新時代審計監督與人大監督的協同創新

范 語

（作者單位：南京審計大學）

一、新時代形成監督合力的重要意義

十八屆三中全會上提出全面深化改革總目標是推進國家治理體系和治理能力現代化，要求對政治制度、政府職能等進行全面改革，要求增強政府公信力，建設服務型政府，同時提出加強人大預算決算審查監督、國有資產監督的職能，為人大與審計形成監督合力指明方向，促進兩者更好地服務于國家治理。十九大提出明確中國特色社會主義最本質的特征是中國共產黨的領導，要求全面從嚴治黨，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，增強監督合力。在新形勢下，人大作為國家最高權力機構，不斷推動十九大決策落地實施，而審計監督作為行政部門的監督，可以了解各部門對安排政策的實施情況，跟蹤政策措施貫徹執行，促進改革措施有效執行，提高國家資金的使用效率與效果，促進兩者形成監督合力是改革審計管理體制、增強審計權威性的重要表現，更好地構建監督體系，實現從嚴治黨。

我國采取的是行政型審計體制，審計機關受本級人民政府的領導，在對政府部門審計時會受到一定程度的制約，存在獨立性不強的缺陷，對于預算執行中存在的部分問題可能存在揭露不全面、不深入的問題。而和人大監督協作時，由人大參與到審計全過程，具體了解審計中每一個審計發現和結論，可以較大程度上減少政府對審計機關的干預，保持審計的獨立性，同時加強對審計成果的使用。人大的監督主要是聽取政府報告和審計工作報告，兩者都偏向于事后監督，不能及時掌握資金流向和使用。在聽取審計工作報告時，可能會涉及相關專業知識，同時匯報時間緊湊，人大代表缺乏專業知識，也沒有足夠的時間分析執行過程中資金使用是否適合。而加強人大監督與審計監督的協作，可以幫助人大更好地了解審計報告中提出的問題，同時也可以在發現問題時及時對政府的預算執行進行修正，推動預算資金正確合理使用。

綜上可以看出，促進人大監督與審計監督協作，對形成監督合力，更好地保障兩種監督發揮其應有的作用，保證國家資金安全高效使用，促進國家治理能力提升具有重要意義。

二、兩者形成監督合力的可能性

《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱《監督法》）第二章中提到人大需要聽取和審議一府兩院的專項工作報告，由人大常委會根據國家政策部署、發展現狀與人民意愿選擇重大問題，再由相關部門作專項工作報告，在要求政府作專項工作報告的相關議題大多為環境保護、農業和農村工作情況、政府重大公共投資及其實施情況等。而《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）第三章第二十三、二十六條，第七章第五十八條規定審計機關可以進行重大工程項目資金審計、國家重大經濟社會政策措施情況審計、領導干部經濟責任審計及自然資源資產審計。此外，審計署自2018 年開始每季度都進行國家重大政策措施落實情況跟蹤審計，于2018、2019 年實施保障性安居工程跟蹤審計，2019 年實施生態環境保護審計。可見，無論從法律角度規定審計機關職責還是實務中審計署的審計對象均與人大聽取和審議的專項工作報告存在部分重復，人大在對報告進行審議時可以結合以往審計發現的問題和審計結果，在聽取時有所側重，在審議報告時有所依據，增強報告的真實可信性。

《監督法》第三章規定人大常委會具有審查和批準決算、聽取和審議預算的執行情況報告，對決算的審查和批準是對政府該年度預算執行情況的確定，也可以當成是預算執行情況監督的一部分。而《中華人民共和國憲法》第六十七條規定人大常委會有審查和批準預算執行情況的職權，預算法第六十九條規定政府需向人大做預算執行情況的報告，可見對預算執行情況和決算草案進行監督是法律賦予人大的權力，是人大常委會監督的一個重要環節，在報告時間、內容和程序上，《監督法》也作出了具體規定，重點關注收支是否平衡，重點支出項目預算資金是否足額撥付、及時到位，以及上級財政補助資金的安排和使用等情況。在我國，人大對預算執行和決算的監督主要體現在政府財政部門審核匯總后編制的預算草案需要報人大審查批準。此外，財政部受國務院委托，根據計劃執行預算，需要向人大進行預算執行情況和決算草案報告。《審計法》第三章第十九條規定審計機關需要進行預算執行情況及決算草案情況審計，審計署也自2004年開始實施預算執行審計并公開其審計結果，審計內容包括預算支出的結構是否合理、轉移支付是否合理。人大和審計機關均有法律賦予其對國家財政的監督權，且監督內容存在重復。此外，人大也需要依據審計機關的預算執行情況審計工作報告對決算進行審查和批準，可見兩者在監督對象和內容上存在交叉。

通過分析監督法中人大的監督對象和內容，可見其與審計監督對象存在一定的交叉重復，且兩種監督的結果可以相互轉換使用，在專項工作報告上，審計機關進行的專項審計更加深入、更能發現潛在的問題，幫助人大在聽取政府專項工作報告時提問更有針對性，促進問題的解決，而人大通過公布與選擇議題，可以反映目前國家重大政策的方向、人民群眾的利益指向以及社會整體更加關注哪些方面的問題，幫助審計機關在進行專項審計時確定審計目標及審計內容，幫助審計更好地服務于人大，使審計結果得到更多的關注和運用。在預算執行情況和決算草案方面，對國家財政的監督，審計機關更具專業性，有更為系統和規范的方法。比起人大只能通過聽取和審議報告的方式，審計更具有主動性，更容易發現問題，可以幫助人大更加全面了解預算執行和決算的真實情況，為人大預算審查提供更多信息和依據。而人大通過聽取財政部門、財經委、預算工作機構等部門的報告，更具宏觀性，可以從一個整體角度分析資金使用分配是否合理，預算執行和決算草案是否合規，幫助審計機關從國家層面分析審計結果，提高審計質量。因此，審計監督與人大監督的協作存在必要性，通過協作，可以促進兩種監督的相互融合互補，實現信息共享，提高監督效率，更好地服務國家治理。

三、目前實現雙方協同存在的問題

（一）審計計劃階段存在的問題

受不斷推進審計全覆蓋目標的影響，審計機關的審計對象和范圍在不斷擴大，有限的審計資源更需要分配到重點關注領域，在制訂審計計劃時，部分審計機關如福建省審計廳，會征求人大財經委的意見，將人大重點關注的項目納入規劃，總體協調計劃。但人大往往只是根據資金使用率、項目執行現狀或是國家重要方針政策、人民群眾關心的社會問題而確定的重點關注項目，并沒有向審計組明確應該重點關注該專項的哪一方面。此外，審計計劃及目標需要不斷結合審計發現進行調整，不斷修改確定重點關注領域，這過程中人大也沒有參與，進而使得人大難以對審計過程及質量進行管控，最終得到的關于審計結果的報告與最初希望得到的信息不一致，導致審計不能完全滿足人大需要[1]。

（二）審計實施階段存在的問題

在審計實施階段，基本沒有人大財經委或預算工委加入審計組，與審計人員一同開展審計的情況，導致人大不能及時了解審計實施流程及所采取的審計方法、得到的審計證據是否是人大關注的方向。此外，在人員上，在進行財政資金和相關專項監督時，對資金流向、項目設置和完成情況、績效水平進行跟蹤和評估需要一些職業經驗，對可能存在重大問題的項目進行深入監督調查[2]，但這方面的人才相對較少。因此，即便實現了人大全程參與審計監督，也只能在總體審計目標上提供方向，在執行具體審計程序時，人大較少能為審計組提供建議。

（三）審計報告及整改存在的問題

首先在時間上，就目前的協同情況來看，只有審計機關每年6 月向人大常委會做的上一年度審計工作報告，此外并沒有實現其他層面如審計計劃、審計結果的協同。人大聽取和審議報告的時間一般只有兩天，常委會只能根據報告中提到的現狀和問題提出相應的意見，但沒有足夠的時間與國務院提交的預算執行情況報告、決算草案核對，無法深入確認審計工作報告內容是否全面、提出的問題是否真實完整[3]。同時，由于每年6 月才聽取上一年度的工作報告，屬于事后監督，時間上的緊湊和不一致帶來雙方的信息不對稱，影響了審計與人大的協同效果。

此外，人大的組成人員，大部分不具備專業知識，即使個別人具備一定的基礎和專業知識，但對一些審計過程和審計思路不了解，對審計發現的問題和提出的建議不能完全透徹理解，導致審計結果運用不全面，共享信息利用效率不高。此外，審計人員也對人大及其常委會的組織結構、各部門主要負責的事項不夠了解，除了審計結果公告外，其他信息數據資源及審計發現，審計人員不清楚向誰匯報，人大在法律、權力和信息方面可以幫助審計人員的地方，審計人員也不清楚向誰交流申請，獲得幫助。因此，在實現兩者的協同方面存在一些人員上的障礙[4]。

四、協同建議

我國預算執行審計的定位就是要服務于人大，在人大如何充分利用財經審計的結果上也有不少學者進行研究，但在審計過程中，審計機關如何更好地利用人大的地位、性質等優勢，從而更好地實現審計服務于人大的價值取向，目前研究的學者并不多。

（一）審計計劃階段

在審計計劃階段，審計機構從審計項目選擇開始就要加強和人大的溝通交流。盡管提出了審計全覆蓋理念，但在審計資源分配，尤其是專項資金審計的人力、精力、時間和重點分配，審計機關應該積極與人大協作交流，以人大要求政府做專項報告的議題為重點審計對象，積極配合人大監督，在全面監督專項資金使用合法和效益的同時，對人大重點關注的專項資金持有更高的謹慎性，為人大聽取和審議政府專項報告提供客觀、專業的依據。在預算執行情況審計中，審計機關在結合重要性水平和專業判斷選擇重點審計對象的基礎上，也要以人大過去在進行預算編制調整、決算審查過程中關注的問題為切入口，以結果為導向，針對人大過去提出的或是關注的存在問題的單位，合理確定審計領域和審計范圍[5]。

同樣，在確定了審計范圍和審計對象后，針對審計項目組可能不了解被審計對象的情況而導致不能合理預測風險點的現象，人大也可以從預算執行的結果出發，根據以前年度該部門如轉移支付方面不夠規范、政府采購上存在重大問題的情況，提出人大想重點了解預算在哪一部分的執行和使用情況，審計項目組可以結合該部門的行業特征與經營環境，根據審計人員的專業判斷及人大提出的需要重點審查的領域確定審計計劃，使審計從對象選擇上就能滿足人大需求，也幫助之后的審計工作更有效地進行。同時，準確確定審計范圍和需要重點審計的方面，審計項目組可以安排審計人員分工，對重點和非重點審計部分安排合適的人手，也可以提前計劃可能會運用到的分析審查方法，有沒有特殊行業需要有其他專門技術的人幫助處理，幫助審計項目組提前準備和抽調需要的人才，統籌安排，做到發揮每位審計人員的優勢。

（二）審計實施階段

針對審計實施階段，人大財經委或預算工委難以完全融入審計工作的問題，一方面，人大相關對應部門在人員配置上可以讓一些有財政審計知識或經驗的人或是曾經聽取審議過審計工作報告的人加入審計組，為審計計劃提供整體方向和一些思路，并能在審計過程中及時了解審計進程，從國家政策等宏觀角度提供想法并監督審計實施過程，保證審計質量。另外，審計組成員也應當不斷與人大財經委溝通，對于一些專業名詞或風險，審計人員應當換一種表達形式，以非專業人員能明白的方式進行交流，了解人大審計雙方對審計對象的關注領域，以滿足人大需要。

（三）審計報告及整改階段

審計報告經由國務院同意后，委托審計長向人大常委會作審計工作報告，作為參考資料和重要依據，幫助人大審查政府決算草案，因此報告的真實性和完整性非常重要。為盡量減少本級政府對審計報告的干預，可以在人大常委會聽取審計工作報告前，先交由預算工作委員會審查，預算工作委員會的人員有較強的專業能力以及較充足的時間審閱報告，并提出意見和建議，審計機關據此修改審計報告后再報人大常委會[6]。這樣既可以減少時間緊迫帶來的無法認真、完全閱讀審計工作報告的問題，同時由專業的人先審議報告并提出修改意見也可以部分解決聽取報告的人專業性不夠、不能迅速掌握報告重點的問題。

審計機關需要與人大相互協同，充分利用審計結果，提高審計整改的質量和成效。對于審計查出的重要問題，審計機關需要持續跟蹤部門后續整改情況，人大要監督政府整改，共同發力，促進整改落實。人大常委會在聽取和審議審計工作報告時需要重點關注審計發現的問題，從宏觀整體角度分析問題存在的根源性原因，并從國家政策大方向提出相關意見，幫助提高審計建議的可行性[7]。對于審計中發現的普遍性的、涉及部門制度體系不完善的問題，相關部門很可能不會聽取審計建議，審計整改工作難以落實。這就需要借助人大的權威性，由人大牽頭完善體制制度，由上而下層層落實，促進審計整改。

五、結語

審計監督與人大監督在財經上的高度重復交叉性為兩者的協同提供了基礎，而受行政型審計體制的影響和約束，審計與人大的協同在審計計劃、實施及整改階段都存在一定的障礙。本文試從審計全過程不同階段角度提出一些促進兩者協同的建議，幫助人大與審計協同，實現對財經全過程的監督，而不僅僅是事后的監督。雖然不能從根源上改善審計存在的問題，也無法全部滿足人大的需要，但也能在現有的過渡時期提供一些方法，為構建和完善監督體系，滿足國家治理需要，提高國家治理能力和治理水平提供一些靈感。