內控視角下文物保護項目資金管理探討

趙姝 濟南市考古研究院

引言

黨的十九大以來，文物工作在探究人類文明發展史上起到了舉足輕重的作用，國家對文物工作的重視程度前所未有。為了解決目前文物保護項目經費不足的問題，從國家到地方加大了對文物保護項目的投入力度，項目經費在文物保護單位財政撥款中占比逐年增加。面對近幾年財政收入下行的現實，財政收支矛盾日益激增，對專項資金加強管理顯得尤為重要。既要重視社會效益，也要重視經濟效益和成本效益，最大程度地保障專項資金用在刀刃上。從內部控制角度，加大對項目資金的管理力度，優化專項資金的使用效率，將專項資金使用風險降低到可承受范圍內。

一、內部控制在文物保護項目資金管理中的重要意義

（一）加強項目資金內部控制是優化資金使用效率的基礎

專項資金在事業單位中占有較大的份額，決定著事業單位事業發展和社會服務職能的貫徹執行，是保障文物事業可持續發展的重要保證。在財政資金收支矛盾的大背景下，項目資金一般是優先保障民生支出。專項資金使用更要突出優化性和精準性，保證文物保護項目的順利開展。專項資金具有專門性和針對性，如果在管理中出現挪作他用或者擴大支出范圍等情況，出現單位資金綜合管理混亂，不能起到實現社會效益最大化的目的，也不利于以后年度項目資金的申請。同時，文物保護資金使用得當，人民文化生活水平就可以穩步提高，不僅提高人民群眾的滿意度，也能增加政府的公信力。

（二）加強項目資金內部控制是提升管理水平的必由之路

加強內部控制建設不僅是項目資金使用的要求，也是對單位整體管理水平的提升。內部控制是一個規范的體系框架，只有在專項資金的調研、可行性分析、預算編制、資金使用和績效評價的全過程中參與進來，才能監督好項目資金的流向，提供較為可靠和真實的財務數據，切實保證專項資金使用落到實處，避免出現專項資金流失和閑置的情況。只有提升了整理的專項資金管理水平，才能將財務風險降到最低。將專項資金管理好、利用好，發揮好專項資金在文物保護方面的作用，才能真正促進文物的活化利用。

（三）加強項目資金內部控制是保障資金安全的重要舉措

內部控制的目的之一就是要保證資產安全，這與專項資金的意義不謀而合。文物保護專項資金是為完成某一特定目的具有特殊用途的專項資金。隨著國家對文物保護工作的重視程度提升，文物保護專項資金在事業單位財政撥款中占的比重越來越大。文物保護專項資金在管理中暴露出來的問題，如專項資金虛報、挪用、侵占和流失，違背了文物保護專項資金下撥的初衷，與社會發展和人民期盼背道而馳。加強專項資金的內部控制，才能從源頭上改變專項資金亂用混用的現狀，才能從根本上保證國家資金的安全性。

（四）加強項目資金內部控制是保證資金安全的關鍵步驟

文物保護專項資金體現各級政府對文物保護事業的關心和支持，是文物是否可以長期留存的前提條件。只有加強對文物保護專項資金的監督與管理，將該項資金最大限度地利用好，才是文物保護項目資金存在的應有之義。事業單位應該用好內部控制這把雙刃劍，既能將文物保護專項資金管理好，也能保護單位內部人員和保證專項資金安全。事業單位應主動改變財務管理現狀，加大內部控制在單位專項資金管理的力度，提高文物保護專項資金的管理質量和水平。

二、文物保護項目資金在內部控制中存在的問題

（一）專項資金內部控制管理理念落后

在傳統的事業單位管理中，對專項資金的內部控制只是停留在資金支出的合理性和安全性上，是一種事后管理，理念相對滯后。實際上，內部控制是宏觀和微觀的結合，是一種全面性、全過程、全覆蓋的管理理念，是治理和效率的制衡。它應該貫穿于文物保護項目的全程，不存在內部控制的空白點。內部控制理念上的落后，導致內部控制意識不強，在實施中內部控制工作大打折扣。文物保護項目資金使用不盡如人意，資金浪費或資金短缺現象出現，給文物保護工作帶來了許多不良影響。

（二）專項資金內部控制制度體制不健全

事業單位業務人員對專項資金內部控制的重視程度不夠，往往有重業務、輕管理的思想，認為只要資金到位就可以，導致專項資金的內部控制制度不健全。目前，事業單位各項管理制度已基本建立，但是對于專項資金的管理制度還沒有建立完善。專項資金在單位層面和業務層面都沒有得到有效控制，導致專項資金使用混亂。部分單位預算流程和收支流程控制缺位，項目預算執行情況進度相對滯后。專項資金績效跟蹤評價體系形同虛設，沒有起到真正的評價作用。

（三）專項資金內部控制的支撐保障力度不夠

專項資金管理是一個環環相扣的閉環，目前，專項資金從建立項目庫到項目結束都沒有用內部控制的理念來約束。項目庫建立中，重視資金到位情況，忽視項目預算編制，有的甚至沒有科學的立項依據和可行性分析報告；項目預算編制與業務脫節嚴重，預算編制往往是通過財務部門編報，一般采用增量預算編制確定資金數。科室之間沒有有效溝通，導致資金預算與項目概算分離，造成項目資金不準確，出現資金閑置或浪費現象；預算執行率問題突出，存在預算執行率偏低或為完成預算執行率年底突擊花錢的問題。專項資金使用不規范，隨意擴大項目資金使用范圍，為嚴格按照工程進度支付項目資金，項目資金密集支出等情況時有發生。項目資金專項資金績效評價重視程度不夠，缺乏花錢必問效的意識，專項資金績效評價流于形式。

（四）專項資金內部控制核心人員專業能力不足

目前，隨著國家對文物事業的重視，文物保護專項資金增長較快，專項資金管理對業務人員和財務人員提出了更高的要求。政府會計制度對專項資金的核算作出了規定。但是，限于事業單位人員少和部門少的現狀，缺乏專業的內部控制專業人才，往往是財務人員兼職。財務人員內部控制專業能力不強，內部控制的要求很難落實到位。事業單位部門少，不能完全實現不相容崗位分離和輪崗制度，專項資金內部控制執行大打折扣。

（五）專項資金內部控制有效監督不力

內部控制制度是實現專項資金使用有效性的前提條件，而內部控制的有效性是通過全面有效的監督措施來保證的。外部監督作為評價專項資金使用的重要形式，沒有起到專項資金管理應有的作用。事業單位內部監督中，專項資金內部控制評價不到位，專項資金評價只是流于形式，沒有對內部控制的設計和運行的偏差及時糾正；有的事業單位甚至是內部控制評價部門也歸屬于財務部門，沒有起到監督的作用。事業單位外部監督不力，主要體現在財政部門和社會力量沒有參與到專項資金的審計中。在文物保護專項資金使用中，一般國家級或省級資金會有相應的事務所進行跟蹤審計，但市級專項資金主要是財政部門監督，較少有事務所進行跟蹤審計。

（六）專項資金信息化建設不健全

隨著信息化時代的到來，加之資金量的不斷增加，加快文物保護專項資金的信息化建設勢在必行。一是文物行業從業人員大多數長期駐扎工地，與單位人員就專項資金管理上存在溝通不便、信息不對等的特點。二是信息化建設能將專項資金管理的制度和流程理順，借助信息化可以實現審批留痕、全過程追蹤，可以及時處理專項資金管理上的漏洞，同時也可以優化問責機制，落實到人，不會出現推諉扯皮的現象。

三、內部控制視角下文物保護項目資金管理的對策

（一）完善單位層面專項資金的內部控制

1.建立并完善內部控制組織架構

重新梳理單位內部組織架構，各部門明確職責，避免職責交叉，突出崗位制衡。按照不相容職務相互分離的要求設置內部機構，將執行與決策、決策與監督、執行與監督等部門相互分離。財務部門也要及時轉變角色，從單純的記賬會計逐漸向業財融合會計的方向轉變。內部組織架構要在運行中不斷調整，要定期對內部控制組織架構的合理性和高效性進行評價。

2.加快建立內部控制工作機制

建立健全內部控制工作機制，是提升文物保護專項資金管理水平的有效手段。先要堅持做到不相容職務相互分離，形成各部門相互制衡的工作機制，防止專項資金發生舞弊和錯誤。文物保護專項資金的重大資金支出，需要實行領導班子集體研究決定的制度，必須有相關會議記錄。鑒于文物保護項目的專業性，可能無法實現關鍵崗位的輪崗制度，應采取抽查記錄、盤點資產等替代性內部控制措施。必要時，要對專項資金采取專項審計。

3.加強核心人員培訓和溝通

文物保護專項資金管理是需要事業單位全體人員共同參與的，加強各部門的溝通交流，通力協作，才能使專項資金發揮更好更大的作用。當前專項資金管理對財務人員提出了更高的要求。在用人方面要選擇德才兼備的會計人員，同時要對財務人員建立長期的培訓制度。一方面，財務人員知識結構要不斷更新，對新的會計制度、核算要求和內控規定要不斷學習。專項資金管理要求會計人員要具有較強的政策性和法規性，這樣才能更好地履行崗位職責，規避專項資金管理中的風險。另一方面，要主動提供財務人員學習的機會，不定期地組織財務人員參加學習，提高專項資金的管理水平。加強項目績效評價，結合績效考核指標，對財務人員作出評價，檢驗財務人員工作成果。

4.深化內部控制制度的宣傳

建立完善的內部控制制度，如果在貫徹執行中出現問題，文物保護專項資金管理的效果也會大打折扣。加大專項資金內部控制制度在事業單位內部的宣傳力度，能提高廣大職工的重視程度，也可以明確職能部門分工職責，避免在職責履行中出現推諉扯皮的現象。專項資金管理可以繪制業務流程圖、崗位說明書和權限指引等內控管理文件，制作成宣傳冊發放給每位職工；也可以通過單位網站專欄，將專項資金管理制度發布，供大家學習查閱；還可以在單位內部舉辦專項資金管理政策解讀講座，強化內部控制在專項資金管理中的重要作用，不斷提升內部控制水平。

（二）完善業務層面專項資金的內部控制

1.加強項目資金的預算控制

建立和完善預算編制工作制度，對項目進行梳理，明確項目的編制依據、編制程序和編制方法。在建立項目之初，就要對項目進行科學性和綜合性的評價，整合各部門力量，做好預算項目的可行性分析。新增項目預算應盡量使用零基預算法，保證預算編制的新鮮度。預算編制應重點關注預算的科學性和可行性，確保項目能夠推進文物事業的發展。強化預算審批流程，需要政府采購的項目要嚴格按照政府采購要求進行采購。未達到采購標準的項目，也要符合單位內部控制制度的要求進行購買。對涉及固定資產的項目，要錄入固定資產進行管理，防止國有資產的流失。

2.加大項目預算執行力度

加強預算執行管理，強化預算執行剛性，對預算執行工作要層層分解，落實到人。單位應建立項目資金預算執行分析制度，定期召開預算執行分析會議，了解項目進展情況。在收入方面，應將文物保護專項資金納入單位賬戶中集中管理，嚴禁有賬外賬。建立收入分析和對賬制度，以便于及時發現問題，減少資金風險。在支出方面，專項資金具有專項性和獨立性，應在預算要求的列支范圍內支出，嚴禁有超預算、無預算的支出行為。加強支出審批控制，項目支出要逐級審批，重大事項要集體決策。財務部門要全面審核票據的合法性、完整性和真實性，確保項目資金的安全。加強預算分析控制，定期召開預算執行分析會議，提高預算執行的有效性。

3.落實項目資金績效評價

文物保護項目資金管理最終要落到項目資金績效上。專項資金的績效評價應貫穿于整個項目過程，在項目庫建立初期要建立績效評價體系，績效考評體系應有針對性和可操作性。細化績效評價指標，設有定量指標和定性指標，分別賦予不同權重，形成評價結果。同時，要建立績效考核評價結果的評價和反饋機制，形成績效考核獎懲機制。以績效結果為導向，做好文物保護項目資金的管理工作。

4.落實項目資金監督管理

建立項目資金監管機制，確保專項資金使用規范合理。項目資金應建立事前、事中、事后監督，進行項目資金的全過程監督。項目支出是為特定目的發生的支出，要避免專項經費被擠占和挪用的情況發生。項目實施完畢，應將全部結余資金上繳財政。避免公用經費列支到項目經費中，隨意混淆資金用途。由于項目資金涉及金額較大，極容易出貪污腐敗現象。健全資金管理制度，規范資金支付流程，查驗票據的完整性和合法性，加強專項資金的監督管理，保證專款專用，讓專項資金發揮更大的作用。

5.提高項目資金的信息化水平

信息化建設是提高項目資金管理水平的重要條件。信息系統的建設可以有效促進各部門溝通，規范審批流程，實現審批決策留痕，為項目管理提供依據。事業單位信息系統建設以梳理專項資金管理制度和審批流程為基礎，按照內部控制的要求設立崗位職責，必要時可以加入專家進行咨詢質證。專項資金信息化建設必將讓資金管理水平更上一層樓。

結語

文物保護專項資金體現了黨和國家對文物事業的支持，要想提高文物保護專項資金的管理水平，提高文物保護專項資金使用效率和社會效益，降低文物保護專項資金使用中的風險，就必須加強文物保護專項資金內部控制。在單位層面，要增強事業單位內部架構，建立內部控制工作機制，同時加強人員培訓，用制度來約束管理；在業務層面，要加強各項業務的控制和監督，不斷完善業務流程，理順業務考核和監督方法，保證文物保護工作順利進行。