村居法律顧問制度運行路徑探究

李麗楠

吉林泉成律師事務所，吉林 白山 135200

2020 年3 月，中央全面依法治國委員會印發《關于加強法治鄉村建設的意見》提出“進一步加強鄉村法律顧問工作，落實一村一法律顧問制度，規范服務內容，創新服務方式，強化工作保障，為農村基層組織和人民群眾處理涉法事務提供專業優質便捷的法律服務。充分發揮基層法律服務工作者在提供公共法律服務、促進鄉村治理中的作用”。村居法律顧問制度旨在充分提升基層法律服務質量，發揮公共法律服務在矛盾糾紛調解中“安全閥”的作用，在盡最大可能為村民提供法律幫助的同時，提高村民依法辦事的意識，推進法治鄉村建設。但是在實踐過程中，村居法律顧問制度仍然存在各種問題，本文在結合筆者作為村居法律顧問經歷的基礎上，探討目前村居法律顧問制度運行短板及完善路徑。

一、村居法律顧問制度運行現狀

村居法律顧問制度是我國公共法律服務體系的重要組成部分，在法治鄉村建設中發揮著重要的推動作用，是鄉村振興發展的重要保障機制，目前，村居法律顧問制度已在全國范圍鋪開運行，并在一定程度上取得了良好的效果。從整體看農村居民的法律意識有所提升，信訪案件有所減少，鄉村法治氛圍愈加濃厚。從個體看，農村社會越來越多的人愿意使用法律武器維護自身權益，打架斗毆問題得到緩解。但是也要看到，村居法律顧問制度知曉度低、服務被動性強等問題也普遍存在。以筆者為例，由縣司法局分配，擔任4個村的法律顧問，日常主要職責為解答村民法律咨詢，與鄉鎮司法所一同開展法律宣傳，為鄉鎮機關干部開展法律宣講，年終提交工作總結。筆者所在縣城共有111 個行政村，全縣法律顧問約為30 人，幾乎3 到4 個村一名法律顧問，難以達到每月入村開展法律服務的要求，法律顧問簽訂合同后，只是與村委會主任互留了聯系方式，村委會和村黨支部不重視，法律顧問的電話號碼在村部存放，八成以上的村民并不知道法律顧問的存在。同時由于缺乏有效的激勵機制，法律顧問對免費的法律咨詢服務積極性不高，有部分法律顧問對自己負責的村情、民情掌握幾乎為零，只能在村民電話咨詢時提供法律建議。總體看，村居法律顧問制度形式化問題嚴重，運行效果不盡如人意。

二、村居法律顧問制度運行短板

2018 年6 月，司法部印發《關于進一步加強和規范村（居）法律顧問工作的意見》，對村居法律顧問的基本運行模式、主要職責、保障機制作了原則性的規定，例如指出法律顧問的工作職責是“一是參與矛盾糾紛化解；二是服務村居依法治理；三是為村（居）民提供法律咨詢和法律服務；四是開展憲法法律學習宣傳工作”?！按寰臃深檰枒斠苑奖闳罕姙樵瓌t，每月提供不少于1 次、4 小時的現場法律服務；每季度至少舉辦1 次法治講座?！边@種制度安排明確提出了村居法律顧問應盡的義務，但是卻缺乏相應的維護措施，例如既然明確了義務，與之相應的應解決無償法律服務所引起的公益性與市場性的沖突；明確了司法行政部門對于年度考核管理的責任，與之相應的應解決考核方式、考核標準、考核程序和考核成果運用的配套規定；明確了臺賬管理等工作規范，與之相應的應解決臺賬的格式、記錄要求、工作標準等統一模板。正是由于缺乏操作性，導致制度在運行過程中形式化問題層出不窮，基層為應付工作弄虛作假問題時有發生。

（一）運行保障機制不健全

律師是村居法律顧問的主體，但是律師大部分集中在地級以上城市，縣域層面的律師本身數量偏少，九成以上集中在城區，并且律師主要依靠提供法律服務來獲得收入，如果物質保障跟不上，勢必難以形成常態化長效化的工作機制。而在村居法律顧問實際運行過程中，上述問題恰恰是短板。同時，還存在以下兩方面問題：一是缺乏細化、可操作性強的準入退出機制，也就是說，在明確村居法律顧問人選時由司法行政部門通過指定、聘用等方式，能夠在一定程度上確保顧問人選的職業能力、職業精神等基本要求達標，但是由于律師數量偏少、職業能力良莠不齊，很難保障服務質量，一旦出現特定情況，例如履職不積極、敷衍了事等情況，導致現有顧問人選不能夠繼續從事法律顧問職能時，缺少科學的退出制度依據和程序，必然導致制度運行空有形式。

二是缺乏有效的激勵和獎懲措施，雖然很多文件中都強調了“各級司法行政機關要積極協調有關部門，為推進村居法律顧問工作提供必要支持，健全經費保障機制，推動將村居法律顧問工作納入政府購買服務內容”等，但是經費來源如何、支付方式、支付標準都需要各市縣自行根據財政情況把握，很多地方執行的是免費服務，作為法律顧問既要同時兼任很多村的工作，還要完成本職固有工作，在市場性和公益性出現沖突時，必然選擇完成本職工作，更遑論部分地區還存在鄉鎮距離較遠，往返交通費用高、耗時長等問題。隨著農業農村改革的深入，對村居法律顧問的要求也越來越高，很多新政策和農村日新月異的變化也對法律顧問的職業能力提出了更多挑戰和要求，導致法律顧問的收入與付出落差越來越大，嚴重影響著法律顧問的積極性和主動性。

（二）隊伍管理規范程度低

由于缺乏必要的資金保障，司法行政部門在制定村居法律顧問考核、獎懲和培訓時會存在顧慮，本身就很難開展的工作，如果再提高要求和標準，參與的人數會變得更少，也就導致了管理的缺失，主要問題表現在以下方面：

第一是法律顧問培訓機制浮于表面，司法行政部門缺乏統一規范的針對農村新變化新形勢的實時培訓，特別是鄉村振興、土地制度改革、放管服改革等涉農政策，以及親屬間社會屬性較強的農村家庭矛盾糾紛中最常見的鄰里糾紛、資源權屬糾紛、贍養糾紛、婚姻家庭糾紛等，都是需要在精通法律知識的基礎上，熟悉政策措施、鄉土民情、村規民約，對村居法律顧問的專業知識、人生閱歷、工作經驗和技巧都有較高的要求。但是在實際運行中，顧問職業素養的提升主要依靠自身，部分律師對農村社會了解不夠，解答問題時水平參差不齊，不能夠及時回應農村居民實際需求。一定程度降低了村居法律顧問的公信力，影響了顧問制度的可持續發展。

第二是考核監管機制流于形式，司法行政部門與鎮村服務對象之間缺乏有效的關聯機制。以筆者所在縣城為例，日常監管主要為電話訪談，由司法行政部門通過電話、微信與律師本人聯系完善工作臺賬，年度考核時聽取鄉鎮司法所和律所的意見，直接與服務對象溝通聯系較少，對法律顧問在村開展服務的內容、形式、次數等指標無法全方位了解，村委會在法律顧問履職情況反饋機制中被架空，部分村的法律顧問更是已經成為擺設，成為應付上級檢查的“硬件配備”。

（三）政策制度知曉率低

目前，鄉村政策宣傳方式仍然比較單一，如海報、橫幅、微信群、村部廣播喇叭，工作推廣力度不夠導致村民對法律顧問一知半解，同時農村居民整體法治意識還不強，信訪不信法，認為有問題找政府、找領導才是解決問題的最佳方式，覺得運用法律手段來維權和解決問題成本高效果慢。這些問題都導致村居法律顧問在基層法律服務、人民調解、法律援助和信訪維穩工作中的作用效果不夠理想。

三、村居法律顧問制度完善路徑

村居法律顧問制度是推進基層治理體系和治理能力現代化的重要舉措，它在矛盾糾紛化解、普法教育宣傳、平安建設、鄉村振興等方面發揮著重要作用，推進村居法律顧問制度落地落實，能夠有效滿足農村群眾日益增長的法律服務需求，有效推進法治鄉村建設，是落實依法治國方略的重要舉措。

（一）完善配套保障制度

“法治的生命力在于實施?！保?］覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系需要在實踐中不斷完善。第一是完善顧問隊伍動態調整機制，細化能上能下標準，量化法律顧問日常監管和年度考核指標體系，督促法律顧問按照合同或者相關文件履職，可以通過日常監管與年終回訪的方式聽取村委會、服務對象對法律顧問的評價，查閱法律顧問服務臺賬或者工作日志等方式定期抽查法律顧問工作情況，同時明確監管主體責任，把行業協會、律師所、司法行政部門、鄉鎮政府納入監管體系，將日常監管抽查和年終述職考評的結果予以一定范圍公開和通報，既推動法律顧問重視服務質量積極履職，又能及時發現問題，確保制度的有效運行。

第二是完善激勵機制，可以探索市場化機制，將村居法律顧問經費列入縣級財政預算，納入政府購買服務項目，適當提高村居法律顧問補貼，可根據實際地域情況予以分級補助，例如視路途遠近提供不同等次的交通補貼等，做好法律顧問的基礎物質保障。對于群眾認可度高、法律服務效果明顯的法律顧問可以適當給予物質和精神雙重激勵，在本地產生輻射示范效應，推動村居法律顧問制度有效發展。

第三是完善隊伍建設機制，要建立有時效和實效的培訓制度，可邀請相關領域的專家學者、基層一線的工作人員組織法律顧問開展授課、座談、研討、現場觀摩等多種形式的活動，針對農村地區所特有的土地資源權屬糾紛、征地拆遷糾紛、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛等，持續開展政策知識、調解技能、法律基礎業務培訓，還可聘用已退休的法官、檢察官、警察等具備法律服務能力和資格的群體，對擬聘用為村居法律顧問的人員進行實踐技能培訓，搭建業務咨詢平臺，幫助法律顧問了解和掌握基層政策、村情民意，從而提高服務質量和效率。

（二）強化人才隊伍建設

“當前階段，我國的基層法律服務工作隊伍仍存在服務人員業務素質不夠高、參與服務的人才數量緊缺、基層法律服務以低收費（甚至免費）服務為主要形式，一定程度上影響持續有效開展法律服務等問題?！保?］而黨的二十大報告指出“培養造就大批德才兼備的高素質人才，是國家和民族長遠發展大計。功以才成，業由才廣?！?/p>

以政府為責任主體，進一步拓寬鄉村法律工作人員的培養，統籌管理包括但不限于法律顧問、法律明白人、基層行政司法人員、基層執法人員、法律志愿者等群體，提供經費保障和分層級的案件委托和職業資格認定，并提供相應的不同層次的法律服務，如人民調解、法律咨詢、司法程序建議等。

同時，可參考團組織開展的大學生暑期實踐活動案例，鼓勵和組織法學生參與到基層法律服務之中，建立健全在讀法律專業學生實踐服務平臺，定期組織專業人才交流和實踐，更多渠道拓展基層法律服務人員范疇，提升法律服務的能力和水平。

（三）推進法律服務信息化建設

黨的十八屆四中全會上提出建設完備的法律服務體系，黨的十九大進一步明確了堅持全面依法治國的基本方略，其中一個重要部分就是要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系。黨的二十大指出我們要“建設覆蓋城鄉的現代公共法律服務體系，深入開展法治宣傳教育，增強全民法治觀念”。推進法治鄉村建設，要求在司法實踐中進一步推進城鄉法律資源均衡發展，而信息化能夠最大程度放大法律服務作用，可以通過搭建“縣—鄉—村—民”四級微信平臺或者網絡平臺，使村居法律顧問能夠通過網絡平臺或者微信群隨時隨地解答群眾法律問題，及時實現與服務對象的溝通交流，既可以節省村居法律顧問交通費用、節約時間成本，又便于群眾咨詢，還可以通過網絡平臺開展法律宣講等活動，更高效地實現村居法律服務。

在建設法治中國和鄉村振興的背景下，作為公共法律服務體系重要組成部分的村居法律顧問制度，在為基層群眾開展法律咨詢服務、法律宣講，化解社會矛盾，調解社會糾紛，打通法律服務群眾“最后一公里”等方面具有不可替代的重要作用，如何有效發揮村居法律顧問制度的積極作用，科學合理地彌補和解決農村法律人才、法律服務的匱乏，就需要通過構建完整、體系順暢的政策體系和支撐體系，及時解決工作協調機制不健全、服務經費保障不足、人才隊伍結構不合理、法律服務效果不佳、顧問制度形式化等問題，要堅持以政府為主體，通過整合機制和資源，不斷在實踐中探尋適合本地區的制度機制，在為農村群眾提供法律服務的同時，切實提高農村社會整體的法治意識，學法、懂法、用法，將村居法律顧問這項便民、惠民、利民的舉措落到實處和細處，真正實現村居法律顧問制度目標，推進基層法治建設。