單位管理人員習慣傳統、陳舊的工作方式，管理能力有限，缺乏風險管理意識，沒有意識到內部控制在單位發展過程中所發揮的重要作用，管理人員對內控管理的忽視會導致管理上的短期行為，內部控制往往流于形式，缺乏長遠的內部控制理念，內部控制管理將難以成為一項常態的、有效的機制。

（二）內部控制制度不完善

近年來，各級管理單位制定了一系列的內控制度，各單位也越來越重視內部控制制度的建立，但因制度制定者不專業或不能全面了解情況，未根據單位人員結構、職能權限、業務情況進行設計，制度條款空洞、寬泛。或不能涵蓋單位業務的全過程，存在制度盲區。或者制度未形成體系，存在與實際脫節的環節，導致制度執行的可操作性不強。

（三）內部控制制度未能及時優化

長久以來，行政事業單位的業務范圍相對穩定，所以制度制定后，一般在很長一段時間內不會調整。但世間萬物都在不斷變化中，政策、法規會發生變化，單位自身業務、人員情況也會發生變化，制定出來的制度經過一段時間的運行后，會存在不適用的情況，制度內容和流程控制方面如未能根據實際情況進行修正和優化，會導致現行制度與單位實際情況不相符，無法繼續運行或無法達到預期效果。

（四）重設計、輕運行，內部控制制度的執行不到位

部分管理人員仍停留在傳統的管理理念上，對內部控制缺乏足夠的重視，內部控制制度往往只存在于制度制定部門或相關管理部門，未能將制度細則及制度執行的重要性傳遞給每一位員工。相當一部分人認為內部控制只是部分部門的責任，如：資金收支是財務部門的責任，應該由財務人員負責，資產管理是資產管理部門的責任，應該由資產管理部門負責等，導致制度執行缺乏聯動性。制度執行過程中，未能一視同仁，會引起員工的負面情緒。缺乏獎懲機制，員工缺乏工作積極性，使得制度形同虛設，不能發揮應有的作用。大部分制度僅停留在紙上，內部控制運行不到位，難以發現內部控制缺陷。

（五）新制度的推行阻力大

行政事業單位多數員工習慣一成不變的工作方式。大部分單位存在老齡化的問題，且多數老員工在單位中屬于中高層管理人員，在工作中占主導地位。目前行政事業單位多數為高長型組織結構，單位內部管理層次較多，改革需滲透到多個層級，涉及范圍廣。由于人們的思維慣性和行為習慣，新制度的推行、制度的動態變化，在實際工作中往往會遭遇抵觸情緒，存在較大的推行阻力，導致工作效率較低。

（六）內部控制的監督與評價不到位

內部控制的監督制衡機制不完善，未對制度執行情況進行持續跟蹤監督，未定期考核評價，是行政事業單位內部控制監管工作中常見的問題。內部審計部門缺乏專業知識，受到內部關系的壓力，會導致無法有效履行監督職能。現有內部控制法律規范文件中，并沒有明確內部控制評價的標準，多數行政事業單位對內部控制評價仍處于摸索階段，定量分析不夠準確，定性分析不夠全面，內部控制評價工作不完善，難以準確評價內部控制的有效性。

三、行政事業單位內部控制優化的措施

（一）增強風險意識，強化職責，落實責任

行政事業單位管理人員應增強風險防范意識，充分認識到加強內部控制工作可以確保單位合規合法運營，促進單位穩定持續發展，提高單位的管理水平，增強員工的法律意識。

建立科學、規范的單位治理結構，明確各層級人員的職權和責任，將權力和責任落實到具體的部門和人員，形成科學有效的組織結構。“誰分管、誰負責”，“誰審批、誰負責”，單位法人為第一責任人，單位主要負責人在自己分管的工作范圍內，承擔主要責任，各層級在自己的職權范圍內承擔相應的責任。

（二）營造良好的內控環境

重視單位文化建設，加強與員工之間的溝通，倡導誠實守信、愛崗敬業、團結奮進的價值理念，強化底線思維和風險防范意識。

單位內控制度的執行需要全員參與，制度的宣傳尤為重要，要組織全員進行內部控制的學習活動，讓內控制度深入人心，進一步培養員工按制度、按流程開展工作的良好習慣，營造良好的內控環境，形成常態化的制度約束。

古人云：“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”，管理人員身體力行，率先垂范，樹立榜樣，才能提高員工參與內控管理工作的積極性。

（三）優化隊伍建設，提高員工素質

通過招聘新人才，為單位注入新鮮血液，并致力于培養和使用，留住優秀人員。通過內部選拔或公開招聘為單位儲備年輕的中堅力量，優化工作人員年齡結構，讓工作實現可持續發展。對全員工作實行多角度、多形式、多方面的考核評價，依據考評結果重新考量崗位設置、薪資報酬的合理性，不斷優化隊伍結構。

信息技術日新月異，工作形態也在發生著變化，對人員知識結構和能力素養的要求也越來越高，單位應通過組織學習、培訓或競賽等活動督促新老員工掌握新知識，學習新理念，創新工作方式，不斷提高自身素質，以提高工作效率，適應新發展、新工作。

（四）優化制度建設，構建內部控制體系

內控制度的建設是內部控制的基礎，設計科學的內部控制制度，讓執行有依據可循。制度的設立應由各個部門聯合參與，認真研讀政策、法規、文件規定，結合本單位業務情況、崗位設置、工作流程，考慮員工積極性。要獎懲分明，建立全面、科學、可行的內控制度體系。

根據風險類型，設計相應的內部控制措施，如：不相容崗位相分離（經辦與審批、會計記錄與財產保管、經辦與稽核等），規避舞弊風險；明確業務授權審批流程與權限，重大事項實行集體決策或聯簽制度；加強經營、資本、財務等方面的預算控制，比較和分析預算完成情況，確保實現預定目標；加強資產的登記、保管、使用、管理控制，保護單位財產安全；定期開展運行情況的獨立分析和綜合分析，掌握運營效率和效果，及時發現問題、解決問題，持續優化。

密切關注國家政策及相關規定的變化，并根據內部監督的評價結果或外部審計的審計結論，適時調整本單位的制度內容或流程，以科學發展觀為指導，有效建立動態的內部控制體系。政策文件對費用支出的額度發生變化，單位內控制度也應及時作出相應的調整，并通知各個部門認真執行。

（五）加強內部控制監管與評價

加強對內部控制制度建立和運行情況的監督和評價，遵循制衡性原則，建立員工之間、部門之間相互監督的協調制衡機制，設置舉報制度，對內部控制建立和運行情況進行持續的跟蹤監督，定期進行考核評價，評價內部控制的設計與運行的有效性，進而優化和完善內部控制管理工作。

內部控制的監督和評價，需要涵蓋單位業務的方方面面，分為日常監督和專項監督。對單位整體情況進行全面的日常監督，可通過與外部、內部人員溝通，外部中介機構、內部審計部門進行審計評價、觀察、檢查等方式，進行常規的、持續性的監督。對于內部控制的重大或特殊的方面，除進行日常監督以外，還應根據重要性程度，實施具有針對性的專項檢查監督。

內部控制監督應出具評價報告，明確指出內部控制缺陷，并提出應對措施或改進措施，傳達給相關人員，及時糾正、改進，充分發揮內部控制監督和評價的作用。

（六）加強績效評價管理

規范、科學地設置績效目標和指標，針對單位層面、部門層面、個人層面分解細化績效考核指標，加強各級指標之間的有機銜接，考慮各個部門或個人的職責、發展規劃、往年績效結果、行業標準等，創建全方位、全過程的績效評價體系。

平衡計分卡是常見的績效考核方式之一，從財務、客戶、內部業務流程、學習與成長四個維度，將單位目標轉化為具體的、多層次的、相互平衡的績效指標進行績效管理，這四個維度相互依存、缺一不可，使績效評價更為完整。財務維度主要考慮資金的合理利用、預算執行情況等；客戶維度主要考慮服務水平、公眾滿意度、社會評價等；內部業務流程主要考慮理解服務對象的需求，創新工作內容和方式等；學習與成長維度主要考慮員工培訓學習，工作效率的提高，自身能力的提高，員工滿意度等。將四個維度與單位預期目標相結合，根據單位業務內容、崗位性質等為四個維度分配不同的權重。

運用財政預算管理一體化系統，關注績效的成果，實時了解績效目標完成情況，根據靜態或動態的階段性結果，適當調整工作安排。按照“有績效目標，就要有績效自評”的原則，各部門或個人應按時完成績效自評工作，包括績效分析、整改措施等，最后形成單位層面的績效報告。

在績效評價過程中，可邀請專家對績效評價相關知識進行培訓，對于重點項目或重要領域，可委托專家或第三方中介機構進行審核、再評價，借助外部的力量提升績效管理水平，提高績效評價質量。績效評價結束以后，應及時將評價結果傳達至各部門和個人，并督促其落實整改，并在內部控制管理中運用評價結果，進一步優化人員、資金配置，提升單位管理水平。

（七）內部監督與外部監督相結合

審計署于2018年3月1日修改并施行的《審計署關于內部審計工作的規定》，強調內部審計機構可以促進單位完善治理、實現目標。單位應設置內部審計機構，配備具有一定專業知識的人員，并保持工作的獨立性。因內部審計部門掌握公司內部情況，更清楚單位的預期目標、組織結構、業務流程、各個部門之間銜接，所以能夠準確發現內部控制的薄弱點，提出操作性更強的建議，且更利于保護單位核心商業機密。

2012年8月14日財政部辦公廳、證監會辦公廳《關于2012年主板上市公司分類分批實施企業內部控制規范體系的通知》（財辦會〔2012〕30號）頒布，內部控制審計進入強制實施階段。因內部審計機構工作的局限性，越來越多的行政事業單位也開始重視外部審計，邀請第三方審計中介對單位內部控制運行情況進行審計并發表審計意見，以第三方的視角，重新審視單位內部控制管理情況。外部審計一般為具備專業知識的會計師事務所等審計單位，能對單位業務活動的合理性、準確性、真實性進行審查，審查結果更客觀、更公正；外部審計人員與管理人員不存在行政上的依附關系，不會遭受來自單位內部的壓力，更能保證審計的獨立性和公正性。

對于內部審計報告、外部審計報告結果，各個部門應高度重視，分類分析整理，全員參與學習總結，及時修改制度，加強制度執行管理，規避風險。

結語：

內部控制制度在行政事業單位運營、管理、防范廉政風險中起著舉足輕重的作用。科學、完善的內部控制管理工作，可以確保有關法律法規、規章制度的貫徹執行，保障單位決策的合理性與科學性，確保單位運行的可靠性、安全性，提高單位工作效率，幫助單位較好地完成預期目標，提高員工素質和工作積極性，提高財政資金及其他資源的使用效益。行政事業單位應從增強意識、營造環境、完善制度、強化執行，重視監督與評價等方面，加強內部控制管理工作。