鄉村振興背景下鄉村治理法治化效能優化探討

凌海軍 余廣俊

陜西理工大學，陜西 漢中 723001

一、鄉村治理法治化的現實意義

（一）構建鄉村良好社會秩序的現實需要

現階段，我國鄉村治理正處于向現代化法治過渡的轉型期。2020 年3 月，中央全面依法治國委員會印發的《關于加強法治鄉村建設的意見》（以下簡稱《意見》）對法治鄉村建設作出了明確要求［1］。《意見》規劃到2035 年，鄉村的社會治理體系和社會治理能力基本達到現代化，法治鄉村基本形成［2］。我國鄉村治理法治化的實質性目標，就是要以維護農民權益和農村社會穩定為根本出發點，促進鄉村經濟穩定持續發展與社會和諧，提升鄉村治理水平和實效，實現良法善治之效果。

（二）完善國家法治建設的基礎性工程

鄉村治理法治化的實現將為全面依法治國和法治建設提供基礎性保障。國家法治建設的頂層設計離不開基層法治實踐的推進，鄉村治理法治化是國家法治建設的重要基礎。其體系構建是將全面依法治國方略落實到鄉村基層社會，在鄉村基層社會運用法治思維和手段促進鄉村社會的和諧穩定，為國家的整體安寧和良好秩序構建提供基礎保障。

（三）促進國家法治現代化體系建設的需要

現階段我國鄉村法治化治理體系建設和治理效能亟待提升。黨的二十大報告提出，要“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”。國家治理現代化必須以鄉村現代化為前提，國家法治現代化建設賦予鄉村法治化新的內涵，優化提升鄉村治理法治化效能將成為影響國家法治現代化體系建設的重要因素。

（四）實現鄉村全面振興的現實路徑選擇

鄉村振興戰略的實施需要鄉村具備良好法治生態環境。鄉村振興戰略的實施過程也需要調動和整合鄉村社會的所有資源要素，積極平衡各方參與主體利益。鄉村的全面振興面臨新要求，鄉村基層社會的治理效能面臨新挑戰。積極推進鄉村治理法治化，提高鄉村治理法治化水平和治理效果，促進鄉村經濟快速穩健發展［3］，形成良好的鄉村社會秩序，是實現鄉村全面振興的有效路徑。

（五）保障鄉村振興戰略的強力后盾

現階段，鄉村社會面臨治理主體與權利訴求多元化、利益關系復雜化、矛盾多樣化、新業態發展快速化等問題。傳統鄉村治理模式無法適應鄉村新變化，鄉村社會治理需要法治保障和規則約束［4］。自2017 年黨的十九大提出鄉村振興戰略助力鄉村問題解決以來，鄉村治理取得了顯著成效，鄉村法治建設取得了良好效果。

鄉村振興離不開鄉村法治。2021 年施行的《鄉村振興促進法》，為全面實現鄉村振興提供了高位階法律基礎。鄉村治理法治化是推進鄉村振興的強力保障，能夠有效鞏固現有成果、滿足農民的理性利益訴求，維護鄉村地區多領域全方位的穩定和健康發展［5］。

二、我國鄉村治理法治化面臨的問題

（一）村委會自治功能發揮不充分

村委會主要辦理本村的公共事務和公益事業，調紛止爭，并協助參與維護鄉村社區的治安管理等工作，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織。在村民自治過程中，少數村民委員會沒有充分領會自治要旨，村民也沒有較高的自治意識［6］，導致村委會沒有積極主動形成自我管理與服務的意識。同時，村委會雖是獨立的自治性組織，但在資金、人才等資源要素上依賴于政府，村委會逐漸演化成基層政府在鄉村的“前沿治理組織”，其治理職能趨于“行政化”，致使村委會難以充分發揮其自治功能。

（二）鄉村法律法規體系不完善

鄉村社會治理需要法治，無論是依法治國還是推進鄉村法治建設都需要立法先行。目前鄉村法治仍存在較為突出的問題。一是鄉村領域立法部分規定較為籠統，導致操作性不強，基層執法、農民用法出現困惑，難以收到實效；二是法律本身具有一定的滯后性，隨著我國鄉村社會的快速發展變化，一些法律條文已不具備適用性［7］；三是鄉村法律法規在一些領域存在真空地帶，法律未能全域覆蓋。綜上，鄉村法律法規體系仍不太完備，農民無法真正意義上做到有法可依，因而也就無法形成有效的法律權威。

（三）農民法治意識淡薄

中國的鄉土社會以“宗法群體”為本位。在這個以“自己為中心”結成的網絡社會中，農民群體更愿意以傳統治理方式解決問題，致使鄉村法治現代化轉型面臨嚴峻挑戰。大部分農民對法律認識不夠深入，發生糾紛用法律方式維權和救濟的意識與能力不足，開展有償法律咨詢與維權的主動意愿不強。農民不積極主動學習法律、運用法律，解決問題時不是首先依賴和信任法律［8］。僅有良法是不夠的，如何運用好法律這個治理工具，讓更多農民能夠形成強烈的法治意識，積極主動投身于法治建設當中，是當前鄉村社會治理的重要任務。

（四）鄉村基層治理過程存在不規范現象

鄉村基層治理實踐的規范化是我國實現鄉村社會治理法治化的關鍵。然而，當前鄉村社會治理過程中不規范操作的現象較多，導致真正意義上的民主自治訴求落到實處面臨挑戰。一是在村委會選舉過程中，仍有部分人員為了當選違反法規進行賄選拉票；二是決策決議形式化現象存在，村民會議和村民代表會議的決策作用發揮不充分，在“兩會”決策決議過程中，一些群眾意見被放棄而直接遵從上級意見；三是村務公開與村務監督不足，對于涉及農民切身利益的需要公開的村務內容，在公開環節不規范、避重就輕、形式單一，并沒有達到公開的實質意義和目的。

三、優化鄉村社會治理法治化效能的探討

（一）加強鄉村基層黨組織建設

鄉村基層黨組織是全面領導鄉村社會治理的主體核心，是在鄉村振興戰略背景下帶領農民實現共同富裕目標和美好生活需要的中堅力量，是優化提升鄉村治理能力、促進鄉村法治化體系建設的統率主體［9］。鄉村社會治理法治化要緊緊圍繞以黨組織為核心的組織體系，貫徹黨的主張和決定，堅決擁護黨的領導。加強黨的自身建設，提高干部隊伍的整體素質，始終堅持群眾路線，激發人民群眾的社會治理熱情，夯實基層執政基礎。以合法程序促進“一肩挑”政策落實，“一肩挑”能夠避免“兩委”權力爭奪、推諉等現象發生，減少不必要的沖突和內耗。這種創新的選人機制，有利于建立并扎實群眾基礎，促進鄉村治理取得良好效果。

（二）堅持自治基礎，強化自治實踐

村民委員會是基層群眾性自治組織，這是我國憲法確定的，為村民委員會自治提供了根本法律保證。《村民委員會組織法》對村民委員會的性質、發揮的作用，以法律的形式進行具體的界定，厘清了村民委員會與基層政府間關系。鄉村自治有其合法正當性，在鄉村治理法治化過程中，需要不斷完善村民自治機制。始終以為鄉村人民服務為根本出發點，積極回應農民權益訴求，堅持走群眾路線，夯實鄉村自治基礎，強化自治實踐。鄉村社會治理法治化建設是推進鄉村全面振興的法治保障，需要在自治基礎上深化實踐，推進自治走向法治化軌道，從而取得良好鄉村社會治理質效。

（三）加強多主體協同以實現鄉村有效治理

鄉村社會獨具特殊性，基層政府不直接參與具體事務治理，由自治性組織進行自我管理、自我服務。《村委會組織法》明確：對于依法屬于村民自治范圍內的事項，基層政府主要是指導、支持和幫助村民委員會的工作，不得干預。

鄉村社會在發展變化，關系主體趨于多樣化，僅靠單一自治主體和單一治理手段不能完全滿足鄉村社會治理需要。深化踐行鄉村自治，需要多方主體共同參與、協同治理［10］。要鼓勵、引導和支持民間組織、鄉村精英等各方主體參與。確保各方參與主體各司其職、各在其位，實現基層政府與鄉村社會的良性互動，形成多方主體協同治理的治理合力，推進系統化治理以達到良好治理效能［11］。

（四）健全鄉村治理法律規范體系和非法律性自治規范體系

“善治”需以“良法”為基礎。鄉村治理法治化需要不斷完善和改進針對鄉村社會法律規范體系的頂層設計。充分考慮鄉村社會問題的特殊性，立足農民的意愿和需要，針對性地進行立法，提高法律規范的操作性和效力性。針對相關法律中不適應的原則和條款進行修訂，對有關鄉村的法律法規進行整合，及時刪修重復性條款，以適應鄉村經濟社會的發展和需求。對鄉村社會日益凸顯的新型問題、關鍵領域和空白地帶，需逐步開展立法建設，將鄉村社會全域納入法治軌道，真正做到鄉村社會全域都有法可依［12］。

鄉村的非法律性自治規范體系可統稱為村規民約，其涉及村風民俗、鄰里關系、社會治安、糾紛解決等鄉村基礎性事務，與基層民眾的利益和生活息息相關。村規民約等民間規范，并不具有法律地位，它具有明顯的地域性、自治性和高度民間認同性，其在鄉村社會治理中舉足輕重。因此，對民間規范的制定，要充分尊重民意，廣泛征集意見，反映村民訴求，以使其能夠得到廣泛而堅定的遵從。制定民間規范，應發揮國家法律的導向作用，確保其在法律框架內運行，不與現行法律相沖突。民間規范的制定要逐步程序化、規范化，將制定與修改權力交予基層民眾，確保民間規范制定的“程序合法性”，從而保障民間規范的權威性、穩定性與實質性公平，最終以規范體系化的民間規范優化鄉村社會治理。

（五）加強法治宣傳以提升村民法律意識

法的生命在于實施。通過法治宣傳，培養提升村民的法律意識和權利意識，這對促進鄉村社會治理法治化建設具有重要意義［13］。參與治理的各主體應根據宣傳對象的不同，采取受眾易接受的宣傳方式和內容，有側重、有針對地進行漸進式、常態化普法。以普法宣傳方式提升農民的法律思維水平和認知水平，提高農民用法積極性，讓廣大農民在自身權益遭受損害時能夠主動運用法律手段尋求救濟，營造鄉村整體良好的法律氛圍，促進法律文化建設，加快推動鄉村社會治理法治化進程。

（六）規范鄉村基層社會治理實踐

在治理過程和實踐中，不斷提高操作和處理事務的規范性。一是提高多元鄉村治理主體民主協商透明度，化解群眾疑慮，提升鄉村治理公信力，使鄉村日常事務和矛盾能夠有效解決。二是規范鄉村自治選舉程序。選舉、決策決議等各類關系群眾利益福祉的環節和內容，要抓住鄉村全社會意愿要求的“最大公約數”，反映群眾的真實意愿。三是加強監督，促進公平。公平公正處理鄉村事務和糾紛，營造風清氣正的法治環境和鄉村治理生態，優化提升鄉村治理法治化效能，為鄉村發展和振興提供和諧穩定良好的社會環境。