預算管理一體化建設背景下的問題思考與改進對策

尹璐 寧波市市級部門預算編制審核中心

引言

目前，我國各級預算單位正在全面推行預算管理一體化，把信息化建設貫穿于財政全過程全領域，打破“信息孤島”，依托一體化系統數字賦能政府會計業務，這是業務一體化和技術一體化的深度融合，也能全面提升財政作為國家治理的基礎和重要支柱的能力。但預算管理一體化系統建設還存在缺陷與不足，需要對其進行分析和思考，并進一步優化。

一、實施預算管理一體化的背景

2021 年3 月，國務院印發的《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發〔2021〕5 號，以下簡稱《意見》），提出了推進預算管理一體化建設的總體思路，加強財政工作數字化轉型與預算制度改革的銜接。這不僅是進一步深化預算管理制度改革的重要內容與主要支撐，是財政信息系統的“升級重構”，更是一次預算制度改革的深化，是財政系統深化貫徹執行黨的十九大精神的重要內容。

二、預算管理一體化實施意義

從業務方面具體看，主要有以下幾點意義：一是有利于完善建設體系，探索“制度+技術”機制，遵循財政部預算管理一體化規范和技術標準，按照上級數字化改革等要求，結合本地實際，對標對表梳理預算管理業務流程、管理要素和控制規則與財政部規范之間的差異，抓住薄弱環節和癥結所在，重塑業務流程和功能設計，實現應用統一、規范統一、集中部署、數據集中的預算管理一體化系統全覆蓋和預算管理全流程。二是加強預算績效的管理應用。根據績效管理全方位、全流程、全覆蓋的要求，建立事前績效評估結果與項目入庫掛鉤機制，系統預置自動判斷規則，未按要求設定績效目標或績效目標審核未通過的項目不得納入項目庫。三是落實財政監督職能。通過不同的風險控制手段，運用信息化技術提高監督效率，積極主動對接人大聯網監督、審計部門系統，加強財會監督與人大、審計等監督的協同，形成多維度的綜合監管體系。

三、預算管理一體化的影響

（一）結轉結余資金收回管理

建立結轉結余資金自動收回機制，對結轉結余資金實行動態管理。系統根據設定的指令，對應該終止或結束的項目的剩余指標，自動標記。部門確認后，無異議的項目自動收回，有異議需要再復核的項目，經財政部門一事一議確認無誤后，剩余指標收回或繼續使用。這可以及時跟蹤和掌握項目進展，有效控制新增規模，防止資金沉淀、閑置浪費。

（二）自動生成報告

通過信息系統和技術手段，可以直接從預算管理系統中進行各項報表數據的提取，自動生成報告，無需手動錄入，避免了以往數據錄入工作中的重復行為，減輕了工作壓力，而且不會出現人為調整數據的情況，實現對預算編制、預算執行、資產管理等的真實反映。同時，繼續加強各環節業務間的聯系，使不同主體、層級間能夠互相監督，交叉審核，及時發現并糾正預算和決算報告中的遺漏和錯誤，提升報告的編制質量。

（三）深度融合預算單位會計核算

構建項目庫立體化管理框架，預算編制時遵循“資金跟著項目走”“數出一門”的原則，以項目管理為核心，所有預算支出都要以項目的形式納入項目庫。在人員經費和公用經費方面，依托身份證唯一性，實現信息動態維護，并自動避免財政供養人員重復安排，結合預算單位財政保障方式等，配置人員信息模板，預置各類支出標準，基本實現系統自動化測算編報基本支出預算和年中增資清算。項目經費方面，在系統功能中實現項目庫分層分級，分庫之間有效對接；建立常態化的項目聯機申報和在線審核機制，實現項目跨年追蹤，確保預算調整調劑等按項目及時反饋；建立項目清理與項目入庫掛鉤機制，做實做細項目儲備，在項目基本信息中增加以前年度的預算信息和支出信息全貌，保證項目在年度間的連續性、穩定性、唯一性，實現對項目全生命周期的管理。

（四）加強預算單位資產管理

《預算管理一體化規范（試行）》將資產管理工作全面融入預算管理一體化，將系統數據的應用與各部門、單位的資產配置、使用、收入管理等具體業務關聯起來，實現資產與日常管理、會計核算、非稅收入、政府采購等業務環節的有效貫通，建立財政資金形成實物資產的全鏈條管理機制。逐步形成比較完善的固定資產類別和代碼管理制度，強化資產預算約束、為摸清政府家底提供數據支撐。

四、預算管理一體化建設中的問題分析

（一）存在業務與系統融合不緊密的問題

目前，預算管理一體化系統暫未與社保、住建、衛生、教育等進行關聯，需要人工重復輸入大量數據，財務數據質量有待提升，從而導致決策出現誤差、考慮不全面，影響政策的執行效果。部門對預算管理一體化存在誤區，認為只是財務處室的工作，數據精準度提升只有利于財政部門管理，管理成本卻由預算單位“買單”，得不到高度重視，沒有做好“業財融合”工作，并導致財政與預算單位關系緊張。

（二）改革細節尚待推敲

例如，嵌入系統的支出標準尚顯粗糙，不夠精細、全面科學。一些地方財政將原有老系統的數據導入一體化系統中，存在弄虛作假，考核流于形式，難以真實全面反映實際情況。

（三）存在“各自搭臺、分頭唱戲”

預算管理一體化系統對于財政資金撥付以后的使用情況未能完全掌握，轉移支付下達未貫通，無法實時追蹤、不能實現一體化管理，難以發揮合力的局面；無法將財政與宏觀經濟數據結合進行分析、比對和測算，輔助決策功能有待加強，不能運用先進的大數據技術分析手段，也不足以支撐全面的決策分析。

（四）部分預算單位財務人員專業水平不高，操作不熟練

一體化系統不斷更新，財務人員難以適應，操作失誤時有發生，財務工作效率低。部分單位并未對會計業務內部控制進行改進，導致財務管理中有很多漏洞，比如雖進行了崗位操作權限分工，但執行中并不嚴格，財務人員經常一人多崗操作，操作牽制形同虛設。

五、加強財政預算管理一體化建設的思路與措施

（一）認清預算管理一體化的重要性，優化預算單位財會人員配置

一是提高財會人員業務能力。財政部門負責統一指導部署，采取多層次、多渠道與多形式教育方式開展一體化系統業務培訓工作，如現場面授、操作視頻錄制、問題收集整理和解決方案匯編成冊定期發布等，增強業務解決能力，助力規范會計行為。二是加強單位領導與基層業務人員對于預算管理一體化的認可程度，不斷增強頂層設計：各地應成立預算管理一體化建設領導小組，一把手掛帥，指導部署一體化建設工作；統籌人員配備，預算、國庫、績效、信息技術等牽頭處室組成專班。三是配備專業技術團隊進行系統的開發與運行維護，優化系統功能設置和性能。四是加強業務與技術人員在工作中的相互學習與交流。加強財政業務需求方、系統開發方以及系統運維方之間的協調溝通，建立有效交流學習的工作機制及聯席會議機制。

（二）推進一體化系統與預算工作深度融合

1.擴大一體化系統的應用范圍，形成全流程閉環管理，即業務上覆蓋所有預算管理環節，主體上覆蓋四本預算和所有支付對象，層級上覆蓋中央、省、市、縣、鄉五級，深度細化到收支科目底級，關聯度擴大到政府預算與部門預算的銜接對比，寬度拓展到一體化系統和外部系統勾稽比對，在功能上實現動態反映、有效控制和及時預警。

2.按照“集中部署，分級管理”的模式，推進一體化系統應用向鄉鎮延伸，在摸底鄉鎮財政管理現狀的基礎上，研究制訂鄉鎮街道納入一體化系統應用推廣方案，做好鄉鎮街道基礎數據采集和補充完善，實現中央、省、市、縣、鄉統一規劃和數據集中，實時向財政部反映和上傳預算管理數據，為縱向打通數據“最后一公里”夯實基礎，從而動態反映各級預算各類資金性質的分配、下達、使用等，增強財政對政府預算資源的統籌調度能力。

3.加強預算管理一體化系統與其他發展改革相關部門系統的有效對接，做好兩者的無縫對接，提高預算一體化系統的數據容量和數據處理能力，使數據能自動轉換，保持相同的計算口徑。

4.制定并推廣全國統一的支出標準體系和參數標準，統一申報內容，按照行業類別以及地區的差異分別建立清單、分級維護，分類推進預算支出標準體系建設。將標準預置在預算管理一體化系統中，對指標和目標值據實進行改進與完善，使填報更加方便和規范。

（三）強化技術支撐，加強基礎保障

一是嚴格按照財政部考核標準和口徑，確定業務需求開發建設系統，加強生產數據質量檢查，完善數據維護機制，每月定期根據財政部技術檢查要求對數據質量進行統計分析，協調地區及時補錄完善相關數據，優化數據上報檢查校驗服務，確保本地數據與財政部匯總系統數據傳輸的一致性和及時性。二是構建嚴密的信息安全防護體系，不斷完善和改進局域網，做好終端安全防護工作；加強用戶認證管理，對不同級別的用戶設置不同的權限。三是切實保障數據安全。強化系統安全建設和運行監控，注重日常工作中數據應用和存儲安全的細節管控，做好實時備份，提高數據訪問、修改的權限，加密儲存。四是各地建立集中的運維服務平臺，加強業務管理和數據管理的過程管控，防范運維風險；做好系統技術服務保障工作，通過遠程協助、技術支持熱線等方式加強對預算單位使用系統的指導和服務；加強對各地的業務和技術培訓。

（四）完善預算管理制度，提升現代預算管理水平

1.采用零基預算編制部門預算和政府預算，提高單位領導對財務工作的認知，牢固樹立“過緊日子”的思想，在預算單位內廣泛形成“先定政策、后定預算”的編制思路，在重大政策制定前，部門主要領導應與財務處室討論，部門應與財政部門會商協調，踐行“全員參與預算編制”的理念，做好可行性分析和風險預測。

2.探索建立全方位、全過程、全覆蓋的績效管理。將四本預算全部納入績效管理。將績效目標的編報規則嵌入項目庫，作為項目入庫的前置條件，未按要求設定績效目標或績效目標審核未通過的項目不得納入項目庫。通過系統預置的自動判斷規則，對新增、到期需延續或預算增幅較高的政策和專項資金，強制性開展事前績效評估，并將評估結果作為申請入庫的必要前提條件，倒逼預算績效管理改革深入推進。財政部門實時監督單位各項預算指標執行過程，及時對偏離目標的項目采取措施，進行糾偏。進一步完善預算績效指標體系，總結系統搜集來的部門以及行業領域大量的指標和案例，總結并制定通用化的模板與指標，科學設定績效目標，優化績效考核流程，從而有效分析資金使用情況，使預算績效評價達到科學、公正、透明。

3.建議研究制定并細化預算執行進度考核方案，運用排名激勵各地提高預算編制精準度和執行率，在功能上實現動態反映、有效控制和及時預警。

（五）探索創新決策分析機制

將數據分析功能建設納入一體化系統，整合挖掘財政數據資源，推動由傳統流程化支撐向數據資源價值發揮、支持科學管理轉變，利用大數據應用分析對預算管理各個環節進行結果反饋和輔助決策管理，進一步提升財政資金的綜合使用效益，促進一體化系統智能化。

（六）嚴格監督管理預算單位的資金支出

1.落實全方位對賬機制的建立，嚴格實施內控制度，監督監管更加精準。全面推行分離、制約和監督不相容崗位的機制。動態反映資金分配、撥付和使用情況，確保支付流程中的任何操作都運行在陽光下，確保資金直達基層、直達民生，構建立體安全“防護網”。最大限度地杜絕財政資金管理漏洞，實現對業務憑證的真實記錄和可控讀取，以及傳輸過程中的防抵賴和不可篡改，防范財政資金安全風險。從基礎上筑牢財政資金安全防線，助力加強廉政風險防控建設。

2.加快推動監管局全面嵌入一體化系統，提升財政監管信息化水平。盡快對監管局開放查詢賬戶等權限，在轉移支付預算編制中增加監管局審核環節，監管局通過預算管理一體化系統實時掌握財政部門分解下達資金和預算單位資金支付使用等情況，及時事中糾偏。方便監管局通過預算管理一體化系統開展地方財政運行分析評估、政府債務監管等工作，有效發揮財政管理的動態監控和過程控制作用。

結語

綜上所述，各地區財政作為系統的直接使用者，應按照全國“一盤棋”的要求，數據縱向到底、橫向到邊，結合系統應用出現的問題和短板，對標業務規范和技術標準，規范業務流程、管理要素和控制規則，分析改進業務管理和系統功能方面的弱項和短板，有針對性地采取措施，堅持目標導向和問題導向，加速推進預算管理一體化從建設實施向規范運用轉變，建設既符合財政部一體化建設要求，又富有地區特色的預算管理一體化工程。