政府會計制度下農業科研資金風險防控研究

馬曉萍 趙秋梅 馬紅燕 馬 歡

（作者單位：1.河北省農林科學院農業信息與經濟研究所；2.河北經貿大學；3.河北省農林科學院審計監督部；4.平安財險河北分公司）

政府會計制度的實施，重新構建了“財務會計和預算會計適度分離并相互銜接”的會計核算模式。這種新模式有利于全面反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息，對于提高政府會計信息質量、提升行政事業單位財務和預算管理水平、全面實施績效管理具有重要意義。“十三五”期間，我國農業農村科技創新取得了巨大成就，農業科技進步貢獻率超過60%。近年來，國家愈發重視農業科研的發展，中央預算投資進一步向農業傾斜，河北省財政對農業科研院所的經費投入逐年持續增長。從多年的財務審計實踐來看，在科研資金管理和使用中仍然存在著諸多問題，特別是在科研資金風險防控上。如何在新制度下保證科研經費安全高效使用，杜絕違規違紀案件發生，提高風險防控水平，已成為科研單位及審計部門亟待研究解決的重要課題。

一、農業科研資金管理現狀及存在的風險分析

（一）經費來源復雜多樣，增大資金監管風險

目前科研經費來源多樣化，以河北省為例，既有以各級財政撥款為主的縱向科研經費，也有以合作課題及企業、團體和個人投入形成的橫向科研經費。從科研項目審計實踐來看，經費來源多元化有效緩解了科研經費不足的問題，但各類資金不同歸口部門對經費的管理口徑不同，管理標準不一；實操中又缺乏統一的科研經費管理制度，使得科研經費出現多頭管理、多重標準問題。一是經費核算標準不統一，科目設置不統一，賬表要求不統一。二是科研項目多頭申報，信息不對稱，形成科研課題重復申報、項目新舊套裝、多元化拆分等現象，導致科研經費浪費[1]。三是在結題驗收中出現一個績效目標或者一個成果給多個課題重復交賬等問題。這些問題不僅加大了科研管控風險，造成了科研經費低效，而且增大了審計難度，削弱了監管力度。

（二）預算編制不合理，增大項目績效風險

科研經費的直接載體是科研項目，有的項目短則一年，長則3 ～5 年或更長時間，預算跨度大，執行時間長，在預算編制時往往多是由項目課題人員憑借自己主觀經驗粗略地估算，將項目總經費分解到各預算科目，缺少充分的市場調研和預測分析。課題組預算編制人員對相關財經政策了解不充分、不準確，財務成本知識缺乏，結果使得預算編制不合理、不科學，導致實際執行與預算不符，增加了經費使用風險，降低了經費使用績效性[2]。

（三）項目管控與實際脫節，增大資金支出風險

為加快預算支出，財政主管部門出臺了很多政策，提高了預算執行力，發揮了財政調控的職能作用，但在強化預算執行、加快支付進度的同時問題也逐漸凸顯。農業科研具有季節性強、周期性長、區域差異性大等特點，農作物生產在一年四季中極不平衡，而農業科研又必須尊重農作物的生長規律。根據河北財政支付進度要求，專項資金支付按照“逐月細化，時點約束”要求，各預算部門月度整體支出要達到序時進度，項目支出進度6 月底應達60%，10 月底達到90%，沒達到要求的財政則收回資金，予以統籌[3]。從科研專項審計結果來看，預算執行中出現了為完成支付進度而想方設法增加支付比例的現象，有的已突破業內支付的安全界限，增加了資金支出風險，降低了專項資金安全性。農業科研工作應按照農作物正常的生長規律開展活動，完全按“一刀切”的統一支付進度，不符合農業科研的特點。

（四）課題成本核算流于形式，增大項目成本風險

目前，事業單位科研經費財務核算一般僅限于按財政預算科目列示支出實現收支平衡，沒有真正實行課題成本核算，無法準確對科研項目的投入與產出、節約與浪費、科研進展與支付進度、預算執行等情況進行科學、合理的評價與分析，影響了科研成本費用的歸集與分配。

1.公用經費分攤欠科學。由于成本核算的缺失，科研項目產生的水費、電費、取暖費及資產占用費等通過科研項目分攤時，隨意性強、分攤依據不足、分攤比例不科學，造成基本支出擠占項目支出現象。

2.科研儀器設備重購置、輕使用。有的項目為完成項目預算指標，盲目購置設備及試驗原材料（種子、農藥、化肥和試劑等），或者同一單位的不同部門重復購置相同的儀器設備，造成資源囤積與浪費。有的儀器設備采購回來后堆放在實驗室，長期未使用，被塵土覆蓋，沒有發揮其應有作用。

3.科研副產品管理不規范。在科研副產品核算與管理上，國家沒有統一的管理制度和辦法。農業科研院所也缺乏切合實際的管理規定和細則，科研副產品管理制度缺失。目前科研單位通行的做法是臺賬管理，一般由課題組內部人員自行序時登記，科研副產品通常管控不嚴。一是臺賬登記不及時不完整，跨期確認；二是出入庫審批手續不嚴格；三是處置程序不規范，特別是對一些數量較大、價值較高的科研副產品進行銷售處置時，對其銷售數量、銷售價格、銷售收入缺乏成本核算且沒有嚴格的管控流程，出現收入不交或少交現象，易形成“小金庫”或造成貪污腐敗、侵占公款等違規違紀事件[4]。

諸多問題的存在增加了科研資金管理風險的防控難度，弱化了對科研成本和費用的有效歸集、分配與控制，容易造成國有資產流失及貪腐案件發生。

（五）審計護航作用缺失，增大項目防控風險

黨的十八大以來，隨著反腐倡廉工作不斷向縱深推進，全國上下形成了科研反腐的高壓態勢，科研單位的違法案件也常見諸報端。科研項目審計的缺失增大了項目防控風險，已引起有關部門重視，加強科研項目風險防控迫在眉睫。近年來，項目審計大規模開展，財務風險疊加，審計工作中時常出現重數量、輕質量的現象，審計護航作用愈發顯得重要。當下對項目管理、經費使用及科研人員在研究過程中遭遇的失敗與風險問題缺乏深層次原因分析與研究，對探索性的科研過失“一刀切”處理，降低了審計公信力，影響了科技人員的積極性，削弱了審計的保駕護航作用[5]。

二、農業科研資金風險管理的對策建議

（一）設立項目專門管理機構，實行一體化管理

為加強科技專項管理，建議設立項目專門機構對科技專項的申報、立項、審批、資金使用、審計監督、績效評估等進行全方位一體化管理。從項目申報立項源頭抓起，避免多頭申報多頭審批。根據國家出臺的“放管服”改革政策，結合農業科研單位新情況、新問題，及時制定統一規范的科研資金管理制度或辦法,規范科研經費使用與核算,增強科研經費使用透明度,加大審計監管力度,全面實行科研績效評估,不斷提高科研創新能力，保證項目規范運行。

（二）科學編制項目預算，提高科研經費使用績效

首先，成立預算編制小組，加強人員培訓。小組成員要由項目負責人、課題主要成員、單位科研管理部門及財務部門相關人員組成，并對項目編制人員進行培訓，組織學習，提高認識。其次，根據項目預期績效目標，充分進行市場調研和預測分析，對預算資源進行合理計劃與編制。科研管理部門和財務部門應發揮其專業特長對預算科學編制給予指導，使預算既符合研究工作的需要，又符合國家政策及財務制度的要求，使科研經費使用具有科學性、合理性和可操作性，不斷提高經費使用績效。

（三）建立預算執行長效機制，降低資金支出風險

建立以預算執行為核心的項目運行模式，根據農業科研規律及特點，分類制定科學的預算支出進度要求，建立科學的預算支出機制，加快預算支付進度，提高專項資金使用效率。在預算執行中，一要與財政部門加強溝通，逐步完善和改進財政專項預算支出序時進度要求，放寬逐月細化、時點約束的比例要求。根據農業科研彈性管理的特點，實行預算總控，科學有效地推動預算支付進度。二要加強風險預警。對科研項目開展定期或不定期檢查，充分利用主管部門審計監督等手段對科研經費進行管控和預警，落實“過緊日子”的要求，嚴防突擊花錢，保證農業科研經費安全高效使用，不斷優化支出結構和資源配置，從而降低資金支出風險[6]。

（四）完善課題成本核算體系，降低成本控制風險

科技成果要走向市場、提高競爭力，必須建立完善的科研課題成本核算體系，實行全成本核算。為促進事業單位加強成本核算工作，財政部于2019 年底出臺了《事業單位成本核算基本指引》，明確了事業單位成本核算的基本概念和基礎框架[7]。科研單位要建立全成本核算體系：一要以科研項目為核算對象，以項目研究周期為成本計算期，科學分攤科研過程中消耗的水電暖及資產占用費用等間接成本費用，可按人財物的實際消耗率、使用率等確定合理權重，進行歸集和分配。二要實現科研儀器設備資源共享。在科研專用儀器設備購置、使用管理中，建立農業科研專用儀器設備綜合實驗中心，以此為平臺優化科研儀器設備配置與使用，降低科研成本，提高專用儀器設備使用效率。三要加強科研副產品成本核算。對農業科研副產品的出入庫管理、銷售處置、開發利用等方面進行流程管控與監督檢查，確保國有資產保值增值，防止資產流失與浪費[8]。

（五）加強科研經費審計，助力科研風險防控

實行科研經費審計全覆蓋，堅持依法審計、凡審必嚴、程序規范、實事求是地開展審計工作，審計監督要融于科研項目實施的全過程，依據科技專項合同或協議，對專項目標完成情況和科技資金使用情況等進行審計監督。不斷更新觀念，加快審計轉型，嚴格要求、補齊短板、堵塞漏洞。不僅要重視審計數量，而且要注重審計質量，不斷提高審計在農業科研中的保駕護航能力[9]。一要以預算執行為主線，重點核查科技專項資金管理和使用中的關鍵節點和風險點，以防不合理及違規違紀行為發生。二要強化科技專項內控制度的建立和落實，助力科研風險防控。以項目經費支出為審計重點，根據財務規定及項目要求，嚴格審查違反項目合同變相套取、巧立名目虛列支出，以及擠占、挪用、轉移科技資金及造成國有資產重大損失浪費等突出問題。三要以項目績效目標為核心，審計評估項目目標績效完成情況，使科技投入產生良好的經濟效益和社會效益。

（六）建立項目風險防控監督機制，打造良好的科研環境

以預算部門為單位建立完善的風險防控監督機制，在科研經費管理中要與時俱進，在理念上不斷突破，在方式上不斷探索，在內容上不斷拓展，有效提升管理的深度和廣度。一要增強風險意識。做到有效預防，未雨綢繆，把各類風險降到最低。二要建立健全審計容錯糾偏免責機制。認真貫徹落實“三個區分開來”要求，切實轉變審計觀念，提高政治站位和政策把握能力，科學規范開展科研經費審計，充分發揮審計的探頭和監督作用，避免“失之于軟，失之于寬”[10]。三要切實提升項目風險防控能力。用科學手段預測風險，嚴格判定、嚴防漏洞、注重結果運用，為農業科研事業健康發展提供保障，為改革實踐者打造良好的科研環境。