基層殘疾人保障法律的實施和提升目標

柳心歡

上海民航職業技術學院，上海 200232

我國在殘疾人的法律保護和制度保障方面取得了很大成績，搭建起了一個以憲法為核心，《中華人民共和國殘疾人保障法》（以下簡稱《殘疾人保障法》）為主軸，中央相關部委的規章和各省市《殘疾人保障法》實施辦法為側翼的，符合我國國情的，也有一定規模的殘疾人保障法律體系，為我國殘疾人保障事業的高度法治化夯實了基礎。而其中，殘疾人保障法律的實施是殘疾人保障法治建設的重要部分，也是殘疾人保障相關法律、法規由紙面規則（或立法目標）轉換為真實的準則，在殘疾人保障實際活動中產生實效（或實現立法目標）的前提。其中，基層在殘疾人保障法律有力而又有效的實施中也發揮了很大的作用，為我國殘疾人保障事業的高度法治化作出了貢獻，與上級部門一起有力推動了我國殘疾人事業的健康發展。

一、法律實施的理解

法律實施探析有諸多角度，本文聚焦以下三個方面：

（一）法律實施的特征

關于法律實施的特征，除了談法必提的“尊嚴效力”（法律實施的保證和動力）和“公平公正”（法律有效實施的基本前提）以外，還包括以下幾個方面內容：

1.既有理論也有實踐。殘疾人保障法律實施和殘疾人保障立法有一個明顯的區別，那就是殘疾人保障法律實施既有法理學術上的理論部分，又有應用、實施、落實等實踐部分，也側重于過程和延續。

2.公民利益為先。法律實施需要得到公民的理解、信賴和支持，而其基礎是首先要尊重公民主體地位，以保障和改善民生為宗旨。

3.記使命、盡其責。除例外情況，法律實施的執法機關和守法組織或個人一般都要積極主動地明確實施使命，履行實施職責，達成實施目標。其實，對于執法機關來說，法律實施是不忘執法初心，牢記“為民維權”使命；而對于廣大老百姓而言，法律實施就是在為自己實現根本利益。為此，各自盡心盡責、盡力而為是必然之需。

4.法律實施是個過程性行為。看上去，政府機關連續性依法行政，老百姓天天遵紀守法，沒什么特別，但其實已經進入了法律實施的過程。為了確保過程的順利，諸如渠道通暢、信息透明，特別是程序的合法合理等努力是必需的。

5.重視系統性。單個法律或法規本身就是由一系列作為法律“次單元”的規則所構成的“內部體系”。而且，該法與他法，甚至多法又有不同程度的融貫聯系。如《殘疾人保障法》的許多條款就與民法等多個法律的相關條款既有關聯點，又有沖突點。所以，要用系統性的意識和方法來引導法律實施的多視角性和多重效益性。

6.當然，還有一些其他特征。這些，既可被認為是法律實施的特征，也是提升法律實施的水平和效果，讓被實施的這部法律能給人民群眾帶來好處，讓人民群眾會樂意接受、認可并加以遵守的基本任務和要求。

（二）法律實施的意義

1.法理上

法律本身就反映了立法者的價值追求以及目的和愿望。這個價值追求、目的和愿望就是為了調整一定的社會關系，具體而言則是預防、調解社會問題、矛盾和糾紛。而制定出來的法律不去調整和解決，被束之高閣，或者調整和解決不力，那制定再多法律又有何意義？法律上的所謂“法律效力”又體現在何處？所以，實施是實現立法者價值追求以及目的和愿望，實現法律的作用和效力的前提。難怪明代張居正也曾感嘆：“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”回到本文主題，殘疾人保障法律的實施也是同理。殘疾人保障的良法善政需要“適合的制度與人員，執行出來，落實下去”。［1］這是實現依法推進殘疾人保障事業，形成既“有法可依”，又“有法必依”“執法必嚴”的良好法治環境的必備條件。當然，還有很重要的一點，就是通過法律實施，反過來可以發現被實施法律的立法缺陷和不足，或及時出臺地方應對施策，或倒促立法者進行修改或充實，進一步加以完善。如一些地區在《殘疾人保障法》實施過程中，發現立法目標與本地區高質量發展目標有所差距，如“全生命周期保障”問題，于是人大代表提議在本地區制定的條例中補充完善。［2］至于國家《殘疾人保障法》修訂時如何回應，值得期待。

2.現實上

圍繞殘疾人保障法律的實施，長期來一直面臨著很多需認真關注的課題。其中包括：

（1）期待。隨著我國政治、社會、經濟、文化和科技的綜合性高速發展，以及人民物質和精神等方面生活水平的大幅度提高，殘疾人保障期待通過健全法律的有力實施來實現更高、更好的福利保障，實現更高、更好的發展。

（2）解困。一些有關殘疾人的切身問題、新老舊賬，都得靠法律的實施來依法清理、處理和解決。有法不用、有章不循的實施偏失，是造成殘疾人無法享有法律所帶來的利益和恩惠的要因之一。而對于執法機關和部門來講，有法不依、有規不行的實施不力是導致殘疾人保障新老舊賬無法得以一時或長期解決的癥結所在，不僅會導致執法失信，更會導致法難救濟。

（3）縮差。黨的二十大描繪出了全面建設社會主義現代化強國，全體人民共同富裕的宏偉藍圖。伴隨而至的將是殘疾人保障立法站位越來越高，殘疾人法律保障的體系化程度愈來愈強。在這個背景下，各相關方都應齊心協力、同舟共濟，努力通過殘疾人保障法律的實施來依法推進殘疾人保障事業的更快、更高、更有效地發展。否則，即使是最好的法律、再美的法律愿景，最終還是會淪為一紙空文。

（4）糾偏。在殘疾人保障相關法律、法規的實施中，經常會遇到作為權利保障顯性規范的法律與作為應付現實或為了臨時效果的隱形規范的實施沖突。當然，也不排除鄉規民約的影響。這種規范分裂，或類似于民間流傳的“上有政策，下有對策”的現象，往往會使殘疾人保障法律的實施陷入兩難的境遇，甚至誤入歧途。這也需要通過增強法律意識，強化法律實施來妥善地處理好與隱形規范和鄉規民約的關系，弱化、減少，甚至規避那些變通性操作。

3.社會的反映和期待

從最近所做的問卷調查結果也多少能看到一般民眾，特別是殘疾人對殘疾人保障法律實施的真實反映和期待。本文選擇其中三項調研結果。

（1）結果一：被訪者中24%認為實施和執行得很好；63%認為還可以；3%認為不滿意；10%選擇不清楚。可見，87%的受訪者均對某區有關政府部門、殘疾人管理與服務機構貫徹實施法律法規的努力表示較高的認可。

（2）結果二：包括殘疾人在內的普通民眾對取得貫徹實施法律法規的效果和成績的原因，在只能選一項的情況下：31%認為領導重視；34%認為靠有力的實施方案；29%認為有一系列的配套方案；8%選擇其他。可見65%的被調查對象認可有關領導重視實施工作和實施措施有力。

（3）結果三：被調查者們對殘疾人法律實施的期待。15%認為要有新的理念和創新意識；24%認為希望更加貼近殘疾人需求；26%認為實施機制更加完善；17%認為實施要更有效；9%認為希望更加符合實際；9%認為需要創新更多的實施方法。

（三）基層法律實施的要件

法律實施的要件可以列出許多。本文則聚焦以下三個方面：

1.實施主體要件

實施主體是殘疾人保障法律有效實施的組織要件和運轉保證。以上海某區實施主體的實際運轉模式來看。即政府為主導、區殘聯的組織協調，以及有關部門的積極合作和社會廣泛參與下的組織體系。社區按照上級的要求，組織構建了社區專門的組織管理和服務機構，配備了專職的管理和服務人員。為了讓貫徹實施“一法一辦法”（《殘疾人保障法》和市實施辦法）得到組織保證，該區做了以下努力。

（1）努力整合各類社會資源，加強各級以及各社區對智障者工作的組織領導，加大各級殘聯組織建設力度，健全機構，配備人員，落實責任，切實保障法律法規貫徹實施，以把智障者事業納入全區社會發展的大局。

（2）進一步健全部門協調配合機制，切實發揮黨和政府聯系智障者群體的橋梁和紐帶作用，構建齊抓共管的智障者工作格局。

（3）立足基層，面向智障者群眾，不斷完善各級殘疾人組織機構，努力構建覆蓋率較高的組織網絡，建設高素質的殘疾人工作者隊伍，并推進其規范化建設。

（4）加強基層智障者組織規范化建設，以基層智障者組織建設為重點，完善“橫向到邊、縱向到底”。

2.意識引領要件

意識引領要件要做到“四個堅持”。

（1）堅持領會貫徹意識。在殘疾人保障法律實施過程中，要深刻理解習近平總書記關于“一個也不能少”重要論述的深刻內涵和重大意義，并以此作為殘疾人保障法律實施的指導思想和行動綱領。在此基礎上，進一步強化人民至上、施法為民的理念，以及人人平等，與殘疾人共同進步的意識，在實施中堅決維護殘疾人的各項權益，真正讓殘疾人能夠分享到法律所帶給他們的實惠。

（2）堅持法律責任意識。殘疾人保障法律的實施實質上是法律活動的一個組成部分。所以，殘疾人保障法律實施應始終樹立并提升將維護殘疾人權益、提升殘疾人地位作為莊嚴法律責任的意識，并肩負起“為殘疾人權利保駕，為殘疾人發展護航”的神圣責任。法律責任具體包括生存守護責任、尊嚴保護責任、公共利益公平提供責任、侵害維權救濟責任、公共安全提升責任等。

（3）堅持以殘疾人為本意識。以殘疾人為本，換言之，就是注重人性化的法律實施。殘疾人保障法律實施所面向的對象是殘疾人。所以，作為施行者的政府相關部門，或者相關團體、組織，或者相關個人而言，對于殘疾人這個特殊群體予以更多關注、關愛是理所應當的。殘疾人保障的法律體系涵蓋了殘疾人基本生活保障、康復、教育、就業、文化生活、無障礙設施建設等殘疾人最關心、最直接、最現實的利益問題。［3］所以，通過殘疾人保障法律的具體實施，切實解決好殘疾人所面臨的這些實際問題。

（4）堅持深化延伸意識。實施者非立法者，實施者的責任是要實現立法者的立法意圖（或者說法律意圖）。但實施者并非消極者，在很多時候還是被實施法律的“精化人”和“深化者”。例如，殘疾人保障法律法規的制定，殘疾人自身直接參與的情況并不多。這就難免使得一些法律法規的立法者和修改者不了解殘疾人，特別是智障者的具體情況和實際需求。因此，政策性、施策性，或者具體實施可以通過補充和延伸等方式加以“保障全”“服務實”的具體化、目標化，促使各級各部門提供的各項社會保障以及全社會提供的服務與殘疾人的多元而實際需求真正對接。

3.制度機制要件

貫徹實施殘疾人保障相關法律、法規的重要一環是加強殘疾人實施對策、法治體系，以及執行機制的建設。而實施對策、法治體系，以及執行機制的建設既可有力增強和提升殘疾人法律保障，又是推動殘疾人事業朝更高水平發展的有力保障。所以，著力推進，并加強圍繞殘疾人保障法律、法規的貫徹、實施、落實組織機制、政策體系和工作制度建設就變得十分重要。

二、基層殘疾人保障法律實施的目標和任務

關于基層殘疾人保障法律實施的目標和任務，在通過對上海某區在貫徹與施行殘疾人保障相關法律法規所取得的經驗和成效上，得到以下感受和啟示。

（一）完善實施機制

貫徹實施殘疾人保障法律的重要一環是加強殘疾人法律制度和政策體系的建設。因此，基層政府和各社區、殘疾人機構和社會組織均可在實施過程中，既明確各自法定職責或義務，也應完善各項實施制度和實施措施，實現殘疾人保障事業的規范化、制度化、法治化。

（二）增強依法意識

通過實施，不斷增強依法辦事、依法管理和規范服務的意識和自覺性。并依靠法律的影響力、約束力、強制力，來消除對殘疾人的干擾和影響、甚至侵害殘疾人的行為。

（三）提升法律價值

殘疾人保障法律實施的重要目標之一就是要讓整個社會知法、懂法、愛法、尊法、護法，共同維護殘疾人合法權益。但有一個前提，就是法律實施者是否真正秉持著以人為本的法律基本理念，用自主的良心、愛心、全心、真心、耐心來施法；是否通過在實施過程中的公平、公正來感染、打動社會；是否真心誠意了解了殘疾人，懂得殘疾人，明白殘疾人需要什么樣的法律保護。從而讓社會特別是讓殘疾人，真真切切感受到殘疾人保護法律維護公正、保障權益之核心價值，進而發自內心接受、支持法律，自覺遵守法律，共同推進殘疾人保障事業的有序、健康發展。

（四）健全保障措施

通過實施，構建起殘疾人就業、康復、教育、法律援助和法律服務，以及無障礙建設等方面的保障框架，并出臺各種更好的、與時俱進的扶持、優惠等政策。與時俱進就是要從提供最低生活保障，轉移到全面支持和高水平保障上來。

（五）帶動保障成效

通過法律的良好實施，觸動基層殘疾人保護事業內容充實、服務到位，并帶動殘疾人的生活、康復、擇業或創業、社會融入等水平提升和績效凸顯。

（六）緊跟時代節奏

法律的剛性帶來了相較于日益變化的情勢具有一定的滯后性。這個滯后性就需要在實施中盡可能彌補、充實和完善。如在黨的二十大吹響了建設社會主義現代化強國、推進高質量發展號角之后，殘疾人保障法律目標和任務如何在新情境下實際化、實效化，這就需要實施者積極貫徹習近平總書記關于“讓廣大殘疾人安居樂業、衣食無憂，過上幸福美好的生活”的指示精神，順應殘疾人朋友對未來高質量美好生活的期待，與時俱進，結合當今實際，補短板、強弱項，推動殘疾人保障事業再上新臺階。

（七）激發殘疾人自信

通過法律的良好實施，讓殘疾人確實感受到自己的權益得到系統而完善的法律所給予的保護、法律所帶給的尊嚴、法律所提供的權益保障，從而讓他們變得人格不殘疾，更增強他們的自尊、自信、自強、自立。

三、基層提升殘疾人保障法律實施效果的著力點

關于基層在殘疾人保障法律實施中，如何進一步提升效果提出以下建議：

（一）將殘疾人保障的各個法律、法規的目標切實落地

基層政府機關和其他機構、組織都應切實將殘疾人保障的各個法律、法規的目標落地。并根據實際狀況將實施內容進一步細化，完善相關配套的實施政策、措施，真正把政策落到實處。

（二）推進法律實施過程中的組織機制、施策體系和工作制度建設

要在黨的二十大確立的社會主義現代化強國建設大背景下，對各機關、各部門和各組織長期貫徹實施殘疾人保障法律、法規的指導思想、目標任務和具體要求重新定位、重新明確，并詳細安排，精準部署。同時，重新建設好“三個重要機制”，即殘疾人幫助長效機制、殘疾人社會融入機制和權益維護常態化機制。

（三）以《殘疾人保障法》的立法理念和目標為指導，進一步探索殘疾人事業發展新路徑

通過實施強化專項政策措施，努力解決殘疾人在生活、就業、醫療、康復、教育等方面最關心、最直接、最現實的各種問題。在調研中，不少被訪者認為，就業和下面所要言及的平等參與社會生活是殘疾人權利保障的“兩翼”，可以讓殘疾人的幸福美好生活得到有效保障。

（四）大力推進“參與、共享和互惠、共贏”的現代殘疾人觀

在共建中國夢，“一個都不能少”的新時代背景下，在從基本保障型向能力發展型轉變的特殊時期，要以殘疾人保障法律、法規所追求的人道主義，以及被認為是一種良好社會價值的人間友好關系理念，來大力推進“參與、共享和互惠、共贏”的現代殘疾人觀，實現包括殘疾人在內的人類共同富裕、共同發展和共同進步。殘疾人保障法律的實施就應將這種理念和觀點影響化、引導化、具體化。

（五）注重實施過程中以人為本的人性化體現，加強人文關懷

比如，要打破過去那種基于殘疾人生活安穩而出臺的法律規定、措施制度或項目規定，向根植于生活自立而明確的“權利”“自主”實行大轉換；從過去那種按照上面的規定辦事向今后根據智障者的真實需求和發展意愿辦事進行大改變。只有這樣，才能使得我們的《殘疾人保障法》實施政策、措施、計劃、方式更具有人性化、溫度化和獲得感，也更加具有精準性、先進性和長久性。

四、結語

在我國，各地的基層政府部門，以及地區內相關機構和組織在殘疾人保障法律的實施過程中，建立了較為完善的實施機制，創新了眾多行之有效的實施方式，積累了厚實的法律實施成果和經驗。這為不斷完善我國殘疾人保障法律體系，為廣大殘疾人創造良好的法治環境，也為我國殘疾人保障事業有序、快速、有效發展發揮了重要作用。因此，有理由相信，在黨的二十大精神的鼓舞下，我國基層殘疾人保障法律的實施將更有力度、亮度、精度，也更有溫度，使得殘疾人的幸福感、獲得感及滿足感得到更大提升，更有力地助推我國殘疾人保障事業的蓬勃發展。