法治視野下流域環(huán)境治理路徑探析
——以L 市W 區(qū)為例

雷珍珍 張泓海

中共隴南市委黨校，甘肅 隴南 746000

一、流域環(huán)境治理的重要意義

（一）貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想的迫切需要

黨的二十大報(bào)告中提出十六個(gè)方面的成就與變革，其中之一就是堅(jiān)持綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)，全方位、全地域、全過程加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)。L 市第五次黨代會報(bào)告提出，把L 市建設(shè)成為“綠水青山就是金山銀山”實(shí)踐創(chuàng)新基地，通過努力L 市獲評“2022 年鄉(xiāng)村振興綠色實(shí)踐優(yōu)秀城市”。習(xí)近平生態(tài)文明思想、黨的二十大報(bào)告、L 市第五次黨代會精神均是推動流域環(huán)境治理的根本遵循和行動指南。思想是行動的先導(dǎo)，理論只有被付諸行動才能體現(xiàn)其價(jià)值，從實(shí)踐層面而言，流域環(huán)境治理正是踐行習(xí)近平生態(tài)文明思想的具體行動和迫切要求。以法治力量為建設(shè)山川秀美、生態(tài)優(yōu)良的美麗中國保駕護(hù)航。

（二）鞏固流域生態(tài)屏障的定位要求

L 市河流流域?qū)匍L江支流嘉陵江的支流，途經(jīng)一區(qū)兩縣，是長江上游的主要生態(tài)屏障。一方面流域生態(tài)恢復(fù)和保護(hù)，對長江上游的水源涵養(yǎng)、水土保持、水利資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有重要的戰(zhàn)略意義；另一方面長江流域大部分水能資源都集中在上游地區(qū)，具有一定的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，所以針對流域經(jīng)濟(jì)屬性對其進(jìn)行保護(hù)顯得尤為重要。

（三）落實(shí)流域環(huán)境治理的現(xiàn)實(shí)需要

流域環(huán)境治理是省委省政府在“三新一高”時(shí)代背景下交給L 市的一項(xiàng)重要政治任務(wù)，是踐行建設(shè)“兩山”實(shí)踐創(chuàng)新基地和建設(shè)“三城”、打造“五地”發(fā)展目標(biāo)的具體行動，更是L 市發(fā)展的實(shí)踐需要。目前W 區(qū)流域環(huán)境治理迫切需要立法保護(hù)。L 市河流流域，自古以來就是W 區(qū)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的中心，聽老人們講述，以前的南北兩山樹木蔥郁，由于追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們過度砍伐樹木，使得流域內(nèi)的森林資源受到嚴(yán)重破壞，影響了南北二山林草植被水源涵養(yǎng)功能，再加上L 市山大溝深，水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)，著實(shí)讓“隴上江南”的美譽(yù)蒙羞。為了解決流域內(nèi)環(huán)境問題，制定一部具有L 市特色的地方性法規(guī)則迫在眉睫，使流域治理走向法制化、規(guī)范化、系統(tǒng)化，確保流域治理在法治的軌道上運(yùn)行，助推流域經(jīng)濟(jì)社會的有序發(fā)展。

二、流域環(huán)境治理存在的問題

（一）部門協(xié)作有待進(jìn)一步加強(qiáng)

山水林田湖草沙是生態(tài)領(lǐng)域的生命共同體，要注重一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，由于山水林田湖草沙分屬于林業(yè)、水務(wù)、農(nóng)牧、生態(tài)環(huán)保等不同的部門，會出現(xiàn)交叉管理或是漏管等情形，未能充分發(fā)揮協(xié)調(diào)聯(lián)動作用，有待形成全方位、全過程、全地域流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)機(jī)制。

（二）執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提高

由于危害生態(tài)文明的行為具有多元、隨機(jī)、分散等特點(diǎn)，通常情況下執(zhí)法行動大都發(fā)生在生態(tài)環(huán)境結(jié)果發(fā)生之后。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)問題在執(zhí)法過程中自由裁量權(quán)相對比較大，存在執(zhí)法彈性大、執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法隨意等一些問題，這與國家沒有相應(yīng)的流域環(huán)境治理領(lǐng)域的具體立法有著一定的關(guān)系。正所謂徒法不足以自行，執(zhí)法者在具體執(zhí)法過程中執(zhí)法能力不強(qiáng)，執(zhí)法活動的延續(xù)性較弱，執(zhí)法水平有待進(jìn)一步提升。

（三）企業(yè)社會注重經(jīng)濟(jì)效益忽視環(huán)境保護(hù)

流域環(huán)境治理需要社會、企業(yè)、政府、民眾共同參與共同治理，然而企業(yè)和社會往往注重經(jīng)濟(jì)效益，常常忽視流域環(huán)境保護(hù)，其中較為突出的問題體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是非法采砂，對自然河道破壞嚴(yán)重；二是水電資源過度開發(fā)引發(fā)環(huán)境問題；三是墳地亂象使南北兩山植被修復(fù)困難重重。

三、流域環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）加強(qiáng)區(qū)域流域立法

1.出臺科學(xué)的立法規(guī)劃。黨的二十大報(bào)告指出，在法治軌道上全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家，基層要實(shí)現(xiàn)法治現(xiàn)代化，首要任務(wù)就是科學(xué)立法，有法可依是依法治國的前提和基礎(chǔ)。通過立法積極調(diào)整社會關(guān)系，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展。一是加強(qiáng)水環(huán)境領(lǐng)域的立法。一方面對一些不適宜經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展甚至是存在嚴(yán)重缺陷的法律法規(guī)應(yīng)及時(shí)進(jìn)行修改或廢除，同時(shí)對于水環(huán)境保護(hù)中法律未涉及的領(lǐng)域及時(shí)填補(bǔ)，探索流域治理新路徑，推動流域協(xié)同發(fā)展。二是加強(qiáng)地方政權(quán)建設(shè)，設(shè)區(qū)的市人大具有地方立法權(quán)，要完善自身制度，為地方法治建設(shè)履職盡責(zé)，促進(jìn)全過程人民民主。三是穩(wěn)定社會秩序，俗話說，社會穩(wěn)則百姓安，加強(qiáng)社會治安管理，營造良好的社會環(huán)境，自覺同社會丑惡現(xiàn)象作斗爭。

2.加強(qiáng)流域立法。國家和省級層面均有流域內(nèi)環(huán)境治理的相關(guān)立法，L 市作為地級市，目前正在起草“L 市飲用水水源地保護(hù)條例”，缺乏針對流域內(nèi)環(huán)境治理的專門性法律。當(dāng)然，這也是我國區(qū)域環(huán)境立法普遍存在的問題。必須通過區(qū)域立法，依法治理來解決突出問題。一是盡快建立起相應(yīng)的地方性法律。例如，《L 市流域環(huán)境與資源保護(hù)條例》《L 市流域可持續(xù)發(fā)展條例》，對于建設(shè)項(xiàng)目，首先要進(jìn)行環(huán)境影響評估，否則不予批準(zhǔn)建設(shè)。二是建立流域環(huán)境治理法律體系。形成流域治理制度框架，可以借鑒其他地區(qū)流域治理的成功做法。在生態(tài)治理中強(qiáng)調(diào)系統(tǒng)治理，一方面要加強(qiáng)山水林田湖草沙等領(lǐng)域的區(qū)域立法，實(shí)現(xiàn)法治共同推進(jìn)，為生態(tài)文明建設(shè)提供法治保障，另一方面要做到流域治理領(lǐng)域建立立法體系。三是用立法的形式固化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制成果。實(shí)行資金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償，由國家財(cái)政統(tǒng)一管理，統(tǒng)一支付，減少中間環(huán)節(jié)。對當(dāng)?shù)氐恼芾恚瑢?shí)行GDP與環(huán)境保護(hù)統(tǒng)一的考核方式，既要考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，也要考慮當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境保護(hù)成果，在干部任用、資金撥付等方面實(shí)行優(yōu)惠政策。扶持當(dāng)?shù)亻_發(fā)生態(tài)產(chǎn)業(yè)、旅游業(yè)，在金融、產(chǎn)業(yè)政策上予以支持，幫助當(dāng)?shù)卣猩倘谫Y。四是強(qiáng)調(diào)法律的可操作性。應(yīng)充分考慮法律法規(guī)實(shí)際應(yīng)用性，注重精準(zhǔn)立法、精細(xì)立法，為區(qū)域流域環(huán)境保護(hù)的法治建設(shè)提供長效可行的法律機(jī)制。

（二）加大流域執(zhí)法力度

1.促進(jìn)河長制、湖長制長效化。河長制是水環(huán)境行政治理實(shí)踐中的創(chuàng)新舉措，2007 年在江蘇省無錫市開始探索，從2016 年開始，我國全面推廣實(shí)施河長制［1］。河長制、湖長制是保護(hù)區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境的重要舉措。讓黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，落實(shí)屬地責(zé)任，沿河路段設(shè)立公示牌，可掃二維碼了解河段相關(guān)信息，有效地管理和保護(hù)河流，讓無人管、被肆意污染的河流得到了修復(fù)和改善。“河長制”制度的出臺，對河流的治理起到了一定的成效，產(chǎn)生了一定的約束力，為了進(jìn)一步鞏固成果和經(jīng)驗(yàn)做法，需建立配套、系統(tǒng)的法律體系將其固定下來。例如，《中華人民共和國水污染防治法》第五條為建立河長制提供了法律依據(jù)，但河湖管理中一些成熟的經(jīng)驗(yàn)與做法仍需用法律制度的形式固定下來，以確保河、湖管理工作在法治的軌道上運(yùn)行。

2.完善環(huán)境影響評價(jià)制度。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一就是生態(tài)振興，要加強(qiáng)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，重點(diǎn)關(guān)注沿江農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，尤其是畜禽養(yǎng)殖業(yè)，通常在不遠(yuǎn)處就能聞到異味，家禽排泄物更是對水環(huán)境有一定的影響。要對沿W 區(qū)河流流域段，重點(diǎn)是南北兩山的建設(shè)嚴(yán)格管理，應(yīng)該通過有關(guān)部門所做的環(huán)境影響項(xiàng)目評價(jià)，否則不允許開工。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目目前沒有納入我國環(huán)境影響評價(jià)對象體系，故而，一定范圍內(nèi)要將部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)項(xiàng)目，尤其是對水環(huán)境會產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目作為環(huán)境影響評價(jià)的對象，以促進(jìn)水環(huán)境的保護(hù)。

3.提升執(zhí)法監(jiān)管水平。執(zhí)法監(jiān)督水平其實(shí)就是運(yùn)用法律處理問題的能力，法律只有在實(shí)踐中運(yùn)用才能體現(xiàn)其生命力。執(zhí)法監(jiān)督體現(xiàn)在方方面面，一是監(jiān)督企業(yè)落實(shí)環(huán)境保護(hù)責(zé)任。環(huán)境資源保護(hù)部門要主動擔(dān)當(dāng)作為，做好所管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)生態(tài)和環(huán)境污染方面的執(zhí)法監(jiān)管工作，當(dāng)?shù)卣庾R到環(huán)境保護(hù)的重要性，把環(huán)境問題作為環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核的重要內(nèi)容，嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。二是在執(zhí)法工作中，要抓重點(diǎn)，把控好關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一方面重點(diǎn)排查水源區(qū)排污單位污染排放情況，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)處理，例如，清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目等，同時(shí)要做到預(yù)防為主，督促有關(guān)企業(yè)在資源開發(fā)利用過程中自覺守法保護(hù)生態(tài)環(huán)境。另一方面及時(shí)準(zhǔn)確地向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌環(huán)境違法案件。對惡意違法行為，決不能睜一只眼閉一只眼，必須依法從嚴(yán)從重處罰，移送司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。三是加強(qiáng)和規(guī)范墓地建設(shè)。要對W 區(qū)河流流域段，重點(diǎn)是南北兩山的建設(shè)嚴(yán)格管理，目前我國沒有關(guān)于農(nóng)村墳地的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)該通過農(nóng)村鄉(xiāng)規(guī)民約、民俗來進(jìn)行引導(dǎo)，發(fā)揮南北兩山區(qū)域流域水涵養(yǎng)區(qū)的作用。四是加強(qiáng)人大監(jiān)督職責(zé)。人大的重要職責(zé)之一就是監(jiān)督，為推動流域保護(hù)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)堅(jiān)持為民立法的理念，地方各級人大常委會應(yīng)積極探索，做好調(diào)查研究工作，為流域保護(hù)共同立法或是協(xié)同立法做好充分的準(zhǔn)備，護(hù)好一江碧水。

4.加強(qiáng)部門協(xié)作，形成協(xié)同治理機(jī)制。一是綜合治理。針對以往“九龍治水、群龍無首”的問題，提倡綜合治理的理念。通過整合與調(diào)度各級行政力量，增強(qiáng)整治力度，提高治理效率，促進(jìn)部門之間的協(xié)調(diào)合作，形成治理合力。二是明晰具體責(zé)任，形成責(zé)任清單。流域治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及不同行政區(qū)域和行業(yè)部門，需要由統(tǒng)一部門來總攬全局，對跨行政區(qū)域的水域明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)各部門之間的權(quán)力與義務(wù)，實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控。三是提高涉水行政能力。眾所周知，河流大都位于不同的行政區(qū)域內(nèi)，在條框分割的管理機(jī)制下如何破解管理難題成為重大課題，要想解決以往各自為政的問題，需建立統(tǒng)一的流域管理機(jī)構(gòu)，改變行政條塊分割對流域治理的不利影響，提高水環(huán)境領(lǐng)域的治理水平。

（三）提供流域司法保障

1.疏通訴訟渠道。需要解決的首要問題就是環(huán)境公益訴訟的適格主體問題，根據(jù)我國相關(guān)法律的規(guī)定，檢察院、公民、社會組織是提起環(huán)境公益訴訟的適格主體。同時(shí)還要疏通訴訟渠道。由于環(huán)境資源環(huán)保的案件在維權(quán)賠償、鑒定舉證、糾紛化解中往往存在諸多困難，司法實(shí)踐中一些潛藏在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的不法行為未能得到審判，例如河道偷采砂等，一些問題即使起訴到法院也難以勝訴。故而疏通訴訟渠道執(zhí)法部門和檢察院要各自發(fā)力，一方面要監(jiān)督行政執(zhí)法部門積極履行職責(zé)，主動擔(dān)當(dāng)作為，保護(hù)國家利益和公共利益；另一方面檢察院要發(fā)揮其監(jiān)督職責(zé)，在發(fā)現(xiàn)執(zhí)法機(jī)關(guān)存在不作為和違法行使職權(quán)時(shí)應(yīng)當(dāng)提出檢察建議或向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。另外，為方便全民參與環(huán)境保護(hù)，應(yīng)簡化環(huán)境侵權(quán)訴訟程序，讓群眾監(jiān)督環(huán)境侵權(quán)行為，不至于出現(xiàn)訴累的情形。

2.注重執(zhí)法與司法的銜接。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域部分不法行為沒有能夠起訴到法院。這與行政執(zhí)法部門工作量大、管理不到位有一定的關(guān)系，甚至存在一些行政部門不按法律履行職能，出現(xiàn)法律效果與社會效果的矛盾，致使破壞生態(tài)環(huán)境的行為無法得到法律的制裁。可以從以下方面進(jìn)行強(qiáng)化：一是加強(qiáng)思想重視，各級檢察機(jī)關(guān)應(yīng)從思想上重視行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作，把銜接工作作為各項(xiàng)檢察工作中的重點(diǎn)，維護(hù)法律的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，樹立檢察機(jī)關(guān)的威信和良好形象；二是建立工作機(jī)制，保持與有關(guān)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的長期溝通和聯(lián)絡(luò)機(jī)制，確立定期核查制度；三是召開聯(lián)席會議，將案件移送、立案、批捕、起訴等情況通報(bào)給相關(guān)單位，加強(qiáng)案件信息的交流工作，做到事事有回音、件件有落實(shí)。

（四）形成共治良好局面

流域治理一般是指從流域整體利益出發(fā)，以政府為主導(dǎo)，社會協(xié)同，公眾參與的多主體互動合作的多中心治理格局［2］。實(shí)踐證明，流域治理僅靠政府的高效能運(yùn)轉(zhuǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要社會各界力量的參與，正所謂共建共治共享。一是企業(yè)主動擔(dān)當(dāng)作為，企業(yè)應(yīng)該成為流域環(huán)境治理的執(zhí)行者，尤其是一些向流域內(nèi)排放污水的企業(yè)，要承擔(dān)社會責(zé)任和生態(tài)責(zé)任。二是發(fā)揮社會組織效能。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條之規(guī)定，符合條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟，社會組織處于基層一線，能夠及時(shí)地發(fā)現(xiàn)環(huán)境污染問題，在一定程度上可以彌補(bǔ)政府的不足，用實(shí)際行動來保護(hù)環(huán)境。三是建立便捷的公眾參與機(jī)制，注重公開，大家齊抓共管環(huán)境治理，通過制度保障社會成員有序參與環(huán)境管理，鼓勵和支持全社會成員參與流域治理，助推流域環(huán)境治理可持續(xù)發(fā)展。四是鼓勵公眾參與流域環(huán)境治理。凝聚集體智慧，群策群力，加強(qiáng)流域治理的法治宣傳，提高群眾的流域保護(hù)意識，保護(hù)流域生態(tài)環(huán)境應(yīng)該從日常生活中的小事做起，內(nèi)化于心，外化于行，做流域保護(hù)的積極踐行者。