鄉(xiāng)村振興視域下基層干部法治思維缺失的表現(xiàn)及培養(yǎng)路徑探究

德吉曲珍

山南市曲松縣委黨校，西藏 山南 856000

“十四五”時期，鄉(xiāng)村振興成為農(nóng)業(yè)方面的發(fā)展目標(biāo)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，要提升治理方式的現(xiàn)代化水平，從而加強基層的治理效能，深入探索黨組織領(lǐng)導(dǎo)路徑，結(jié)合法治、自治的方法，形成全新的鄉(xiāng)村治理模式［1］。

一、法治思維的涵義

法治思維說到底是將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩，它要求崇尚法治、尊重法律，善于運用法律手段解決問題和推進工作。部分學(xué)者認(rèn)為，法治思維是領(lǐng)導(dǎo)干部面對問題時，提出決策解決問題的過程。通過法律邏輯、法律程序、法律規(guī)則開展分析，從而形成決策和結(jié)論。部分學(xué)者認(rèn)為，法治思維是在程序性、規(guī)范性法律知識上的思維，按照公平正義的原則，約束權(quán)力的行使。按照法律規(guī)定，保證決策措施高于法律知識的思維。

二、基層干部缺失法治思維的表現(xiàn)

（一）責(zé)任虛化

在長期的工作中，基層工作任務(wù)繁重，人力資源不足，導(dǎo)致各部門的職責(zé)分工不太明確，從而形成無權(quán)有責(zé)、權(quán)小責(zé)大的現(xiàn)象。法律規(guī)范不明確，導(dǎo)致基層干部缺乏規(guī)范化工作依據(jù)，彈性空間比較大，嚴(yán)重影響工作效率與質(zhì)量［2］。在具體工作事務(wù)中，存在一人跨部門工作、兼任數(shù)職的情況，并未明確劃分各部門權(quán)屬，導(dǎo)致崗位的職責(zé)混淆，很難分配和落實責(zé)任、風(fēng)險。基層干部的法律風(fēng)險、責(zé)任、主體的意識薄弱，特別是責(zé)任分擔(dān)方面，呈現(xiàn)出兩極分化現(xiàn)象：一是為責(zé)任無限制放大，通過屬地管理名義，擴大基層的職責(zé)承擔(dān)范圍。開展日常工作時，如果遇到重要事件、特殊時期，都會出現(xiàn)日常工作讓位情況，迫使基層干部靈活把控與權(quán)衡工作內(nèi)容。二是責(zé)任無限壓縮，導(dǎo)致基層干部開展工作時，經(jīng)常權(quán)衡利弊，如果不愿意做某項工作，都會找借口推脫。上述現(xiàn)象與責(zé)任明晰、規(guī)則價值的偏差明顯。

（二）程序思維異化

程序正義，才能保證實體正義。基層干部要注重程序思維的培養(yǎng)，但是具體操作的難度比較大。基層政府對于工作設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，只是強調(diào)工作成果，并不關(guān)心工作過程［3］。在此種思維影響下，基層干部對于結(jié)果的重視度高，忽略了過程的要求，導(dǎo)致法治下的程序思維會產(chǎn)生異化情況。一是完全遵循程序開展工作，例如出現(xiàn)“證明你爸是你爸”的荒謬規(guī)定；二是完全不遵循程序，只關(guān)注預(yù)設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)度。

（三）缺乏法律意識

當(dāng)前，人們對于“依法辦事”的法治理念、方式的認(rèn)知加深，不管是領(lǐng)導(dǎo)干部，還是普通群眾，都逐步加強法律意識。然而，基層的人情思維還是比較濃厚，存在“用權(quán)壓法”的現(xiàn)象。在我國行政權(quán)力體系中，基層處于末端枝節(jié)，基層干部在處理工作時，要平衡好法、理、情。如果無法克服特權(quán)思維，再加上權(quán)力監(jiān)督、制約機制不到位，則會出現(xiàn)法律意識缺失問題。長此以往，基層工作非常無序且被動，弱化基層政府的公信力［4］。如果無法及時糾正，則很難提升基層法治化水平，更談不上改革措施的落實。

（四）缺乏改革創(chuàng)新意識

鄉(xiāng)村振興進入到實施環(huán)節(jié)，但是制度改革的阻礙仍然比較多。例如，集體經(jīng)濟組織的特殊法人，如何認(rèn)定資格；農(nóng)村制度改革，多停留在政策層，缺乏全國性的法治保障；土地流轉(zhuǎn)、三權(quán)分置的制度踐行、認(rèn)定問題；改革成果的法律鞏固與確認(rèn)。各地區(qū)的探索工作，沒有形成法治理論、法治總結(jié)，要在具體工作中示范、推廣，并且在制度層總結(jié)，建立良性互動機制［5］。改革創(chuàng)新舉措，主要是補充和完善現(xiàn)有法律制度。基層干部在具體工作中，要思考如何把控改革創(chuàng)新、法治保守的關(guān)系。只有科學(xué)把控二者關(guān)系，才可以形成對接機制，強化基層干部的法治思維。在法治思維影響下，干部要堅持法治理念與原則，深入探索改革創(chuàng)新的內(nèi)核，大膽嘗試和實踐，但必須在法律允許范圍內(nèi)。從總體上看，基層干部沒有掌握好關(guān)系與要求，導(dǎo)致自身法治素養(yǎng)不高。

三、基層干部缺失法治思維的原因

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部缺失法律信仰

長期以來，我國民眾受到封建思想影響，部分干部的權(quán)力思維、人治思維濃厚，并未從內(nèi)心尊重和信仰法律，因此不具備法治思維。部分干部認(rèn)為，法律是社會管理的工具，只能對普通人起到約束作用，所以缺乏法律信仰，只是認(rèn)同法律形式，對法治思維形成的影響非常大。

（二）基層干部的法治思維困境

在依法治國的要求下，必須提升基層干部的法治思維。領(lǐng)導(dǎo)干部通過法治思維處理現(xiàn)實問題時，常常受到多種因素的影響。如果基層干部的法治意識薄弱，則會受到外部壓力的影響。群眾依法維權(quán)阻礙大，會喪失對法律的信心，從而陷入非訴、非訪的困境［6］。基層矛盾糾紛中，征地拆遷成為工作重難點，部分基層干部受到唯政績觀影響，采用傳統(tǒng)做法處理矛盾，未遵照法律的權(quán)威性，后續(xù)很難使用法治思維處理問題，同時，部分基層干部的信仰不堅定，一味依賴傳統(tǒng)經(jīng)驗做法，從而形成惡性循環(huán)。

四、鄉(xiāng)村振興視域下的基層干部法治思維培養(yǎng)路徑

（一）黨引導(dǎo)基層法治建設(shè)

為了提升基層干部的法治思維，全面發(fā)揮出基層干部的引導(dǎo)作用，必須履行以下工作要點：第一，以政治引導(dǎo)為主，突出黨建工作的地位，加強黨組織建設(shè)：同步推進黨的領(lǐng)導(dǎo)、基層法治建設(shè)，在基層落實黨的建設(shè)工作。充分發(fā)揮黨的全局作用，協(xié)調(diào)各方的工作內(nèi)容與方式，使基層法治建設(shè)朝著正確方向發(fā)展，貫徹落實黨的領(lǐng)導(dǎo)；第二，遵循黨章規(guī)定與要求，基層干部要起到模范帶頭作用，不管是在工作中，還是生活中，都要注重政治學(xué)習(xí)，強化黨員意識，將黨的意志落實到鄉(xiāng)村振興建設(shè)中；第三，基層干部在處理問題時，要善于使用法治思維、法治方式，結(jié)合法治、自治措施，將法治思維、法治方式落實到社會治理中，加大鄉(xiāng)村振興的改革、創(chuàng)新力度。

（二）加強立法質(zhì)量，規(guī)范履職行為

2020 年11 月召開的中央全面依法治國工作會議上，我們黨正式提出了“習(xí)近平法治思想”［7］。所以在鄉(xiāng)村振興實施中，培養(yǎng)基層干部的法治思維成為關(guān)鍵工作。針對基層發(fā)展來說，離不開精神、規(guī)范的支持。基層立法工作，必須關(guān)注以下要點：一是促進立法環(huán)節(jié)的改善，突出人大地位，制定適宜基層發(fā)展的法律規(guī)定。基層工作涉及流程性、細(xì)節(jié)性規(guī)范，所以法律要詳細(xì)規(guī)定模糊、分歧的銜接點。二是針對現(xiàn)有法律規(guī)范，及時修訂不合適內(nèi)容，調(diào)整制約社會發(fā)展的內(nèi)容。聯(lián)合工作實踐，細(xì)化配套制度，例如土地流轉(zhuǎn)機制、涉農(nóng)糾紛處理等。三是從法律層面支持鄉(xiāng)村振興的實施，制定工作落實的基礎(chǔ)規(guī)定，確保基層工作的依據(jù)性。面對基層發(fā)展，制定可行性、有效性的法律規(guī)定，要求基層干部從思想層、行動層，養(yǎng)成依法辦事的意識。

（三）監(jiān)督和制約權(quán)力行使

在依法治國的總要求下，基層要明確權(quán)力清單、細(xì)化權(quán)力邊界。鄉(xiāng)村改革發(fā)展中，國家加大了三農(nóng)事業(yè)的投入力度，表現(xiàn)在項目、補貼、資金等方面，賦予了基層干部更多的權(quán)力［8］。所以針對涉農(nóng)事項的管理權(quán)限，例如納入清單中，并且在權(quán)力行使、工作程序、監(jiān)督等方面，都要完善配套機制。

第一，規(guī)范行使權(quán)力：權(quán)力來源必須具備法律依據(jù)，確定管理權(quán)能，要求基層干部依法辦事。第二，保證程序的嚴(yán)謹(jǐn)性：在法律規(guī)定程序下行使權(quán)力，保證各項基層工作的嚴(yán)謹(jǐn)性，實現(xiàn)合法、合情的兼容。第三，針對公開性事項，都要遵循有效性、及時性原則。針對選擇性公開的事項，則要明確公開時效、方式，確保群眾參與到公開過程中。第四，科學(xué)監(jiān)督基層權(quán)力的行使，制定各項工作的分解流程圖，確定工作負(fù)責(zé)人、操作過程。繪制流程圖，可以保證工作運行的章法性，形成內(nèi)部運行機制。

（四）完善教育培訓(xùn)、考評、獎懲機制

培養(yǎng)和提升法治思維，并非在短時間內(nèi)就可完成，而是要長時間堅持，要求各地區(qū)建立常態(tài)化機制。

第一，建立常態(tài)化機制，落實到學(xué)習(xí)、教育培訓(xùn)、交流等方面。定期組織基層干部參與法治理論宣講、實踐工作，遵照法律規(guī)定開展各項規(guī)定，強化干部的法治思維。基層干部也要合理應(yīng)用法治思維，以法治引導(dǎo)鄉(xiāng)村振興發(fā)展，不斷加強建設(shè)能力。常態(tài)化學(xué)習(xí)機制，要求基層干部結(jié)合法治思維、具體事項，當(dāng)結(jié)合度越高時，則獲得的匹配度也比較高，能夠加強基層事務(wù)處理的法治水平。

第二，設(shè)置獎懲機制：結(jié)合正向激勵、負(fù)向懲戒，充分提升基層干部的工作積極性。正向激勵，則針對踏實的基層干部，除過常規(guī)職務(wù)晉升、福利待遇，還可以提升社會認(rèn)可度，適當(dāng)給予物質(zhì)獎勵。針對工作熱情低、能力不足的干部，則要采用換崗、約談批評等方式。

第三，在基層干部考核、選拔任用中，要落實法治指標(biāo)。在政績考核體系中，補充法治考核指標(biāo)，加大法治考核權(quán)重，完善考核機制。聯(lián)合基層的實際情況，完善考核指標(biāo)與細(xì)則。基層面對的人情、矛盾問題較多，多集中在宅基地使用、土地流轉(zhuǎn)方面。在設(shè)置考核指標(biāo)時，要深入分析依法辦事的能力，營造依法營商環(huán)境，降低糾紛率［9］。優(yōu)化設(shè)計指標(biāo)體系，由于基層工作比較特殊，要保證指標(biāo)權(quán)重設(shè)置的合理性。在指標(biāo)體系設(shè)計中，適當(dāng)增加彈性指標(biāo)、柔性指標(biāo)、節(jié)點指標(biāo)、過程指標(biāo)，將法治思維方式落實到關(guān)鍵節(jié)點，從而反映出工作績效。

第四，注重考核機制的完善，現(xiàn)有考核方式偏向形式化，過度關(guān)注結(jié)果，很難起到約束作用。在設(shè)計考核機制時，應(yīng)當(dāng)注重考核過程、評估結(jié)果。考核評估結(jié)果，可以使干部發(fā)揮出領(lǐng)導(dǎo)作用，以宏觀方式約束基層干部，全面加強社會治理效果，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（五）營造法治環(huán)境，積極宣傳法治文化

培養(yǎng)基層干部的法治思維，塑造基層社會法治環(huán)境。鄉(xiāng)土社會過渡到法治社會，但社會基礎(chǔ)、價值基礎(chǔ)并未轉(zhuǎn)型，所以鄉(xiāng)村社會仍然采用半正式治理法。基層社會在宣傳、推廣法治文化時，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：

第一，注重鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)：鄉(xiāng)村社會為了改變治理思想，首先要拋棄糟粕文化，剔除封建迷信習(xí)俗，營造積極向上的生活理念、方式。只有做好上述工作，基層干部與群眾互動時，才可以形成法治思維、行為模式。

第二，建設(shè)基層公共法律體系：各地區(qū)優(yōu)化配置資源，選擇社會責(zé)任感強、執(zhí)業(yè)水平高、政治素養(yǎng)強的律師、法律工作者，到鄉(xiāng)村開展法律知識教育與宣傳工作。

第三，建立和完善矛盾糾紛、預(yù)防機制，完善矛盾調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，建設(shè)專業(yè)的人民調(diào)解組織，實現(xiàn)調(diào)解隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展。

五、結(jié)束語

依法治國是我國執(zhí)政的重要方針，基層干部是依法實踐的特殊群體，所以要提升領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維，實現(xiàn)國家的法治化發(fā)展。通過本文的討論，深度剖析基層干部缺失法治思維的表現(xiàn)、原因，提出基層干部的法治思維培養(yǎng)路徑，突出黨引導(dǎo)基層法治建設(shè)的地位，加強立法質(zhì)量，規(guī)范履職行為，監(jiān)督和制約權(quán)力行使，完善教育培訓(xùn)、考評、獎懲機制，營造法治環(huán)境，積極宣傳法治文化，以此強化基層干部的法治思維，提升鄉(xiāng)村振興發(fā)展實效。