“雙碳”目標下中國氣候治理法律制度的體系化建構

［摘要］在碳達峰碳中和目標引領下，我國氣候治理法律制度體系的建構應以氣候正義為根本價值依歸、以可持續發展為核心目標原則、以整體系統觀為基本規制理路。即應通過制定應對氣候變化專門立法，并加強相關立法間的銜接與協調等方式完善面向氣候中和的綜合立法體系；應借助設立統一的應對氣候變化管理機構，并建立跨區域、跨部門的氣候協同治理機制及國際合作機制等舉措，構建面向多元共治的協同執法體系；應充分發揮氣候司法的預防性和救濟性功能，并立足我國司法實踐建立面向損害救濟的司法保障體系；應通過設置碳排放交易、氣候變化評估監督、碳排放清單與強制報告、碳預算及氣候變化基金、信息公開和公眾參與等機制健全面向精準實施的配套制度體系。

［關鍵詞］碳達峰碳中和；氣候治理；多元共治；損害救濟；精準實施

［中圖分類號］D922.6［文獻標志碼］A［文章編號］2096-1308（2023）03-0062-11

黨的二十大報告指出，要積極穩妥推進碳達峰碳中和并積極參與應對氣候變化全球治理。2020年9月，習近平主席在第75屆聯合國大會上作出“中國力爭在2030年前實現碳達峰，努力爭取在2060年前實現碳中和”的莊嚴承諾。碳達峰碳中和目標的實現離不開體系完備的法律制度的支撐，然而現行相關法律規范呈現出較為明顯的分散性特征，尚無法為碳達峰碳中和目標的實現提供穩定的規范依據。氣候治理是一項系統性工程，相應法律制度設計亦應遵循整體系統觀的基本規制理路，即需貫通立法、執法、司法等各環節及全過程。本文擬依循這一邏輯主線，從上述四個層面論證系統構建氣候治理法律制度體系的可行性路徑，以期為我國氣候治理法律制度體系的完善提供有益參考，進而為實現碳達峰碳中和的目標愿景提供有力的法制保障。

一、氣候治理法律制度體系化的現實需求與理念基礎

中國作為全球氣候治理的參與者、貢獻者和引領者，“雙碳”目標的提出是我國積極履行國際責任的重要體現。實現碳達峰碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，與其密切相關的氣候治理法律制度體系化的外在現實需求與內在理念基礎亟須厘清。

（一）氣候治理法律制度體系化的外在現實需求

2022年《聯合國氣候變化框架公約》第27次締約方會議（COP27）的召開進一步推動了全球氣候治理進程。2021年格拉斯哥氣候大會（COP26）完成了《巴黎協定》實施細則部分的談判，全球氣候治理從此進入到以《巴黎協定》全面履約為主的實施階段。此次會議取得了一系列成果，如通過了《格拉斯哥氣候公約》，并完成了《巴黎協定》規則手冊的談判工作。此外，在此次會議后全球氣候治理模式表現出由以“減緩”為主向以“減緩”與“適用”協同發展的方向轉變。其中，在減緩問題上，提出應加強2030年減排目標，努力實現1.5℃的溫控目標，并動員更多國家對長期凈零目標作出承諾。在適應問題上，就《聯合國氣候變化框架公約》適應基金的融資［1］等問題達成了新的共識。同時，此次會議促使更多國家提出碳中和的目標，進一步強化了全球碳中和的理念。對此，我國率先提出了實現“2030年碳達峰、2060年碳中和”的目標愿景，然而“雙碳”目標的如期實現離不開體系完備的法律制度支撐，現有相關立法尚無法為其提供充足的規范依據，因此亟須完善我國氣候治理法律制度體系，以滿足我國實現“雙碳”目標及參與全球氣候治理的迫切需求。

（二）氣候治理法律制度體系化的內在理念基礎

應對氣候變化是生態文明建設和人類命運共同體構建的具體實踐，而氣候正義理念與人類命運共同體理念中的“平等互利”相通。因此，我國氣候治理法律制度體系的構建應在氣候正義理論的指引下，堅持可持續發展的目標原則并遵循系統觀的規制邏輯。

1.以氣候正義為根本價值依歸

氣候變化在一定程度上催生了諸多“氣候非正義”問題的涌現，例如氣候變化往往會給處于貧困、弱勢地位的國家或群體帶來更為明顯的災難性影響，這是由于這些主體應對氣候變化的能力更弱且其在國際氣候談判中的發言權更難以得到保障。而氣候正義所要著重解決的正是因氣候變化問題帶來的這些非正義現象。所謂氣候正義，是指所有國家、地區以及個人具有平等的使用和享受氣候資源的權利，同時亦應平等地承擔穩定氣候系統的義務。［2］氣候正義主要包括程序正義和實體正義兩個層面的內涵。其中，程序正義是指參與氣候治理政策制定的主體資格和具體方式等方面的公平；實體正義是指基于氣候治理政策規定所享有的權利或利益以及應承擔的義務的公平，即分配正義。［3］結合我國具體國情，我國幅員遼闊，中西部地區與東部地區發展差異較大，中西部地區的經濟發展相對落后且碳排放量較少，同時適應和應對氣候變化的能力亦相對薄弱。［4］因此，我國應將氣候正義作為氣候治理法律制度的根本價值導向，做到因地制宜、分類施策，將氣候正義理念融入立法、執法、司法等各個環節，使參與氣候治理的各方主體均能感受到公平、公正，以便充分調動各主體參與氣候治理的積極性，從而助力“雙碳”目標的如期實現。

2.以可持續發展為核心目標原則

可持續發展理念的形成伴隨著人們對于人與自然關系認識的轉變，經歷了從“概念”到“原則”再到“目標”的積極探索與發展演變歷程。1987年聯合國世界環境與發展委員會發表的《我們共同的未來》報告中提出了“可持續發展”的概念，即既要滿足當代人的需求，又不能對后代人滿足其需求的能力造成危害。［5］1992年《里約宣言》提出的27項原則中有10項涉及“持續發展”，正式確立了“可持續發展”的國際地位。2002年聯合國可持續發展世界首腦會議通過了《約翰內斯堡執行計劃》，提出應從經濟發展、社會發展以及環境保護三個重要領域統籌開展行動。2012年聯合國可持續發展大會提出應圍繞可持續發展目標，統籌協調經濟、社會及環境因素，制訂切實可行的實施計劃，積極推進全球可持續發展進程。［6］2015年聯合國第70屆會議通過的《2030年可持續發展議程》將“應對氣候變化”列為17項可持續發展目標之一。因此，中國作為全球氣候治理的參與者、貢獻者和引領者，在制定國內氣候治理法律制度時應將可持續發展確立為核心目標原則，進一步推進《巴黎協定》等多邊氣候協議的落實。

3.以整體系統觀為基本規制理路

整體系統觀的理論起源于西方的生態整體主義，后經我國學者結合生態文明建設的現實需求加以創造性轉化，形成了具有中國特色的理論成果。生態整體主義思想強調人類作為自然界的一個組成部分，應當承認并尊重生態系統的整體性價值，［7］但其忽視了對于人類利益根本訴求的維護。整體系統觀在繼承生態整體主義思想合理論述的基礎上重構了人與自然之間和諧統一的聯動關系，其堅持以全面、協調、系統的視角審視人與自然之間的關系，認為人與自然是一個共生、共存的有機整體。［8］整體系統觀充分汲取了中華優秀傳統文化的思想精華，如“天人合一”思想主張的人與自然之間是交互關聯、辯證統一的整體性關系，肯定了人在維護生態系統整體性方面的積極作用。習近平主席在2021年領導人氣候峰會上運用“天人合一、道法自然”等理念闡釋了“共建人與自然生命共同體”的豐富內涵及核心要義，提出了“山水林田湖草沙是不可分割的生態系統”的重要論斷，強調應堅持系統治理。因此，在整體系統觀視域下，氣候變化問題成因的復雜多樣決定了氣候治理工作不能單就某一方面展開，應將立法、執法、司法以及實施等環節作為一個統一整體加以規范。同時，鑒于氣候變化問題在空間維度上兼具整體性與差異性，故而相關法律制度設計亦應遵循共同但有區別的責任原則，做到因地制宜、分類施策，并兼顧代際公平與區域公平。［9］

二、完善面向“氣候中和”的綜合立法體系

碳達峰碳中和目標的提出是我國積極參與與推進全球氣候治理的重要體現，我國“雙碳”目標的實現離不開完備的立法體系支撐。因此，亟須對我國現有氣候治理相關立法進行梳理檢視，并提出有針對性的完善路徑。

（一）我國氣候治理立法之現狀檢視

我國現行氣候治理相關立法主要包括我國簽署的氣候變化國際條約以及國內立法中有關應對氣候變化的相關規定。其中，我國簽署的氣候治理相關國際條約主要有《聯合國氣候變化框架公約》《京都議定書》《巴黎協定》等，上述條約既是我國氣候治理法律體系的重要組成部分，也在很大程度上影響著我國國內氣候治理相關政策和立法的制定。從國內立法層面而言，首先，我國2018年修正的《憲法》將“生態文明”寫入序言，并在第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。雖然上述規定并未直接提及應對氣候變化的具體實踐路徑，但氣候變化問題可歸入“其他公害”之中予以規范，因此上述規定為我國應對氣候變化提供了憲法依據。其次，在環境保護相關立法層面，我國《環境保護法》第6條第2款規定公民應采取低碳生活方式履行環境保護義務，同時我國《大氣污染防治法》第2條第2款規定要對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。再次，在能源利用相關立法方面，我國《節約能源法》《可再生能源法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《煤炭法》《電力法》等法律的相關條款分別對節約能源、開發利用可再生能源和清潔能源以及促進清潔生產等問題進行了規范。最后，在減碳增匯相關立法方面，我國《森林法》《草原法》《農業法》《土地管理法》等分別就增強森林、草原、土地等環境要素的氣候調節功能及碳匯能力等方面進行了規定。

通過對上述立法進行梳理檢視，發現當前我國氣候治理相關立法存在專門性立法缺失、現有立法較為分散且立法間缺乏銜接與協調等問題。具體而言，首先，當前我國氣候治理相關規范大多仍停留在政策層面，如《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書等，相關政策的更新頻率較快但未能及時上升到立法高度，導致立法與政策之間的互動效果不彰。而各地開展應對氣候變化工作的依據亦主要為國家政策及地方性規范，尚未實現由國家政策及地方性法規向國家統一專門立法的轉變。［10］其次，如前所述，當前我國氣候治理法律規范散見于《憲法》《環境保護法》《大氣污染防治法》等相關立法中，雖然種類和數量較為繁多，但多為“碎片化”的倡導性規定，缺乏實踐層面的可操作性，無法為我國“雙碳”目標的實現提供有力的法律支撐。［4］最后，當前我國氣候治理相關立法涉及污染防治法、自然資源法以及能源法等多個法律分支體系，這些立法雖在一定程度上關涉應對氣候變化問題，但受到各自立法目的的限制，無法較為全面系統地體現我國氣候治理的現實需求，更缺乏對于實現“雙碳”目標這一重要立法目的的明確規定。［11］

（二）我國氣候治理立法之完善路徑

1.制定應對氣候變化專門立法

為如期實現我國“雙碳”目標愿景，應加快制定應對氣候變化專門立法，充分發揮其統領其他相關立法的功能。具體而言，我國應對氣候變化法的制定應主要從立法目的、基本原則、基本框架等層面加以規范。其一，在立法目的層面，應確立“減緩”和“適應”氣候變化的雙重價值目標，即應明確溫室氣體減排以及溫室氣體匯增長的規制目標。關于碳減排目標的設定，可對域外相關立法經驗加以借鑒，如《歐洲氣候法》第2條規定各聯盟機構及成員國應采取必要措施，確保在2050年之前實現歐盟內部的碳平衡，并在第4條明確了中期氣候目標，即在2030年實現溫室氣體排放凈量較1990年減少55%。此外，“雙碳”目標作為我國氣候治理和低碳轉型的價值引領，應在立法中對其進行明確規定，為相關政策的推行提供基本的法律依據。其二，在基本原則的設定層面，結合《聯合國氣候變化框架公約》第3條關于應對氣候變化原則的規定主要包括共同但有區別的責任原則、公平原則、各自能力原則和可持續發展原則等。，我國應對氣候變化立法的基本原則應包含風險預防、減適并重、公眾參與以及國際合作等。［12］其三，在基本框架層面，應包括總則、權利和義務、減緩與適應措施、監督管理、國際合作、法律責任以及附則等部分。其四，在基本制度的設置層面，應充分體現決策程序的科學民主與配套機制的細致合理，［13］主要可從專項規劃和標準、碳排放權交易、氣候基金與保險、信息公開及公眾參與等方面加以規范。

2.加強氣候治理相關立法銜接

在制定統一的應對氣候變化法的基礎上，應對現行相關立法進行修訂并注重各立法間的規范銜接，即采用直接立法與間接立法相結合的立法模式。總體而言，有兩種可能的銜接路徑：一是將《應對氣候變化法》與我國《環境保護法》相銜接，二是將《應對氣候變化法》與我國正在編纂的生態環境法典相銜接。若采取第一種路徑，雖然《環境保護法》作為我國環境保護領域的基本法，在其中增添應對氣候變化的相關條款，能夠在一定程度上起到指引其他環境保護相關立法的作用，但受《環境保護法》體例的限制，無法全面系統地將應對氣候變化的目標推及整個環境保護法律體系。而如果采取第二種路徑，借由生態環境法典編纂的契機將應對氣候變化和實現“雙碳”目標的相關內容融入其中，能夠更為全面系統地實現上述意圖?；究蚣芩悸窞椋阂皇窃谖廴究刂凭幹薪Y合《大氣污染防治法》的相關規定，對減緩氣候變化的協同機制加以規范；二是在自然生態保護編中對提高森林、草原、濕地等生態系統碳匯能力等問題加以規范；三是在綠色低碳發展編中增添能源開發利用規則，從源頭上對溫室氣體排放行為加以規范。此外，應加快推進我國《能源法》的頒布和實施，將“應對氣候變化”作為其立法目的之一，并在分則中設置應對氣候變化專章，［10］為我國“雙碳”目標的實現提供堅實的法律支撐。

三、構建面向“多元共治”的協同執法體系

法律的生命力在于實施，應對氣候變化立法的有效落實離不開統籌協調的法律執行機制。因此，需要推進氣候治理管理體制及協同治理機制的優化和完善，逐步建立與碳達峰碳中和目標相匹配的氣候治理執法體系。

（一）我國氣候治理管理現狀之檢視

國內氣候治理相關立法的碎片化導致相關管理權限的歸屬也較為分散，存在“多頭執法”的現象。當前，我國氣候治理工作主要由生態環境部牽頭負責，下設“應對氣候變化司”具體負責應對氣候變化相關工作。然而，鑒于氣候治理涉及的范圍較廣，通常涵蓋環保、能源、交通、工業以及氣象等多個領域，且各領域均具有其自身的獨特性和差異性，因此僅由生態環境部牽頭負責恐難以達到預期治理效果。同時，當前我國氣候變化協同治理機制亦存在諸多不足。一是在法律依據層面，現有立法中僅有《大氣污染防治法》第2條第2款規定了應“推進區域大氣污染聯合防治”，但對于溫室氣體是否屬于大氣污染物，目前學界尚存在爭議。因此，由于我國并未制定應對氣候變化專門立法且現有立法中缺乏對氣候變化協同治理的相關規定，導致實踐中存在“無法可依”的情況。二是在治理主體層面，氣候協同治理需要政府、社會組織以及個人等多方主體的積極參與。然而當前我國氣候治理工作的開展主要由政府主導，社會組織及個人的參與度較低，治理主體較為單一，未能充分體現公眾參與在氣候協同治理領域的積極作用。究其原因，主要是由于政府信息公開不足，公眾難以及時全面地獲取氣候變化相關信息，導致其對氣候變化問題的認識有限，進而不能有效地參與到氣候治理工作當中。

（二）我國氣候治理管理體制之優化

1.設立統一的應對氣候變化管理機構

為保障我國“雙碳”目標的如期實現以及氣候治理工作的有序推進，應設立專門機構負責監管和協調，并通過立法明確管理機構的職責和權限。從域外相關立法實踐來看，英國《氣候變化法案》設立了氣候變化委員會（Committee on Climate Change），并明確了氣候變化委員會的職責和權限。例如，英國《黨的領導變化法》第33條賦予了氣候變化委員會為2050年減排目標的修訂提供建議的權限，并在第36條規定了氣候變化委員會應當自2009年起每年向議會提交闡述在實現碳預算和2050年碳減排目標方面相關進展報告的職責。此外，美國《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》亦設立了專門的應對氣候變化監管機構——加利福尼亞州空氣資源委員會，負責監測和調節導致全球變暖的溫室氣體排放源以減少溫室氣體的排放。而我國氣候治理管理體制可考慮采取“中央—地方”分層級管理模式，其中由中央負責統一管理和協調，由各主管部門、各地方分工負責具體事項的實施。具體而言，可在中央層面建立統一的高級別應對氣候變化委員會，聯合生態環境部、自然資源部等部門，負責全國范圍內的氣候治理監管工作，具體可由生態環境部對大氣污染與溫室氣體排放進行協同治理來實現減污減碳，并由自然資源部通過自然資源確權及國土空間規劃等多種形式實現生態系統碳匯能力提升。同時，在縣級以上人民政府設立負責本行政區劃氣候治理工作的應對氣候變化委員會，由其會同地方生態環境、自然資源等主管部門開展氣候治理具體實施層面的工作。

2.建立跨區域、跨部門的氣候協同治理機制

氣候治理工作的特殊性要求打破行政壁壘，建立跨區域、跨部門協同執法機制，健全縱向與橫向事權配置。其中，縱向事權配置主要是指中央與地方、上級政府與下級政府以及政府與其職能部門之間的權責劃分，而橫向事權配置主要是指同級政府之間以及各職能部門之間的權責劃分。［14］在跨部門協同治理方面，墨西哥《氣候變化基本法》設立了國家生態與氣候變化研究所（National Institute of Ecology and Climate Change）、國家氣候變化系統（National Climate Change System）、氣候變化部際委員會（Inter-Ministerial Commission on Climate Change）以及評估委員會（Evaluation Commission）四個相關機構，分別負責研究和評估氣候變化政策、建立各級間的溝通與執行機制、制定與執行應對氣候變化的國家政策以及氣候變化國家戰略的持續性評估等工作，共同保障本國內碳減排目標的實現。因此，我國跨區域、跨部門氣候治理協同機制的建立應重點關注以下幾個方面的問題。其一，在信息共享層面，應實現氣候治理信息資源在各區域、各部門間的高效流動與充分共享。其二，在政策制定層面，應基于共同參與、友好協商的原則，由各方主體共同參與政策目標和具體內容的協商與制定。同時，應結合各地區間氣候治理工作的差異性，因地制宜地制定與之相適配的政策文件，使得相關政策內容更具可操作性。其三，在協同執法層面，針對跨區域、跨部門的氣候違法行為，應打破行政壁壘，加強區域間、部門間的溝通協作，共同提高氣候治理效率。

3.加強氣候治理國際合作機制

氣候問題具有全球性特征，應對氣候變化離不開國際社會的共同努力。氣候治理國際合作機制的建立應從理念原則與具體機制等兩個維度加以展開。其一，在基本理念原則層面，應當秉承人類命運共同體理念，堅持多邊主義和共同但有區別的責任原則，以便為各個國家或地區在參與全球氣候治理過程中加強相互間的溝通與協作以及維護自身利益和履行相應義務提供明確的方向指引。［10］其二，在具體合作機制層面，應在氣候治理相關國際條約履行、碳市場建設以及信息共享等方面加強國際合作，共同推進全球氣候治理。以碳市場建設為例，我國應積極參與并引領國際碳市場相關規則的談判與制定，提前做好中國碳市場與國際碳市場有序對接的準備工作，如在監測、報告以及核查等方面的兼容機制。此外，我國應依據于2021年10月向《聯合國氣候變化框架公約》秘書處提交的《中國落實國家自主貢獻成效和新目標新舉措》中提出的發展中國家應“獲得與行動能力相匹配的資金和技術開放等支持”的相關內容，爭取獲得國際氣候資金和技術的支持，提高我國應對氣候變化的能力，助力我國“雙碳”目標的如期實現。［15］

四、建立面向“損害救濟”的司法保障體系

2021年5月，《世界環境司法大會昆明宣言》將“應對氣候變化及其影響”作為“加強全球環境危機的司法應對”的一個重要議題。此前，我國最高人民法院于2021年1月出臺的《環境資源案件類型與統計規范（試行）》創設了“氣候變化應對類案件”新案由。因此，應加快構建氣候訴訟制度，為未來氣候變化糾紛的解決提供規范指引。

（一）我國氣候訴訟的實踐基礎

當前我國關于應對氣候變化的相關司法案例主要包括以下幾類。一是以應對氣候變化為直接訴訟請求的案件，較為典型的案例主要有“自然之友訴國網甘肅電力公司‘棄風棄光環境民事公益訴訟案”以及“自然之友訴國網寧夏電力公司‘棄風棄光環境民事公益訴訟案”。在上述兩起案件中，原告均認為被告的“棄風棄光”行為導致溫室氣體排放量增加并加劇氣候變化。二是雖未直接以氣候變化作為案由，但與氣候變化具有間接關聯的案件，［16］具有代表意義的案例主要為“秦家學濫伐林木刑事附帶民事公益訴訟案”以及“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴雅礱江流域水電開發有限公司生態環境保護民事公益訴訟案”。上述兩起案件的相似之處在于，原告提起訴訟的原因均是由于被告的行為不利于保護生態系統的完整性，間接影響了該地區的氣候穩定。三是針對大氣污染的公益訴訟類案件，其中較為典型的案例為“中華環保聯合會訴山東德州晶華集團振華有限公司大氣污染民事公益訴訟案”，因為我國《大氣污染防治法》第2條規定將溫室氣體與大氣污染物進行協同控制，所以此類案件對于我國氣候訴訟制度的構建也具有一定的借鑒意義。通過上述梳理可知，我國司法實踐中雖已有以應對氣候變化為訴訟請求的案件，但尚未出現嚴格意義上的氣候訴訟專門案件，前述兩起“棄風棄光”案件只能歸于“準氣候訴訟”。在國際氣候訴訟飛速發展的當下，我國也應立足氣候治理的實踐需求，加快構建氣候訴訟制度，為我國“雙碳”目標的實現提供司法保障。

（二）域外氣候訴訟的模式考察

氣候訴訟興起于美國、加拿大、德國、澳大利亞以及新西蘭等國，但受各國所屬法系以及司法體制差異的影響，提起訴訟的基礎也有所不同。就訴訟模式而言，主要包括主觀權利保護模式和客觀秩序維護模式兩類。其中，主觀權利保護模式的實質在于權利效力來源的主觀性，即其主要依據請求人的自由意志而非客觀的實在法規則。［17］此類訴訟的代表性案件主要有“荷蘭地球之友訴皇家殼牌公司案”和“康涅狄格州訴美國電力公司案”。前者原告訴請法院判令被告承擔相應的減排義務，而后者原告在主張被告承擔二氧化碳減排義務的同時還提出了被告應承擔損害賠償責任的訴訟請求。而客觀秩序維護模式的本質則在于通過訴訟方式來實現維護客觀法秩序的目的，此類訴訟較為典型的案件為“馬薩諸塞州等訴環保署案”。在該案中，原告訴請美國聯邦最高法院判令被告按照《清潔空氣法》的相關規定管理溫室氣體的排放，并最終獲得支持?？傮w而言，《巴黎協定》的簽署不僅對各國國內應對氣候變化法律的制定起到了積極的促進作用，也導致了氣候訴訟案件數量的不斷增加。通過上述對域外氣候訴訟實踐的考察，可見各國依據公法規范展開的氣候訴訟發展較為迅速，并且有可能成為未來氣候訴訟的主要態勢。［18］因此，我國應充分借鑒域外相關實踐經驗，構建符合我國國情的氣候訴訟制度。

（三）我國氣候訴訟的制度展開

氣候司法不僅能夠有效彌補當前我國應對氣候變化立法的不足，還能反向督促行政機關依法履行其氣候治理職能，更能通過判決的形式提高社會公眾對于氣候變化問題的認識。鑒于氣候變化問題具有成因上的科學不確定性及后果上的不可逆轉性，［9］因此應充分發揮司法應對氣候變化風險的預防性功能以及填補氣候變化損害的救濟性功能，實現司法在氣候治理領域的“事前預防”與“事后救濟”。從基本路徑來看，主要有公法、私法以及公私法交叉路徑三類。其中，公法路徑是指圍繞國家自主貢獻義務提起的訴訟，當前主要指“雙碳”目標義務之訴。而私法路徑則主要是指針對私營組織及個人的溫控目標義務履行提起的發生在私營主體之間的私益訴訟。此外，作為前述兩種路徑的折中方案，公私法交叉路徑主要是針對負有溫控義務的機構及私營組織違反相關義務并造成生態環境損害等氣候變化負面影響提起的訴訟，即氣候變化適應與生態損害之訴。［19］結合我國氣候治理實踐，采取公私法交叉的路徑更為合適，即構建以氣候變化行政公益訴訟為主、民事公益訴訟為輔的制度體系。

具體而言，我國氣候訴訟制度的構建應從權利基礎、訴訟主體、程序設計等方面加以展開。其一，關于氣候訴訟請求權基礎的確定，當前全球范圍內已有的請求權類型主要包括氣候人權與國家注意義務，清潔、健康環境權，財產權以及氣候穩定權等。其中，氣候穩定權是指每個人均平等地享有穩定氣候的權利，系前三種權利的上位概念，且兼具實體性和程序性雙重特征。因此，將氣候穩定權作為氣候訴訟的請求權基礎，能夠最大程度地整合各類訴訟請求，并統合公法訴訟與私法訴訟來助力“雙碳”目標的實現，是一種較為高效的制度選擇。［20］其二，關于適格訴訟主體的選擇，主要是指應確定氣候訴訟的原告資格。我國環境公益訴訟制度確定檢察機關以及具有資質的社會組織具有原告資格，而未確定公民個體的原告資格，由于氣候變化本身成因具有較大的不確定性，如果要求個體必須證明自身損害與氣候變化具有嚴格的利害關系，將不利于個體對于自身利益的維護。因此，應考慮適當放低證明標準，只要個體能夠證明自身遭受了因氣候變化造成的特定而非普遍的損害，即可認定其具備法律上的利害關系。［21］其三，關于相關程序及制度設計的設置，可嘗試參考現行環境行政公益訴訟和環境民事公益訴訟的相關規則。

五、健全面向“精準實施”的配套制度體系

法治的實現過程既離不開立法、執法、司法自上而下的傳導推進，更離不開體系完備的配套制度支撐。為保障我國“雙碳”目標的實現以及應對氣候變化工作的有序開展，相應配套制度的構建可從如下幾個方面予以規范。

（一）市場化碳排放交易機制

當前我國正積極開展碳排放權交易工作，可考慮在應對氣候變化立法中對碳排放權交易制度予以規定，為相關工作的有序推進提供法律依據。從域外相關立法實踐來看，美國《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》建立了基于市場的履約機制，并在第5部分對空氣資源委員會制定交易規則并監管相關交易主體，制定自愿減排核證機制并鼓勵自愿減排以及對減排項目的管轄權問題進行了規定。墨西哥《氣候變化基本法》第94—95條規定，為促進以低成本、可衡量、可報告以及可驗證的方式實現減排，秘書處可在委員會及理事會的參與下，建立自愿排放交易制度。英國《氣候變化法案》在第3部分第44條規定了碳排放交易體系的相關內容，如相關主管部門可制定碳排放交易制度，限制直接或間接排放溫室氣體的活動以及鼓勵直接或間接減少溫室氣體排放的活動。結合我國實踐，我國市場化碳排放交易機制的構建，需要從以下幾方面加以考量。一是應厘清碳排放權的法律屬性，明確的權利歸屬有助于實現權利保護與經濟激勵雙重功能。根據當前的主流觀點，難以直接將碳排放權納入用益物權的范疇，而應基于解釋論的立場將其權屬定位于準物權。二是應明確監管主體的權責劃分，即應將針對碳排放權交易的監管職責統一劃歸生態環境部牽頭行使，并由其會同其他部門在各自的職權范圍內共同實施管理工作。三是應健全碳市場定價機制，主要表現為完善碳配額的初始分配制度及價格異常干預機制，使之共同保障碳市場的平穩運行。［22］

（二）氣候變化評估監督機制

對特別易受氣候變化影響的生態脆弱區，應建立氣候變化評估監督機制對此類區域的環境狀況進行及時的監測與評估。從域外相關立法實踐來看，英國《氣候變化法案》第56條規定了氣候變化風險評估制度，氣候變化委員會應當向議會提交關于當前及影響未來氣候變化的風險評估報告，且第一份報告應當自本法生效后三年內提交，后續應每五年提交一份報告。此外，如確有必要可延期提交風險評估報告，但必須闡明原因并確定新的提交日期。而《歐洲氣候法》第6-8條則分別明確規定了歐盟進展與措施評估、成員國措施評估、委員會評估共同規定三個方面的內容，并規定了評估期限及評估基礎。因此，對于易受洪災、旱災影響的地區以及生態系統較為脆弱的地區，由于其適應氣候變化的能力較弱，更容易受到氣候變化的影響。對此，相關主管部門應當定期開展氣候變化風險評估，并根據評估結果及時調整后續的行動方案。同時，應考慮對上述評估結果加以匯總并建立區域間信息共享機制，為各地區開展氣候治理工作提供參照，以提高其應對氣候變化的能力。［23］

（三）排放清單與強制報告制度

建立溫室氣體排放清單制度以及強制報告制度不僅有利于督促企業履行環境責任，還有助于政府及相關部門對溫室氣體排放情況的全面掌握與有效管理。從域外相關立法實踐來看，關于排放清單制度，墨西哥《氣候變化基本法》第74條規定，國家生態與氣候變化研究所應按照《聯合國氣候變化框架公約》、締約方大會以及政府間氣候變化專門委員會制定的指南和方法編制溫室氣體排放清單。同時，清單的制定應遵循以下要求：一是燃燒化石能源的排放量應每年進行核算；二是除與土地利用相關的外，與燃燒化石能源排放量不同的排放量應每兩年進行核算；三是對清單中所有碳匯的排放量和吸收量應每四年進行核算。而關于碳排放強制報告制度，美國《加利福尼亞州全球變暖解決方案法案》在第2部分規定空氣資源委員會應當按照法規要求核實和報告全州溫室氣體排放情況，并負責監督和強制執行相關計劃。因此，我國溫室氣體排放清單制度的構建應從編制主體、內容以及實施程序等方面加以展開，同時應做好清單核查工作，防止清單的制定流于形式。此外，碳排放強制報告制度的設置也應從報告的主體、內容、流程以及不履行報告義務所應承擔的責任等方面加以規范，為我國氣候治理工作的開展提供制度保障。

（四）碳預算和氣候變化基金制度

1997年《京都議定書》最先將“碳預算”作為碳管理的政策工具，旨在對二氧化碳排放量進行規劃控制。作為較早開展碳預算的國家，英國《氣候變化法案》在第4—10條規定了碳預算（Carbon budgets）制度，即從2008—2012年開始每個后續五年期間設定凈碳賬戶的金額，且預算期內的凈碳賬戶應受到碳排放總量的限制。因此，我國碳預算制度的制定，應從碳排放目標設定、碳預算指標設置、過程監管以及責任評價等方面加以展開。關于氣候變化基金制度，《聯合國氣候變化框架公約》第27次締約方會議（COP27）提出協議設立氣候賠償基金，用于補償因其氣候變化引發的災害所導致的損失或損害。墨西哥在其頒布的《氣候變化基本法》第80—84條對氣候變化基金制度進行了規定。其中，基金的資金來源由聯邦政府財政預算以及各方捐贈構成，并由財政和公共信貸秘書處根據相關法律規定設立的公共信托進行運作?？傮w而言，設立氣候變化基金制度不僅能實現應對氣候變化資金的跨區域轉移給付，還能為易受氣候變化影響的群體提供一定的經濟補償。對此，我國氣候變化基金的設立應從基金來源、管理機構、資金運作以及激勵機制等方面統籌加以制度設計，同時為保證氣候變化基金的合理使用，應成立專門的氣候變化基金委員會，負責氣候變化基金的籌集、管理與使用，并依法公開基金運作的相關信息，接受社會公眾監督和相關部門的審計。［24］

（五）信息公開和公眾參與機制

為保障社會公眾對于氣候治理工作的知情權與參與權，應建立健全應對氣候變化領域的信息公開及公眾參與機制。首先，關于信息公開制度，墨西哥《氣候變化基本法》第106—108條規定了公眾享有獲悉氣候變化信息的權利，氣候變化委員會應在網站上公布應對氣候變化年報和政策評估結果，以及公共資源的使用應當公開透明三個方面的內容。對此，我國應對氣候變化信息公開機制的構建應就公開主體、內容、要求、依據及罰則［25］等內容予以明確，以保障社會公眾的知情權。其次，關于公眾參與機制，《歐洲氣候法》第9條規定，歐盟委員會應促進國家、社會以及地方各級政府積極聯合社會伙伴、學術界、企業界、公民和民間組織，共同商討確定實現氣候中和目標的行動路徑。同時，歐盟委員會還可通過公眾協商以及成員國依據《2018/1999條例》第10條和第11條建立的多層級氣候和能源對話來促進社會公眾積極參與氣候治理。因此，我國應借鑒《歐洲氣候法》中關于“公眾參與”的相關規定，積極拓寬社會公眾參與應對氣候變化的渠道，吸納多方主體共同參與氣候治理。

結語

當前，我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系已基本建立，各領域重點工作正在有序推進。然而，我國現有法律體系中應對氣候變化專門立法的缺失對我國參與全球氣候治理以及實現“雙碳”目標造成了阻礙。同時，氣候變化問題的復雜性決定了應對氣候變化法律體系的綜合性和系統性。因此，在“雙碳”目標愿景下，我國氣候治理法律制度體系的構建應遵循整體系統觀的規制思路，形成集立法、執法、司法于一體的系統性法律構造，并對相關具體規范進行細化，增強其在實踐中的可操作性。此外，在生態環境法典編纂工作如火如荼進行的當下，如何理順應對氣候變化立法與生態環境法典之間的關系，并將應對氣候變化法律規范有機融入生態環境法典尚需進一步研究論證。

［參考文獻］

［1］UK Government， “COP26： The negotiations explained”［R/OL］.（2021-11-13）［2022-12-06］. https：//ukcop26.org/wp-content/uploads/2021/11/COP26-Negotiations-Explained.pdf.

［2］肖國興，葉榮泗.中國能源法研究報告（2009）［M］.北京：法律出版社，2010：12.

［3］楊通進.氣候正義研究的三個焦點問題［J］.倫理學研究，2022（1）：79-91.

［4］梁平，潘帥.“碳中和”愿景下應對氣候變化法律體系的完善［J］.重慶社會科學，2022（4）：6-22.

［5］世界環境與發展委員會.我們共同的未來［M］.王之佳，等譯.吉林：吉林人民出版社，1997：52.

［6］呂忠梅.發現環境法典的邏輯主線：可持續發展［J］.法律科學（西北政法大學學報），2022（1）：73-86.

［7］白洋，胡鋒.生態整體主義視域下野生動物保護的法理審視與制度完善［J］.河南財經政法大學學報，2021（4）：9-16.

［8］李一丁.整體系統觀視域下自然保護地原住居民權利表達［J］.東岳論叢，2020（10）：172-182.

［9］秦天寶.整體系統觀下實現碳達峰碳中和目標的法治保障［J］.法律科學（西北政法大學學報），2022（2）：101-112.

［10］王江.論碳達峰碳中和行動的法制框架［J］.東方法學，2021（5）：122-134.

［11］呂忠梅.用法律保障實現碳達峰碳中和［N］.新京報，2021-03-08（5）.

［12］田丹宇，鄭文茹.國外應對氣候變化的立法進展與啟示［J］.氣候變化研究進展，2020（4）：526-534.

［13］徐以祥，劉繼琛.論碳達峰碳中和的法律制度構建［J］.中國地質大學學報（社會科學版），2022（3）：20-31.

［14］張忠民，王雅琪，冀鵬飛.“雙碳”目標的法治回應論綱——以環境司法為中心［J］.中國人口·資源與環境，2022（4）：44-56.

［15］孫永平，張欣宇，施訓鵬.全球氣候治理的自愿合作機制及中國參與策略——以《巴黎協定》第六條為例［J］.天津社會科學，2022（4）：93-99.

［16］高利紅.我國氣候訴訟的法律路徑：一個比較法的研究［J］.山東大學學報（哲學社會科學版），2022（1）：167-176.

［17］田時雨.論氣候變化的司法應對——基于環境公益訴訟的路徑探索［J］.理論月刊，2021（12）：134-143.

［18］秦天寶.“雙碳”目標下我國涉外氣候變化訴訟的發展動因與應對之策［J］.中國應用法學，2022（4）：105-125.

［19］杜群.《巴黎協定》對氣候變化訴訟發展的實證意義［J］.政治與法律，2022（7）：48-64.

［20］高利紅.氣候訴訟的權利基礎［J］.法律科學（西北政法大學學報），2022（2）：113-122.

［21］譚冰霖.我國氣候變化行政訴訟制度之構建——通過司法的氣候治理［J］.東岳論叢，2017（4）：161-170.

［22］鄧海峰，尹瑞龍.碳中和愿景下我國碳排放權交易的功能與制度構造研究［J］.北方法學，2022（2）：5-15.

［23］曹明德.完善中國氣候變化適應性立法的思考［J］.中州學刊，2018（8）：53-57.

［24］白洋，胡鋒.我國海洋藍碳交易機制及其制度創新研究［J］.科技管理研究，2021（3）：187-193.

［25］田丹宇，徐婷.論應對氣候變化信息公開制度［J］.中國政法大學學報，2020（5）：70-82.〔責任編輯：曲丹丹〕