城投企業財務集中管控體系的構建

張婷婷

近年來，國家出臺了一系列政策法規約束地方政府及其融資平臺債務規模擴張。城投企業的平臺屬性逐漸弱化，加大了改革力度，逐步適應市場化競爭。在堅持防范債務風險的同時，以產業鏈延伸為手段，向集項目建設、融資、新能源、公共物業、股權投資等多元化集團轉型發展。為助推城投企業轉型發展，構建財務集中管控體系尤為重要。

一、構建城投企業財務集中管控體系

（一）財務集中管控戰略定位與目標

財務集中戰略定位應與企業戰略發展一致，對于城投企業來說，主要是防范債務風險的同時為助力市場化轉型發展提供財務服務與支持。

城投企業財務集中管控的主要目標，是通過財務集中對集團總部及其控股成員企業的各項經濟活動進行有效的管控，以達到融資能力改善、財務風險與成本有效控制、財務職能轉型，發揮協同效益和實現整體利益，推動集團公司的可持續健康發展。圍繞戰略定位與目標，財務管控體系主要從財務集中管控組織形式、運營保障、管理內容等方面構建，具體見圖1。

（二）財務集中管控組織與人員

1.財務機構

城投企業建立集團層面財務，集中管理集團本部及控股成員企業財務。將集團本部及控股成員企業的資金管理、財務管理、會計核算、信息披露、財務監督等相關業務，由集團財務部統一集中管理。通過集團財務部為集團及各控股成員企業，提供標準化、流程化、高效率的服務，控股成員企業不再設置財務部。

2.人員管理

城投企業財務人員實行集中辦公制，由集團公司財務部、控股成員企業原財務人員及其他符合條件人員組成。統一納入到集團財務部管理后，人員的檔案、職稱評聘、職務晉升、薪酬待遇、獎懲等按集團人事管理的相關制度和規定執行。集團財務部根據集團內業務板塊、工作范圍、內容和性質對崗位統一配置，改進財務崗位形式并編制崗位說明書。為合理控制人員成本和提高工作效率，在遵循崗位不相容的基礎上，根據各控股成員企業的行業性質和城投企業集團運營模式，實行工作組任職和主體間交叉任職，即相關人員管理多家財務工作的同時，在配置的核算工作組、融資工作組、決算工作組、預算工作組等工作組中同時擔任組長或成員。

（三）財務集中管控運營保障

1.制度體系保障

制度體系建設是城投企業實施財務集中管控的基本保障。一方面，實施集中管控之初，收集并重新整合成員企業各項經濟業務、財務信息數據、內部控制關鍵控制點，對會計制度、核算管理、資金管理、預算與決算管理等統一要求，制定適用于整個集團的一套標準化財務制度體系。在不違背集團整體財務管理體系的前提下，控股成員企業可根據行業性質和生產經營特點制定實施細則。另一方面，根據財務制度體系，細化各項財務業務操作規范和標準流程，制定適合城投企業整個集團內財務業務操作手冊，以標準化財務服務多元化業務，提高財務集中管控效果，同時根據具體業務性質不斷優化改進。

2.信息技術保障

信息化建設水平是實施財務集中管控的重要支撐。通過整合、建立具有集中性、功能完善性的集團企業統一OA平臺，建立集團內資產租賃、建設項目、投資管理、貸款資金償付等收支業務，與財務管理系統平臺打通接口，實現財務管理信息一體化，優化財務資源配置。不同核算主體財務人員可在線上開展對下屬成員單位的業務審核、賬務處理、信息收集等日常財務工作。

3.專業能力保障

構建城投企業財務集中管控體系過程中，財務人員的專業素質能力是核心保障之一。財務人員在遵守基本職業道德基礎上，要與集團戰略目標相匹配。在聘用財務人員時，對于原控股成員企業財務人員實行競聘上崗制，保證財務集中管理人員具備更專業的財務知識和良好的職業道德素養，對于新招聘財務人員除要求具備本科以上學歷、中級以上會計職稱外，還應對其綜合素質進行考核。通過人員入職篩選，建立一支專業財務團隊。同時，推進人才培養，加強財務培訓，逐步形成梯隊管理，為城投企業轉型發展提供人才和技能保障。

（四）財務集中管控內容

1.預算管控集中化

預算是實現城投企業轉型發展計劃的數字化、明細化表達，預算管理作為城投企業實現戰略目標重要的一項計劃和控制行為，始終貫穿于集團及控股成員企業的經營管理中。預算作為最初的事前管理，是實現財務集中管控的重要內容之一。為實現集團及控股成員企業整體利益，明確各企業的責權利，集團公司成立預算管理委員會，由職能處室及全體成員企業組成，負責預算的編制、執行、分析、報告、考核等工作。

2.資金管控集中化

根據集團內所有資金需求計劃，由集團公司統一進行融資，拓寬融資渠道、探索融資方式，保持集團整體債務規模、控制資產負債率，嚴控資金風險；對原有賬戶進行梳理，減少冗沉賬戶，定期檢查、清理銀行賬戶的開立及使用情況，建立一套滿足現有需求的賬戶管理體系和規模，除貸款專戶外，嚴格控制新設賬戶，開戶申請統一由集團公司進行審批；為防范債務風險，由集團公司財務與融資部門做好還款計劃和實際還款時間對接，統一進行貸款本息的償付；除貸款本息外，成員企業賬戶留有基本運營資金，若出現資金短缺的情況，按集團內部統一調度、統籌配置。根據需要簽訂內部借款合同，實行有償借款，發揮資金最大效益的同時，提升成員企業市場化轉型動力。

3.核算管控集中化

財務核算不僅僅是簡單的記賬和報表輸出，更重要的是做好財務融資數據的解釋分析、上級機構各項財務數據分析及上報工作、債務化解配合工作等。首先，從統一會計政策入手，建立集團內統一科目體系、記賬處理口徑、財務報表格式與輸出口徑，確保基本財務數據輸出的準確性。因行業不同增加的個性化設計，需由集團財務核算主管進行審核；其次，建立規范財務融資數據填報和解釋工作，土地整理業務、工程代建業務、政府購買服務業務、市場化業務等分業務板塊由專人負責填報和解釋，確保數據的準確性及合理性。財務報表的合并工作由專人進行初步合并，并交審計機構復核后方可報出；最后，結合各成員企業行業范圍及集團內部資源，從集團整體利益出發，做好稅收統一籌劃工作。

4.財務內控集中化

圍繞財務的事前預測、事中控制、事后反應，嚴格按財務內部控制制度，做好各項資金支出票據及憑證合規性審核、建立定期自查與互查相結合的核算稽核機制、數據報送前的審核機制、定期對財務指標數據進行分析與評價等，多方防止出現財務漏洞；集團財務部通過集中處理內部審計、收支審計、經濟責任審計、債務審計等各項審計提出的問題，提出有效建議和整改方案，并結合集團戰略發展，不斷優化、細化財務工作的各個環節及風險點，建立符合企業發展的風險防范體系。

二、構建財務集中管控體系的優勢與弊端

（一）資金合理配置，防范財務風險

根據城投企業戰略目標，通過實施財務集中管控，科學融資。根據資金的性質與使用管理要求，規范各類資金的申請、承接與使用手續，發揮財務統籌作用，實現融資資金合理投放，資金需求預測準確，資金調度精準、高效，確保不出現債務違約風險。

（二）資源有效利用，助推市場轉型

財務集中管控的實施，有利于資產、負債、權益數字化管理集中。針對城投企業公益性資產占比大、資產管理混亂、收益率低的問題，對合并范圍內企業資產進行分類，分為自有固定資產、對外租賃的投資性房地產、股權資產等類別。梳理資產價值、使用（投資）方、收入及成本（投資）情況，利用財務資源集中，區分資產邊界，規范資產產權及運營管理。通過整合有效資產資源，盤活有效資產，形成資產合力，深化改革，助推城投企業市場化轉型。

（三）業財銜接不夠，工作效率不高

財務集中管控不僅僅是財務管理的一種模式，而是涉及各部門及各層級成員企業。在財務處理方面，各項經濟業務處理集中在集團財務部門，導致財務與各層級成員企業間的業務交流欠缺，往往在資金支付環節發現業務的不合理性或者規范性欠缺，導致返工或者業務補救，影響工作或者項目的推進進度。

三、構建城投企業財務集中管控體系的建議

（一）財務集權與分權適度結合

在構建財務集中管控體系時，結合成員企業的行業性質、市場化轉型進度等因素，建立集權與分權相結合的機制。對于功能定位偏公益性的成員單位，以保障民生、提供服務為主要目標，與原城投屬性基本一致的，應嚴格執行財務集中管控，財務決策與管理權集中于集團公司。對于以營利為主要目標，充分市場化經營的成員企業，需及時對瞬息萬變的市場做出反應，因此需要一定的決策和自主經營權，所以可適當下發部分經營決策權，重大事項上報集團。對于財務管理權通過建立區域或者專業財務共享中心的形式，將某一類或某一區域類業務，如建筑業務、商貿業務等，集中在集團公司下設的財務共享中心處理，提高財務處理與經營效率。對于更注重投資收益或者社會效益的部分參股公司，可通過外派集團財務人員擔任企業監事的形式，實現對其相關經濟決策的監督，保證國有資產增值保值。

（二）企業業務與財務緊密融合

首先，統一財務組織機構人員思維，貫徹業財融合的理念，通過成立財務業務支持小組，加強財務及業務培訓及分享，深入業務，廣泛收集財務信息及非財務信息，分析每一筆業務決策及過程的財務影響。其次，建立財務業務管理融合機制，定期組織業務支持專項管理會議，建立雙向反饋，參與業務線的合同評審、授信管理、業務經營目標制定等，提出專業解決方案。同時建立財務內控質量的監控指標，例行跟蹤測評，持續進行優化。最后，建立良好的溝通協調機制，從全面性、專業性的角度，處理業務與財務之間產生的沖突，最大化實現戰略目標。

（三）全過程信息化管理，推動實現智慧財務

大數據技術的不斷賦能，多數城投企業已經基本實現了從傳統財務處理模式到“信息化+財務共享”的建設，即通過流程再造，實現財務資源標準統一、資源釋放。通過智能技術應用和移動辦公互聯互通，實現財務信息共享。隨著“大智移云”時代的到來，對財務價值創造提出全新挑戰，“信息化+財務共享”已經滿足不了數字化未來的要求。城投企業應緊跟時代，利用智能技術和數據科學，逐步實現“智能化+業財融合”“數字化+決策支持”的智慧財務體系。通過建立業務、財務、決策三層模型，實現財務事前、財務事中、財務事后及財務管理的數字運營精細化管理（見圖2），達到流程數智化、管理可視化、財務智慧化，迎接財務數字化的變革，制勝城投企業的數字化未來。

結語：

無論是從國有資產監督管理還是防范債務風險及市場化轉型考慮，城投企業對財務進行集中管控都是必要的。建立系統化財務管控，有利于發揮資源優勢，實現集團利益最大化。