檢視與重構：行政協議訴訟時效制度法律適用問題研討
——以整體性判斷為視角

杜春燕

廣州鐵路運輸法院，廣東 廣州 510600

行政訴訟時效是行政訴訟中的一項重要制度，它對于保護當事人權益、穩定行政法律關系、保障行政訴訟順利進行具有重要意義。［1］為解決行政協議訴訟時效的適用問題，最高院在《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《行政訴訟若干解釋》）第十二條中，首次將行政協議中適用訴訟時效情形以司法解釋形式固定下來，明確了行政協議履行過程產生的平等主體之間的民事糾紛參照民事法律關系適用訴訟時效制度。《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（以下簡稱《行政協議規定》）第二十五條規定“公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的，訴訟時效參照民事法律規范確定”。這種準用制度，不僅在空間上擴大了行政協議適用的范圍，還在時間上延長了行政相對人提起訴訟的期限，無疑挑戰了傳統司法審查的法律適用邏輯。［2］因此，行政協議準用于民事法律規范必須符合法律邏輯證成，必須具有正當性。

一、司法與實踐：行政協議訴訟時效制度法律適用之樣態

（一）整體概況：行政協議訴訟時效司法適用之具象呈現

為審視我國行政協議案件中適用訴訟時效實踐樣態及司法審查現狀，筆者以“行政案件—訴訟時效—行政協議”為一組關鍵詞進行檢索，以5458 份裁判文書為樣本，從訴請表述、協議類型、裁判理由及裁判結果四個方面，經分類、分析、匯總發現：一是行政協議程序性結案比例偏高。行政協議程序性結案為2884 件，占樣本總數的52．8%，程序性結案理由中因超過訴訟時效期間被裁定駁回的有1541 件，占樣本總數的53．4%，這意味著大量行政協議案件未進入實體審查階段，諸多案件因不符合起訴條件而被駁回起訴；二是雖然行政法律規范和民事法律規范分別適用于不同的法律關系，但是行政協議訴訟中卻出現大量援引民事法律規范訴訟時效制度的理念、原則、條文、規則等化解行政協議糾紛的案例。［3］

（二）反向審視：行政協議訴訟時效司法適用之現狀掃描

以筆者收集整理的5458 份裁判文書為例，因對行政協議訴訟請求識別不準，錯誤適用訴訟時效被上級法院予以改判的案件為159 份，占總樣本數的2．91%；因錯誤計算訴訟時效起點被上級法院予以改判的案件為387 件，占總樣本數的7．1%；因法官不正當行使自由裁量權，主動審查行政協議案件的訴訟時效被上級法院予以改判的案件為275 件，占總樣本數的5．04%等等。有鑒于此，深入剖析行政協議訴訟時效制度適用問題成因，構建適用訴訟時效制度的正確路徑很有必要。

二、檢視與反思：行政協議訴訟時效制度法律適用之困境

如上，筆者主要通過司法現狀掃描，分析了行政協議適用訴訟時效制度的司法樣態。在本文中，筆者嘗試探索行政協議訴訟時效制度適用困境，并對其深層次的成因進行分析。

（一）制度桎梏：行政協議訴訟時效適用之立法困境

《行政訴訟若干解釋》和《行政協議規定》雖為行政審判中如何對行政協議的起訴條件進行審查提供了制度支撐，但是其對行政協議訴訟時效案件的分類較為籠統、模糊，并未涵蓋所有行政協議訴訟時效爭議類型，并未真正解決行政協議之訴如何適用訴訟時效的問題，反而掣肘行政協議司法適用。此外，上述司法解釋中“等”作為兜底條款字眼，如果僅僅依據字面意思解讀，僅限行政機關不依法履行、未按照約定履行類行政協議才適用訴訟時效制度，此外其他任何情形，例如當事人訴請解除行政協議、確認行政協議無效、變更行政協議內容等類型均適用起訴期限制度。如若將行政協議其他訴請類型不加區分整體適用起訴期限制度，就喪失對行政協議中涉及相對人民事權益進行裁判的余地，這無疑是與該條款的立法原意相違背。

（二）無所適從：行政協議訴訟時效適用之實踐障礙

1．審判經驗不足，存在審判誤區

目前，行政協議案數量相對較少，批量案積累尚有欠缺，行政法官對訴訟時效的精準適用尚未形成成熟的審判經驗，導致實踐中存在諸多誤區。例如，某華國際控股有限公司訴黑龍江省N市人民政府履行協議案，二審法院在被告一審期間未提出訴訟時效抗辯，二審期間亦未提供新的證據證明原告的請求權已過訴訟時效期間的情況下，主動適用訴訟時效的規定進行裁判，屬適用法律錯誤；湖南省H 市Z 區H 鄉K 村村民小組訴湖南省H 市Z 區H 鄉人民政府、H 市H 區人民政府訂立土地征收補償協議行為案，一、二審法院對涉案訴訟請求把握不準，將當事人起訴訂立行政協議的行為適用訴訟時效代替起訴期限規定并作出實體判決，因適用法律錯誤被予以改判。

2．適用標準懸殊，引用方式尚待明確

經筆者對裁判案例的研究發現，在行政協議中引用民事法律規范中的訴訟時效制度存在兩種方式：一是對民事法律規范中涉訴訟時效理念、原則的間接借鑒。例如，田某啟因訴W 市J 區人民政府行政協議案，最高院在裁判說理中并未明確引用《中華人民共和國民法通則》（已廢止，以下簡稱原《民法通則》）中有關訴訟時效的規定，而是間接陳述行政機關與協議相對人基于平等性和雙方性，當因行政協議的訂立和履行產生爭議，可以適用不違反行政法和行政訴訟法強制性規定的民事法律規范；二是對民事法律規范中訴訟時效技術規范的直接援引。例如某木飯店有限責任公司訴新疆維吾爾自治區K 市人民政府訴行政協議案，一、二審法院均援引了《行政訴訟若干解釋》第十二條及原《民法通則》中關于訴訟時效的相關規定。上述兩個案例均為訴訟時效制度在行政協議訴訟中的不同適用方式，前者側重于對訴訟時效原則、理念的借鑒，后者側重于對訴訟時效技術性規范的援引。在司法實踐中，行政協議訴訟應如何規范借鑒和援引訴訟時效制度進行審查，仍是值得深思的問題。

3．裁判尺度不一，裁判結果差異大

目前，由于司法實踐中各法院對行政協議訴訟時效制度法律適用尚未統一裁判尺度，相同或相似案件，不同法院之間、上下級法院之間甚至是相同法院不同庭室之間，同案不同判、同等情況不同對待現象屢見不鮮。例如董某華訴L 區政府、R 街道辦行政協議案，二審法院認為，董某華請求退還多收取的相關費用，超過了2 年起訴期限且無《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第四十八條規定的情形，應當裁定駁回。最高院再審認為，董某華提起本案訴訟系認為L 區政府、R 街道辦多收取了契稅、房產過戶費等稅費而請求予以退還，本案并無證據證明L 區政府或R 街道辦行使權力就補償協議作出單方行為，二審法院適用起訴期限制度構成適用法律錯誤。

三、矯正與完善：行政協議訴訟時效制度法律適用之構建

本文中，筆者試圖構建在行政協議中精準引入訴訟時效制度的制度架構和規范路徑，該路徑以整體性判斷為視角，在共同價值追求和邏輯證成自洽的前提下，尋找可準用的契合點，最后通過法律解釋的方法援引訴訟時效制度。

（一）制度設計：完善行政協議訴訟時效制度之整體架構

1．立法層面規制，闡釋行政協議訴訟時效適用原則

加強行政協議的訴訟時效制度國家立法層面的頂層設計，從法律層面對行政協議訴訟時效適用原則進行規制，完善行政協議規范架構。筆者認為，可將行政協議訴訟時效制度上升至立法層面，以立法形式固化下來，采用行政訴訟法修正案方式完善行政協議的訴訟時效條款，原則規定民事法律規范中的一般原則、一般法律制度以及法律技術規范等可以直接適用于行政協議訴訟時效領域作為裁判基準；其他民事法律規范中在行政法規無相關規定時，以行政法律規范漏洞為前提，根據平等、公平等原則的要求，在遵守合理規則和界限的前提下進行類推適用。

2．司法解釋先行，廓清行政協議訴訟時效適用類型

行政協議法律關系是一個動態發展的復合體，包括訂立、履行、變更、撤銷、解除等多個階段。行政協議訴訟時效適用范圍不應局限于《行政訴訟若干解釋》第十二條及《行政協議規定》第二十五條中的規定，可在《行政訴訟適用解釋》中增加條款，明確適用行政協議訴訟時效前須明確被訴行政行為類型，規定對原告起訴訂立行政協議的行為、請求解除行政協議、確認行政協議無效、變更行政協議內容等不涉及行政機關單方行使權力的不依法履行、未按照約定履行行政協議的行為適用訴訟時效制度。通過增加行政訴訟法司法解釋中行政協議的訴訟時效制度條款，彌補行政協議訴訟時效制度在立法上長期的空白狀態，規范行政協議訴訟時效制度在行政和民事法律規范中的各自適用范圍，消除“行政遁入私法”弊端。

3．細化行政協議規定，明確適用訴訟時效情形

構建行政協議訴訟時效制度，既要完善頂層制度設計，也要從配套制度中厘清行政協議訴訟時效制度的啟動、審理、裁判三大程序的內在邏輯結構。可通過對《行政協議規定》第二十五條增加第二、三、四款，對行政協議訴訟時效制度進行較為全面的規定，比如將第二款作為行政協議訴訟時效計算起點條款，規定“行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議的，行政相對人應當在知道或者應當知道權利受到侵害之日起二年內提起訴訟”。細化行政協議訴訟時效制度的具體審理程序，厘定行政協議訴訟時效制度具體運用，確立行政協議的訴訟時效制度的程序性規則，增強其可操作性，真正發揮其作為專門性司法解釋的工具價值。

（二）規范路徑：行政協議訴訟時效制度之司法審查方向

前一章節中，筆者為行政協議訴訟時效制度構建了整體制度框架，但其內部結構仍然粗疏，在適用路徑上仍需不斷探索。

1．精準掌握法律解釋方法，整體性把握立法原意

對行政協議訴訟時效條款的適用，需要從整體上把握該條款的立法原意，以符合立法目的方法解釋法律，而非孤立觀之。《行政訴訟若干解釋》第十二條及《行政協議規定》第二十五條對行政協議爭議案件的分類看似籠統、含糊，并未涵蓋所有行政協議訴訟時效適用類型，但是將該條款中“訴訟時效參照民事法律規范確定”之規定，置于行政訴訟法律框架內進行解讀和判斷時，究其立法原意，不難揣測得出最高院使用“參照”一詞，并非為法院在審理行政協議案件時是否適用民事法律規范相關訴訟時效條款保留了自由裁量空間，相反該條款事實上確立了行政訴訟時效優先適用原則，行政起訴期限補充適用原則，即除了行政機關因公共利益需要或者其他法定理由，行使行政優益權單方變更、解除協議的行為引發的糾紛適用行政訴訟的起訴期限外，其他所有的行政協議糾紛均應適用民事訴訟有關訴訟時效的規定。［4］

2．引入社會主義核心價值觀裁判說理，強化法官整體性價值判斷

筆者認為，行政協議訴訟時效制度是否選擇適用，法官不應拘泥于司法解釋文字語義，在文本規范與客觀事實間機械往返顧盼，應從法律價值衡量、道德價值判斷、主流價值取向、公共政策考量等超越具體意義的宏觀角度出發，對行政協議訴訟時效制度適用做出深層次的價值判斷。例如《行政訴訟法若干解釋》第十二條及《行政協議規定》第二十五條中所列事項采用的“示例+等”司法解釋模式，不能因“等”字就推導出行政協議其他類型均適用起訴期限的結論。這里的“等”字應作限縮解釋，應符合當前的主流價值觀。［5］法官在行政協議訴訟時效規定時，在裁判文書說理中理應體現社會主義核心價值觀中的誠信、公正等價值要素，具象于依法行政、信賴利益保護、審慎行使行政優益權、實質化解行政爭議等內容，將法官的司法裁判價值外化于裁判文書之中。

3．反向檢視裁判效果，爭取社會大眾整體性認同

行政協議訴訟時效制度的立法空白為法官的自由裁量提供了空間。法官自由裁量結果是否公平、合理，通常無法通過檢驗推理大前提是否真實可靠來判斷，但可以借助社會大眾的整體性認同來予以檢驗，以絕大多數善良人的感知來評判。例如原告訴請行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議，在參照民事法律規范關于訴訟時效規定進行審查時發現起訴已過訴訟時效時，若法院采用駁回原告起訴的裁判方式，明確該訴法院不再受理，原告喪失訴權。［6］社會大眾普遍認為該法律適用結果明顯違背平常人對該案件事實和問題的基本想法，超越了正常的認識范圍，帶有法官明顯的目的性和傾向性，其裁量結果反而制造了更大的矛盾沖突。反之，如果法官參照民事規范中訴訟時效的審查標準，判決駁回原告的訴訟請求，明確該訴符合起訴條件，原告有起訴權但是喪失了勝訴權，社會大眾普遍就會認為該判決尊重及考量了民間的情感和思維方式，其裁量結果被社會大眾整體接受，那么該行政協議案在實際上體現了社會的公平正義。

（三）實踐探索：行政協議訴訟時效制度之適用規則

根據整理、搜集的案例，筆者認為行政協議審理可視不同情形適用以下裁判規則：

1．案例指導制度，統一裁判尺度

目前，最高院通過適時發布指導案例以統一裁量尺度，指引法官尊重先例，規范法官自由裁量權，限縮法官自由裁量空間。為探析行政協議起訴期限與訴訟時效適用邊界，經仔細剖析近年來在裁判文書網公開的裁判文書，筆者認為可將（2018）最高法行再1 號行政裁定書作為指導性案例來甄別行政協議起訴期限與訴訟時效制度的界限，具體表述如下：

（1）指導案例X 號：成都某利科技有限公司、樂山某利科技有限公司訴四川省L 市S 區人民政府解除行政協議案。

（2）關鍵詞：行政協議；起訴期限；訴訟時效；高權行政；單方性。

（3）裁判要點：行政協議作為一種行政手段，既有行政性又有協議性，應具體根據爭議及訴訟的性質來確定相關的規則適用，在與行政法律規范不相沖突的情況下可以參照適用民事法律規范。起訴期限適用于與傳統行政訴訟審查對象一樣體現單方性、高權性特點的行政機關單方變更、解除協議等行為，訴訟時效制度則適用于公民、法人或者其他組織對行政機關不依法履行、未按照約定履行協議提起訴訟或者其他因行政協議提起訴訟的案件。

2．類案檢索機制，提煉裁判規則

雖然行政協議可直接適用民事法律規范中的訴訟時效規定，但仍須遵循一定的適用規則，否則極易造成法律適用者的恣意。在司法實踐中可通過類案檢索，尋找類案裁判思路，提煉裁判規則，筆者根據上述方法，參照民事合同將行政協議劃分為生效、變更、撤銷等環節進行具體探索其適用訴訟時效的裁判規則：

（1）訴請確認行政協議無效不應適用訴訟時效制度。當事人于新《行政訴訟法》實施后訴請確認行政協議無效，法院應對行政協議是否存在重大且明顯違法情形進行審查，若行政協議存在無效情形時，則不受起訴期限限制；若行政協議不屬于無效情形時，法院應當向原告釋明。經釋明，原告變更請求撤銷被訴行政協議的，法院應繼續適用起訴期限規定對其審查，若超過法定起訴期限的，應裁定駁回起訴，而非適用訴訟時效制度進行實體性審查。

（2）訴請變更、解除行政協議不應適用訴訟時效制度。在司法實踐中，行政機關變更行政協議，行政相對人以其未按照約定履行行政協議為由提起訴訟時，涉案糾紛系因行政機關實施單方性具體行政行為引發，即使行政相對人訴請要求行政機關繼續履行行政協議，也應當適用起訴期限而非片面參照司法解釋文本適用訴訟時效規定。

（3）訴請撤銷行政協議應適用訴訟時效制度。只要法院經審查認為被訴行政行為不屬于行政機關借助行政優益權高光，以因公共利益需要或者其他法定理由而單方變更、解除協議的情形，被訴行政協議撤銷之訴應當參照合同法等相關規定予以審查，適用民事法律法規中有關訴訟時效的規定。

3．規范自由裁量權，形成合理裁判張力

自由裁量權對于消弭法律漏洞，增大法律適用性具有重要作用。但是自由裁量是在法律原意之下的斟酌和選擇，并不是取決于法官自身的好惡，自由裁量權的行使須恪守法律規則，考量正當性與合理性，在能動與規制間尋求平衡，形成合理的裁判張力。例如，在行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議情形下，《行政協議規定》第二十五條規定“訴訟時效參照民事法律規范確定”，該司法解釋并未賦予法官在此問題上的選擇適用權。再例如，在司法實踐中，對于行政機關不依法履行、未按照約定履行行政協議提起訴訟的案件，當事人在訴訟過程中未提出訴訟時效抗辯的，參照民事法律規范關于訴訟時效的規定。

四、結語

在行政協議案件審理中，不能僅憑借法感對其適用規則進行判斷，需要綜合整個案情進行考量。本文從整體性判斷角度著眼，突破了法律的桎梏和現實的困境，在現有的制度模式下，探索行政協議訴訟時效制度適用原則、依據及規則等，以期法官在今后的行政協議裁判中能精準適用訴訟時效制度，維護行政相對人合法權益，實質化解行政爭議。