行政訴訟調解制度的建設研究

滿庭芳

平頂山學院，河南 平頂山 467000

隨著我國社會經濟的不斷發展，社會大眾不斷提高了對民主、法治的關注度與認同度，公眾運用法律武器維護自身合法權益的意識也得以不斷增強。在行政糾紛中，行政主體與行政相對人之間的矛盾不斷趨于多樣化，當行政相對人認為自身合法權益遭到行政行為侵犯時，向法院提起訴訟，是當事人一方維護自身權益的一條重要途徑。基于此，近年來行政訴訟案件數量呈現出逐年遞增的趨勢，而鑒于行政訴訟案件的特殊性，使得案件結案效率難以得到有效保證。因此，各地法院在審理行政訴訟案件中積極引入調解方法，以期實現對行政糾紛的合法合理解決。在此背景下，在司法實踐中，法院不斷加大了對行政訴訟調解制度的應用力度，但我國現行的法律關于行政訴訟調解的規定仍處在發展階段。但實踐得出，在行政訴訟案件中引入行政訴訟調解制度，可實現良好的社會效果及法律效果。為使行政訴訟調解制度在行政訴訟案件中的應用價值得到更充分發揮，本文將對行政訴訟調解制度的建設進行研究分析。

一、行政訴訟調解制度的相關概述

（一）行政訴訟調解制度的含義

行政訴訟調解制度，主要是指在行政訴訟中，針對調解的范圍、原則、程序、調解協議的效力及調解后的救濟手段進行確立、規范的一種制度。基于行政訴訟調解制度，當事人可獲得一系列程序選擇，不僅與建立多元化糾紛解決機制的理念相符，憑借靈活的調解手段還可促進協調雙方當事人的利益沖突，保障司法工作的有序進行［1］。

（二）行政訴訟調解制度的特征

對于行政訴訟調解制度的特征而言，主要表現為以下幾個方面：

1．調解對象的特殊性。在行政訴訟中，其調解對象表現出一定的特殊性，即為雙方當事人在法院作為主持人的調解下，原告方為行政相對人，被告方為具有公權力的行政機關。需要注意的是，行政訴訟的原告范圍并不等同于行政相對人的范圍，在某些特殊情況下，與行政訴訟案件實體結果存在法律層面利害關系的主體，也可享有原告行政訴訟的資格。法院在審理相關案件過程中，其審理對象主要為行政機關對應做出行政行為的合法性，這一合法性同時包括實體層面的合法性和程序層面的合法性。

2．調解范圍的有限性。鑒于行政訴訟的特殊性，使得行政訴訟調解制度并不能適用于各種行政糾紛案件。對行政訴訟調解制度調解范圍予以限制，即為讓行政機關的自由裁量權受到法律的約束，由此對提升公眾對政府的信任度，保障社會的和諧穩定至關重要。行政訴訟調解制度根本上即為協調雙方當事人之間的利益，在雙方利益中找到一個平衡點，進一步讓當事人實現統一意見。在法院主持調解期間，雙方當事人各自主張的利益都會受到一定犧牲，如此才能更好地尋求到一種平衡狀態，讓案件得以順利終結。而行政機關在行使行政權力過程中，便知悉應當如何行使自身的權力，并且對自身所需擔負的職責，不可隨意變更或者轉移給他人，也不可不作為，必須依法履行自身的職責。所以，相關行政訴訟案件可適用行政訴訟調解制度的，必須設立在法律許可范圍內，切忌無休止擴大調整。

3．調解雙方地位平等性。盡管在行政訴訟調解中，原告方為行政相對人，被告方為行政機關，但就我國《行政訴訟法》而言，雙方當事人在調解中享有平等的地位，也就是說，雙方當事人必須在自愿主動、合法合理的基礎上開展調解，進一步確保調解結果的意思表達真實性。

二、我國行政訴訟調解制度發展面臨的影響因素

（一）行政訴訟中爭議雙方地位不平等

行政訴訟作為一種特殊的訴訟形式，其是依托法院主持審理的法律裁判行為。在行政訴訟中，其重中之重在于行政相對人和行政機關在發生爭議糾紛后，法院可對爭議雙方的權利義務予以界定，進而結合案件實情進行居中審理。行政相對人和行政機關因為爭議糾紛展開訴訟程序，雙方地位伴隨行政訴訟的展開而發生改變，即為行政相對人由起初的被管理者轉變成訴訟中的原告，行政機關則由開始的管理者轉變成被告，在此期間，雙方理應享有平等地位，這一平等性同時也被我國《行政訴訟法》確立為行政訴訟中的一項基本原則。因此，在行政訴訟期間，行政相對人和行政機關應在自愿平等的基礎上開展交流協商，完成行政訴訟程序。然而在行政訴訟實踐中，雙方當事人不平等地位的情況仍十分常見，行政機關作為依法行使國家行政職權的機關，其享有公權力以作出相關的行政行為；而包括法人、自然人等在內的行政相對人因為通常扮演的是被管理者的角色，所以自然而然地被認為不享有與行政機關相對等的法律地位。

（二）行政自由裁量權存在一定局限性

對于行政自由裁量案件的調解適用，在當前司法實踐中表現出一系列問題，如行政自由裁量權的讓步幅度問題，當事人讓步幅度合法合理與否等問題，均一定程度上影響了該制度的應用推廣。自由裁量權案件不僅多樣豐富，而且涉及面廣泛，不僅涉及認定行政機關是否作為的裁判，還涉及最終讓步幅度、處理數額等的裁判。顯然，該種規定存在一定的不足之處，也就是在行政訴訟案件審理中，法院會將除去行政補償、賠償之外的案件均界定成與自由裁量權相關的案件予以調解適用，而這是與行政訴訟調解制度的建立初衷相違背的。同時，現階段還沒有確立調解適用的訴訟階段，由此會使得案件審理期間司法人員全然遵循自身的經驗作出調解適用判斷，同時還會讓“自由裁量”顯得合法合理，使得調解不受約束，與訴訟法基本原理相悖［2］。倘若缺乏對自由裁量權案件訴訟調解制度的嚴格約束，則不僅會讓行政相對人的合法權益難以得到有效維護，還會與程序法的立法原意產生沖突，進一步影響司法權對行政權的有效監督。在法治社會背景下，裁量需要通過立法機關賦予，享有行政權與具備裁量屬性并不能劃等號，基于立法機關對相關情況及本國制度的全方位考量，行政權的裁量屬性才以一種法律形式得到認可。同時，因為行政權具有行政活動的特性，所以立法機關需要在法律層面賦予行政活動或者判斷的自由。另外，需要明確的是，基于法律層面對調解范圍予以了如下界定，即為行政機關行使法律規定的自由裁量權的案件可以調解。因而，從法律層次角度而言，自由裁量權調解案件的權力主要源自法律、行政法規以及地方性規章，諸如部門規章、其他規范性文件不可賦予行政機關以自由裁量權，更不可將其作為調解的依據。對于自由裁量權來說，這一權力為每位法官所享有，并依托法官的法律素養及個人意愿在各種案件中行使，因而對于自由裁量權被濫用與否的判斷長期以來一直都缺乏統一標準。即便內容制定有認定標準，該種標準具備科學性、可行性與否，也有待進一步確認。不可否認，現代法治理念并不排斥行政裁量的存在，而是對其予以了充分肯定，行政裁量的存在同時是現代法治的必然要求和有力補充。對于何種案件屬于是自由裁量權案件，進一步進行適用調解，是當前實踐中有待解決的一項重要問題。如果對自由裁量權的內涵進行不斷延伸擴大，則必然會導致法院行政調解的濫用，進而使行政相對人的合法權益難以得到有效維護；而如果對自由裁量權適用范圍進行一味限制，則可能會致使這一規定難以在現實中適用，與立法本意相違背。因此，如何依據最初的立法原意確立自由裁量權的內涵，進一步明晰自由裁量權的案件范圍，同時不擴大或限制解釋自由裁量權的內涵，同樣是當前急需解決的一大難題。

三、行政訴訟調解制度的建設實踐

（一）完善行政訴訟調解程序

1．對于調解啟動環節的完善。調解啟動作為行政訴訟調解程序中至關重要的一環，可通過對選擇啟動、程序適用等的針對完善，為后續程序開展奠定堅實基礎。對于行政訴訟調解選擇啟動而言，調解適用既可通過當事人提出，也可通過法院提出，但更多應當以當事人提出為主［3］，不僅可更充分彰顯當事人的意志，還可更好地保障當事人的合法權益，確保司法工作的公平、公正。對于程序適用而言，雖然調解啟動主要取決于當事人雙方合意，但法院仍應當對具體案件與調解條件相符與否予以判定，包括案件是否為當事人自愿調解，案件屬于調解范圍與否，案件侵犯國家利益、公共利益與否等。倘若案件存在不符合調解條件的情況，法院應及時對程序予以調整并告知當事人。

2．對于調解進行環節的完善。如前文所述，行政訴訟調解程序主要由法院居中主持，為行政相對人、行政機關提供一個公平公正的平臺，讓雙方可主動自愿地表達自身的想法、訴求，法院或不偏不倚，或不以強勢方式驅使當事人接受調解，避免“背靠背”“和稀泥”等調解情況的發生，進而使行政相對人和行政機關可切實平等對話、協商，妥善協調雙方利益沖突［4］。

3．對于調解結束環節的完善。行政訴訟調解結束可分為調解成功、調解失敗兩大方面。倘若調解成功，當事人達成合意并簽訂調解協議，法院則應依法編制調解書并進行結案。如果在調解結束環節，出現有與第三方權益相關聯的案件，法院除了要對當事人調解協議是否主動自愿、合法合理進行審查，還應對調解協議有損第三方權益與否進行審查。如果存在，則必須要獲得利益關系第三方書面同意，方可進一步進行調解書編制；而倘若調解失敗，法院將調解程序轉成審判程序，并應當依照法律及事實依據以做出最終判決。

（二）優化行政訴訟調解制度適用范疇

《行政訴訟法》應緊隨時代前進腳步，對行政訴訟調解制度進行及時優化調整。當前，法律提出行政機關只可在法律、法規規定的范圍內行使自由裁量權，而不可依照部門規章、其他規范性文件進行自由裁量，這勢必會一定程度上影響法律的實用性、合理性。鑒于此，可嘗試將行政裁決案件、行政合同案件、行政不作為案件等案件納入行政訴訟調解制度適用范圍。以行政裁決案件為例，此類案件爭議內容表面上而言主要為行政相對人與行政機關之間的爭議，而從深層角度而言其爭議內涵主要為行政相對人與行政第三人相互間有關裁決事項的爭議，行政相對人真正的想法訴求在于協調其與第三人相互間的利益沖突問題。倘若此類案件也可經由調解進行處理，通過行政相對人、行政機關及相關第三人達成合意，由此不僅可協調行政爭議，還可解決民事糾紛，提升案件結案效率的同時提升行政機關公信力。另外，對于適用行政訴訟調解制度的自由裁量權案件，還應當關注在調解程序中，法院促成當事人達成合意是否合法合理，也就是評定行政機關為與行政相對人達成合意，所做出的讓步行為是否合法合理，以及這一行為是否屬于行政機關法定權限范圍內，同時該讓步不可以國家利益、公共利益或第三人利益為代價［5］。

（三）加大行政訴訟調解監督及救濟力度

1．加大對行政訴訟調解過程的監督力度。在行政訴訟調解制度建設過程中，強化對調解程序的全面監督至關重要。在調解過程中，倘若調解有違當事人自愿原則，存在強迫當事人處分權利的情況，則應第一時間終結調解，并依照法律予以判決。并且面對最終調解結果，應賦予當事人以陳述權利。另外，在如今信息化時代背景下，應借助網絡的力量，對行政調解案件的過程、判決依據、調解結果等進行有效公開，獲得來自公眾的監督。

2．加大對行政訴訟調解的救濟力度。強化行政訴訟調解救濟，可有效防止法院適用調解制度對行政相對人權益構成侵犯，或者調解書有損公共利益、第三方利益的情況發生［6］。在實踐中，可引入民事訴訟中的救濟途徑，并針對性完善行政訴訟調解中當事人的救濟途徑。

四、結束語

伴隨我國法治建設的不斷推進，社會大眾權利意識的逐步加強，在行政機關與行政相對人發生糾紛時，行政訴訟調解制度是解決雙方糾紛的一項有力方式。鑒于此，行政訴訟調解制度在未來將成為愈發重要的制度，應不斷推進對該項制度的建設完善。