奉賢區農村宅基地綜合利用實踐

■ 李秋弟

上海市奉賢區自2020年開展農村宅基地制度改革試點工作以來，深化“三權分置”，積極審慎推進各項任務，做實宅基地“政策超市”，探索建立宅基地分配、流轉、退出、審批、監管等制度體系，加強閑置宅基地統籌綜合利用政策研究，著力解決宅基地功能單一、效益低下等問題，為城市發展騰空間，為產業發展騰資源，為農民富裕增活力，形成了一定的“奉賢”經驗。

一、實踐模式

（一）騰籠換鳥，探索宅基地使用權流轉制度

1.逐步規范宅基地使用權流轉行為。奉賢區積極探索宅基地“三權分置”條件下，讓宅基地使用權流轉各方充分享有應有權利、嚴肅履行相應義務。完成研究起草《奉賢區農村宅基地使用協議》，建立宅基地簽約制度，在村民建房及宅基地流轉過程中，以合同管理方式明確宅基地“三權”職責，規范農村集體所有權、農戶資格權和使用權的行使。簽約后農戶深刻理解了宅基地屬于村集體所有，是集體資產；農戶享有集體土地占用和使用的權利，可以在宅基地上建房，也可以流轉房屋使用權并獲取相關收益。通過研究出臺《奉賢區農村宅基地及房屋使用權流轉合同示范文本》，鼓勵村民將閑置宅基地及房屋統一出租給農村集體經濟組織，由集體經濟組織改建后統一運營，以合同管理方式明確宅基地使用權流轉各方的權利義務，引導農民逐步規范流轉行為。通過簽訂三方合同，村集體以土地所有者身份介入，規范相關流程，對雙方流轉行為進行見證；同時以管理者身份對雙方的行為進行監督管理，通過收取風險保障金的形式，保護雙方利益。

2.不斷豐富盤活利用閑置宅基地和閑置住宅發展鄉村產業的途徑。奉賢區積極鼓勵農村集體經濟組織及其成員通過自營、出租、入股、合作等方式，依法依規盤活農村閑置宅基地和閑置住宅，發展符合農村特點的農家樂、休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、電子商務等新興鄉村產業。

（1）拓展傳統居住功能。一是發展鄉村餐飲民宿。在傳統農家樂餐飲基礎上，奉賢區將鄉村民宿作為推動鄉村旅游轉型升級、促進鄉村資源優化配置的突破口，大力發展民宿經濟。目前，全區通過宅基地盤活利用建成鄉村民宿12家，其中4家被評定為上海市五星級鄉村民宿、5家被評為四星級鄉村民宿。民宿經濟逐步成為鄉村產業融合的新引擎、農民增收的新亮點。柘林鎮華亭村依托區位優勢和美麗鄉村創建成果，引入社會力量，通過宅基流轉，打造了“華亭民宿集群”特色風貌核心區，形成了“一宿一品”發展模式。二是建設鄉村版“人才公寓”。在充分尊重農民意愿的前提下，依托流轉盤活存量閑置宅基房屋，打造成鄉村版人才公寓，有效改善村容村貌，增加集體和村民收入。南橋鎮華嚴村充分發揮毗鄰工業園區的區位優勢，統籌江海園區、運營公司、村民、入駐企業的管理，通過整體設計改造、統一出租管理，打造鄉村版人才公寓“星公寓”，既規范了宅基地房屋出租行為，又解決了園區工作人員居住難問題。四團鎮五四村聚焦新片區職住平衡，整隊制、高品質、社區化推進人才公寓和長住型民宿建設，在承接新片區導入人口的同時，有效解決農村空心化、老齡化問題。目前，人才公寓已建成5棟，解決了園區內200余人住宿問題。三是打造“青春里”養老社區。為滿足農村老年人“原居養老”的需求，聚焦“老、小、舊、遠”中的養老問題，通過流轉閑置的宅基房屋或利用閑置的集體資產，創新探索“青春里”養老社區建設模式，實現“家門口幸福養老”。積極引導國企、民營資本投入基建，引入專業服務團隊入駐“青春里”養老社區參與設計、建設和運營，不斷提升農村養老服務品質，深化養老服務內涵。目前，全區已建成5家、投入運營3家“青春里”養老社區。

（2）拓展經濟文化功能。一是首創“三園一總部”模式。為破解傳統農業經營模式下農民增收“天花板”，奉賢區探索將農村土地資源、生態資源與城市人才、產業、資本等高度結合，推動城鄉統籌融合發展，創造性提出了“三園一總部”模式。截至2022年底，全區已建成“三園一總部”項目83個，落戶企業14017家，實現年度稅收約18.4億元。通過股金、租金、稅金聯動，切實提升集體資產經營能級，實現村級可支配收入和村民分紅收益雙提升。二是發展生態商務區。聚焦城市核心產業空間延伸，發揮超大城市鄉村功能，在區域優勢明顯的地區，探索打破鎮域村組界限，實施組團式流轉、整域制開發。加大鄉村產業招商力度，吸引世界500強企業、央企、市屬國企、優秀民企等入駐鄉村，使城市人才、資金、信息等資源要素向鄉村流動，區域化集聚總部企業，打造生態商務區。目前，全區已形成良渚江海、糖梨花澤、漁瀝林盤、桃花廊廡等頗具規模和亮點的生態商務區。

（3）拓展公共服務功能。一是推出“睦鄰四堂間”。奉賢區將盤活宅基地與農村公共服務建設融合，探索宅基睦鄰點建設，建立“政府牽頭、社會贊助、村委負責、老年人自愿”的機制，充分利用農村地區閑置宅基房屋，進行基礎設施“再改造”，為區域內老年人提供助餐、學習、休養、議事、健康保健及文化娛樂等服務，逐步形成了宅基睦鄰“四堂間”農村社區居家養老服務新模式。目前全區500家睦鄰“四堂間”服務約15000名老人，真正做到“老有所養”。二是建立“生活驛站”。奉賢區著力建設生活驛站，并不斷拓展其覆蓋范圍和受益人群，旨在解決由發展不平衡導致的基本公共服務在城鄉之間、區域之間和社會不同群體之間的不均等狀態，打造盡可能全民覆蓋的15分鐘生活服務圈。目前，全區建成生活驛站300多家，其中具有綜合性功能的規模型驛站80多家，每年驛站人流量超20萬人次。此外，黨建微家、婦女微家等基層治理公共空間也在各村宅基地里生根發芽，孕育精神生活的甜美果實。

3.持續出臺支持農村宅基地和宅基地住宅盤活利用的財政、金融等政策。

（1）制定“奉十條”政策，破解企業融資難題。一是以資引流：區、鎮兩級國資（集體）企業與各類基金機構投資者合作成立投資基金，優先支持區內鄉村振興等領域重點項目發展。對由投資基金扶持培育或帶動落戶本區的項目，按照綜合貢獻度給予獎勵支持。二是以息促投：每年按全區經營性用地出讓總價的6%提取設立以息促投專項資金。鼓勵各類企業通過銀行貸款及其他金融工具參與鄉村振興發展等項目的中長期投資，根據其中基礎設施和功能性項目占總投資的比例，按照總貸款額度以最高不超過當年基準利率給予貼息支持。

（2）創新財稅激勵政策，破解村級集體經濟增收難題。自2019年起，為了進一步鼓勵盤活閑置宅基地資源，不斷壯大村集體經濟發展，奉賢區政府以生態商務區、“三園一總部”建設為抓手，制定出臺相關財稅激勵政策，引導產業和社會資本集聚鄉村，促進總部集群規模成片，激活鄉村發展內生動力，進一步促進村集體經濟持續增收。

（3）出臺民宿管理激勵政策，破解健康快速可持續發展難題。2018年，奉賢區旅游局等六部門聯合出臺《奉賢區鄉村旅游民宿管理暫行辦法（試行）》，明確了民宿的概念界定、基本原則、規范要求、申辦程序、保障機制、扶持政策等內容。2020年，就相關內容進行修訂，出臺《奉賢區鄉村旅游民宿管理辦法》。2022年，提出從促進民宿業有序規范發展到加快推進鄉村民宿高質量發展。目前，正在制定《奉賢區鄉村民宿扶持獎勵政策》，對獲評本市四星級、五星級民宿給予一次性獎勵，對示范引領民宿給予一次性獎勵，對公共服務設施建設給予適當補貼。

（二）以退為進，探索宅基地資源有償使用退出機制

奉賢區以農民自愿為前提，創新建立宅基地置換房屋、宅基地置換貨幣、宅基地置換股權的“政策超市”，借助資產管理公司、基建公司、租賃公司的專業化運營，給予老百姓更多實現財產權益的路徑選擇。

1.健全退出宅基地價格評估和補償機制。一是積極推進集體建設用地基準地價制訂工作。2020年2月，奉賢區啟動《奉賢區2020年集體建設用地基準地價》編制，經區政府審核和市級統籌平衡后，2020年12月，市規劃資源局發布《上海市2020年城鄉建設用地基準地價成果》，明確了集體建設用地的基準地價。二是建立“政策超市”。區規劃資源局在歷年集體建設用地基準地價基礎上發布《奉賢區農民相對集中居住政策超市》，明確全區置換房基準樓面地價（不同街鎮不同容積率價格略有差異）、置換地區指導價（不同街鎮不同地區補償指導系數略有差異）。各街鎮在政策超市指導下根據自身情況，出臺價格評估、補償機制等操作細則，切實保障農民合法經濟利益。政策超市還提供流轉利用、置換上樓、平移歸并、貨幣置換、股權置換等多元化政策，給予老百姓更多利益分配路徑選擇，做到“總有一款適合你”。

2.多渠道籌集宅基地退出補償資金。奉賢區探索創新財政、金融等政策，為宅基地退出提供相應的資金保障。

（1）宅基地權益股權化。在確保農民“離地不失地、離房不失房”的前提下，奉賢區以參與農民集中居住上樓的農戶為實施對象，按貨幣化折算方式參與入股鎮級經營性資產，實現農民由宅基地向資產、再由資產向股權的權益轉變，形成可復制、可推廣的富民強村新渠道、新模式。南橋鎮成立南悅鄉村經濟發展有限公司，選擇躍晟新苑作為第一個配套沿街商鋪，以每股30萬元派發股權，每年按照保底5%的收益進行分配。南橋鎮試點頒發全市第一張宅基地“股權證”，成為全市首創。柘林鎮、莊行鎮也參考此種模式，因地制宜探索宅基地權益股權化，實施共享紅利，增加農民收入。柘林鎮推出奉賢檢測大樓4000萬元權益項目，分為800股，每股5萬元，每年按照保底5.5%的收益進行分配。目前，全區516戶農戶認購股權，總金額約2.54億元。農民相對集中居住騰出的空間優先用于鄉村產業發展、公共基礎設施建設和美麗鄉村建設，促進農村集體經濟發展和農村人居環境改善。

（2）融資支持農民相對集中居住項目。農發行上海奉賢支行積極探索農民集中居住+產業支持農民相對集中居住項目。2020年，以“農民相對集中居住+工業產業園區”相結合的模式，對青村鎮鄉村振興規劃的實施進行了信貸支持 (貸款審批金額26億元，截至2022年6月，青村鎮鄉村振興示范鎮一期項目累計投放9.7億元)，有效解決了該鎮在農村“三線”農(居)民搬遷、相對集中居住、零散工業用地整合等方面遇到的資金問題。作為分行系統內首個落地的“農民集中居住”項目，起到了一定的先行先試、示范帶頭作用。通過該模式可復制可推廣效應，奉賢支行繼續支持南橋鎮郊野單元江海村01—01區域地塊農民安置房項目，貸款額度為14.4億元。

（三）破繭成蝶，探索退出宅基地統籌利用政策

1.落實增減掛鉤實施。2019年以來，奉賢區共應編制17個增減掛鉤實施規劃。目前，7個實施規劃已獲批，2個已報市規劃資源局，其余正在編制中。根據已獲批的增減掛鉤實施規劃或已獲批的實施方案（增減掛鉤未編制的項目以實施方案為準），目前對應的掛鉤出讓地塊共57塊，占地面積共147.45公頃，已出讓掛鉤地塊3塊，分別為莊行鎮B—07B—04、奉城鎮61—02地塊和金匯鎮40—04地塊，占地面積共計16.69公頃；待出讓地塊4塊，占地面積共計13.34公頃；收儲中6塊，占地面積共計26.05公頃；已凈地10塊，占地面積共計32.28公頃；未凈地34塊，占地面積共計59.10公頃。后續將繼續加快推進掛鉤地塊的收儲及出讓，不斷盤活農村集體建設用地，探索集體建設用地流轉的新途徑，節約集約利用土地資源。

2.探索農村集體經營性建設用地入市。奉賢區積極探索農村集體經濟組織在妥善處理產權和補償關系后，將農民退出的宅基地按照國土空間規劃確定的經營性用途并依法登記后，穩妥有序引導按照農村集體經營性建設用地入市。2021年9月奉賢區初步擬定了《奉賢區農村集體經營性建設用地入市管理辦法》，并上報12幅意向地塊，共144畝，經市政府統籌協調，待國家統一部署后實施。2023年4月本市出臺《上海市深化農村集體經營性建設用地入市試點工作方案》，將奉賢區納入試點范圍，相關工作進入實質性推進階段。目前已進入制定前期配套文件，開展入市地塊調查和意愿調查階段。

3.探索退出宅基地統籌利用途徑。奉賢區依法采取措施盤活農村存量建設用地，激活農村土地資源，完善農村新增建設用地保障機制，滿足鄉村產業、公共服務設施和農民住宅用地合理需求。莊行鎮漁瀝村將退出后的宅基地用于建設“漁瀝林盤”組團，積極探索退出宅基地統籌利用途徑，充分激發宅基地退出后用于經濟發展、文化發展、公共服務用地的功能，致力打造新江南海派庭院總部。2019年，原漁瀝村10組農戶整體集中上樓居住后，在原有宅基地范圍內，打造出一片商務庭院辦公群落，該項目由知名設計團隊設計，2020年開始建設，整體用地面積1萬平方米，共計16棟，涵養林中，房屋高低錯落、房前流水環繞、庭院里樹木掩映，陽光下，斑駁的樹影與白墻灰瓦的新江南建筑群和諧共存。去年，漁瀝林盤“潮流音樂小鎮”項目完成整體招商，由北京潮石音樂科技有限公司控股租用，已經吸引薛之謙、張靚穎、劉雨昕、鳳凰傳奇、張信哲等多名知名藝人入駐。該項目已實現稅收1103萬元，今年將突破6000萬元。

二、主要成效

一是規范了宅基地“三權”行使

通過制定完善宅基地“三權分置”相關制度，進一步明確了權利的認定、行使等內容。村集體經濟組織將閑置宅基地進行統籌集中建設和利用，保障了集體所有權和使用監督權的行使。農戶通過規范流轉，可獲得流轉費和集體股份分紅，保障了宅基地資格權和房屋財產權。

二是促進了集體和農民收入大幅提升

通過將宅基地流轉到村集體經濟組織，農民財產性收入有了顯著提升。五四村通過人才公寓模式，農民每戶收入由原先2萬—3萬元，提高至4萬—6萬元。村集體通過獲得企業稅收收入和租金收入發展壯大集體經濟，莊行鎮存古村依托稅租聯動，一年可獲得2300萬元收入。除租金外，農民增收逐漸形成“租金+股金+薪金”模式。青村鎮吳房村，將空置宅基地投入產業經營，實現家門口就業的同時獲得流轉、就業、分紅三份收益。

三是激發了鄉村社會經濟發展活力

各村依托資源稟賦和產業發展需求，大力推動總部、民宿建設，凸顯鄉村經濟價值。依托鄉村人才公寓建設，解決周邊園區企業員工的居住困難，吸引更多人才到鄉村就業創業。流轉騰出更多土地和空間用于鄉村產業發展，富有活力的新型農村社區逐漸形成，不斷激發鄉村發展潛能，讓農村換發新氣息新活力。

四是提升了鄉村公共服務水平

宅基地盤活后，為文化、養老、生活服務等公共服務設施提供了空間。依托青春里養老社區建設，實現了農村老人“家門口養老”的愿望，農村綜合文化活動室、睦鄰“四堂間”、“生活驛站”等建設，逐步實現了農村高品質生活，村民獲得感幸福感明顯增強。

三、下一步打算

一是健全宅基地出租管理機制。結合《關于加強本市農村宅基地房屋租賃管理的指導意見》等法律法規，探索宅基地出租的條件、權利義務、履約保障的具體措施，細化政府和農村集體經濟組織對宅基地出租的管理要求等，制定宅基地出租管理辦法、宅基地出租示范合同等文件。

二是完善閑置宅基地和閑置住宅盤活利用政策。主要探索盤活利用方式、扶持政策和管理措施等，探索財政、金融支持閑置宅基地和閑置住宅盤活利用的政策。制定閑置宅基地和閑置住宅激活行動方案（意見）、利用閑置宅基地和閑置住宅發展產業正面（負面）清單等文件。

三是結合亂占耕地建房整治分類退出多占、超占、違法違規占用的宅基地。對“一戶多宅”、超標準宅基地，以及違法違規占用宅基地等，區分不同情形處理：有合理原因的（如因繼承、贈與等合法方式占有兩處以上宅基地等），探索采取有償方式引導退出；違法違規占用的，根據實際情況依法處理，應對退出的要予以退出；惡意強占多占的，要堅決拆除退出。