政府會(huì)計(jì)制度下事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理探索

高建 北京市華頌會(huì)計(jì)師事務(wù)所有限公司

引言

近年來(lái)，我國(guó)財(cái)政制度逐步改革，以適應(yīng)快速發(fā)展的市場(chǎng)要求。與此同時(shí)，全面預(yù)算績(jī)效管理工作的深入落實(shí)，對(duì)于事業(yè)單位服務(wù)能力的提升具有重要的意義。新時(shí)期，事業(yè)單位應(yīng)重視預(yù)算管理工作，并將績(jī)效管理貫穿始終，建立規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算績(jī)效管理制度，以此規(guī)范相關(guān)人員的工作行為，從而優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算資金使用情況，提高資源配置水平，更好地實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。

一、政府會(huì)計(jì)制度改革概述

為進(jìn)一步加強(qiáng)我國(guó)財(cái)政資金的管理力度，政府部門加大了對(duì)政府會(huì)計(jì)制度的建設(shè)，通過(guò)完善制度，將政府財(cái)政收支的數(shù)目、性質(zhì)、用途、關(guān)系及過(guò)程等都納入管理體系中，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)資金管理和使用的全過(guò)程監(jiān)督管理。預(yù)算管理是政府會(huì)計(jì)制度體系中的關(guān)鍵組成要素，事業(yè)單位在經(jīng)營(yíng)發(fā)展過(guò)程中要提高對(duì)預(yù)算管理工作的重視，并嚴(yán)格按照政府會(huì)計(jì)制度的要求和規(guī)范，對(duì)當(dāng)前預(yù)算績(jī)效管理問(wèn)題進(jìn)行深入分析思考。要深入挖掘潛在的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，并結(jié)合政府會(huì)計(jì)制度要求對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行處理，完善內(nèi)部預(yù)算管理機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理對(duì)各項(xiàng)工作的指導(dǎo)作用，提高政府單位的服務(wù)能力。

二、預(yù)算績(jī)效管理在事業(yè)單位中的重要作用

預(yù)算績(jī)效管理工作涉及面廣，通過(guò)將預(yù)算和績(jī)效的有效融合，能夠規(guī)范各個(gè)部門的工作行為，增強(qiáng)對(duì)預(yù)算的監(jiān)督效率，有助于科學(xué)落實(shí)相關(guān)工作內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)。另外，預(yù)算績(jī)效管理有助于實(shí)現(xiàn)單位內(nèi)部資源的有效整合，發(fā)揮各部門資源的最大作用，還能夠加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)管，有利于改善傳統(tǒng)工作中的煩瑣流程，提高事業(yè)單位的工作效率。事業(yè)單位主要是服務(wù)于民生發(fā)展，對(duì)于保障社會(huì)體系建設(shè)有重要的支撐作用，作為公共管理的核心部門，事業(yè)單位日常經(jīng)營(yíng)管理工作需要不斷地完善和優(yōu)化，才能夠達(dá)到群眾的要求。為此，借助預(yù)算績(jī)效管理工作，對(duì)于事業(yè)單位的發(fā)展具有多重意義：

（一）促進(jìn)事業(yè)單位實(shí)行科學(xué)的決策

在傳統(tǒng)財(cái)務(wù)管理模式下，獨(dú)立開展核算工作，編制財(cái)務(wù)報(bào)表向上逐級(jí)提交，管理人員通過(guò)財(cái)務(wù)報(bào)表來(lái)掌握財(cái)務(wù)狀況與事業(yè)單位整體財(cái)務(wù)狀況，有著流程煩瑣、管理時(shí)效性差的局限性，無(wú)法適應(yīng)瞬息萬(wàn)變的外部市場(chǎng)環(huán)境，并對(duì)決策計(jì)劃可行性造成明顯影響。而預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施可以通過(guò)召開論證會(huì)議，并進(jìn)行可行性驗(yàn)證，對(duì)績(jī)效進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，根據(jù)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行決策，能夠?yàn)槭聵I(yè)單位的決策制定提供信息支持[1]。

（二）提高事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平

預(yù)算管理是事業(yè)單位履行職能的重要手段，事業(yè)單位要提供良好的服務(wù)就必須以資金為基礎(chǔ)，隨著收入和支出越來(lái)越復(fù)雜，必須保證預(yù)算編制滿足合理性和績(jī)效性等要求。在預(yù)算編制、執(zhí)行期間，各部門要通力配合，通過(guò)預(yù)算展示出具體的經(jīng)營(yíng)情況和一段時(shí)間的戰(zhàn)略發(fā)展部署。在預(yù)算編制和執(zhí)行期間有利于協(xié)調(diào)各項(xiàng)資源，加強(qiáng)對(duì)單位內(nèi)部資源的宏觀調(diào)控，減少不必要的財(cái)務(wù)支出，提高財(cái)務(wù)管理水平。

（三）提高單位職能履行能力

預(yù)算績(jī)效管理能夠強(qiáng)化政府預(yù)算為民服務(wù)的理念，更強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出的責(zé)任和效率。預(yù)算績(jī)效管理是政府推進(jìn)治理工作的重要手段，通過(guò)其全方位的覆蓋，在編制、執(zhí)行、監(jiān)督等多個(gè)環(huán)節(jié)中，能夠進(jìn)一步增強(qiáng)事業(yè)單位的預(yù)算管理能力、公共服務(wù)能力，并提高政府的履職能力和公信力，從而提高群眾對(duì)政府服務(wù)的滿意度。

三、當(dāng)前事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理面臨的問(wèn)題

（一）預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際脫節(jié)

部分單位對(duì)于預(yù)算管理重視不足，對(duì)預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)估等工作缺乏科學(xué)規(guī)劃，而預(yù)算編制由于缺少目標(biāo)導(dǎo)向，其整體管理水平不高。通常情況下，一些事業(yè)單位預(yù)算編制采取增量預(yù)算方法，這種方法存在嚴(yán)重的滯后性和片面性，沒有根據(jù)發(fā)展重點(diǎn)制定預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，忽略了年度固化和基礎(chǔ)工作安排等方面，所需數(shù)據(jù)信息不完整、不科學(xué)，在編制過(guò)程中缺乏目標(biāo)導(dǎo)向，直接造成了預(yù)算指標(biāo)與實(shí)際情況存在出入，極大地影響預(yù)算執(zhí)行效果。

（二）預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏衡量標(biāo)準(zhǔn)

一些事業(yè)單位對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程缺乏重視，對(duì)資金流向、使用效果缺乏監(jiān)管，預(yù)算評(píng)價(jià)形式單一老舊，與政府會(huì)計(jì)制度要求不符。資金監(jiān)管不嚴(yán)格，對(duì)資金使用缺乏嚴(yán)格監(jiān)管，資金利用率不足，預(yù)算的執(zhí)行結(jié)果沒有一個(gè)科學(xué)的衡量標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，導(dǎo)致預(yù)算管理工作形同虛設(shè)。

（三）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制缺位

預(yù)算執(zhí)行階段是事業(yè)單位開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的一個(gè)重要階段，目前常用支出預(yù)算大致分為基本支出和項(xiàng)目支出，即單位日常運(yùn)營(yíng)管理發(fā)生的費(fèi)用支出以及特定經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)所需成本支出，按照常理而言這兩項(xiàng)支出應(yīng)該區(qū)分開來(lái)，避免資金混淆。然而一些事業(yè)單位預(yù)算資金的專款專用尚未實(shí)現(xiàn)，具體表現(xiàn)為事業(yè)單位運(yùn)營(yíng)管理成本超支時(shí)有發(fā)生，不得不占用項(xiàng)目撥款，公共服務(wù)項(xiàng)目經(jīng)常因資金不足而難以維系，單位服務(wù)能力遭到削弱，破壞了事業(yè)單位在公眾心中的形象。這一現(xiàn)象說(shuō)明事業(yè)單位缺少健全的內(nèi)部監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制，無(wú)法對(duì)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加以約束，相關(guān)監(jiān)管部門的監(jiān)管缺位，預(yù)算編制沒有得到嚴(yán)格落實(shí)，危害了預(yù)算資金安全性及使用效益[2]。

（四）評(píng)價(jià)結(jié)果激勵(lì)約束作用不強(qiáng)

預(yù)算績(jī)效管理要反饋預(yù)算編制、執(zhí)行等過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，體現(xiàn)預(yù)算管理的督導(dǎo)職能。現(xiàn)階段，部分單位對(duì)預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)結(jié)果利用不足，其價(jià)值得不到發(fā)揮，激勵(lì)約束作用無(wú)法實(shí)現(xiàn)，不僅無(wú)法體現(xiàn)預(yù)算績(jī)效對(duì)預(yù)算管理工作的導(dǎo)向作用，還無(wú)法達(dá)到優(yōu)化單位內(nèi)部服務(wù)能力的作用。一方面，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與下期預(yù)算管理工作脫節(jié)，在申報(bào)預(yù)算期間沒有將上期預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為參考，直接忽略其指導(dǎo)意義。另一方面，沒有根據(jù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)下期預(yù)算績(jī)效進(jìn)行優(yōu)化，而評(píng)價(jià)結(jié)果中反饋出的問(wèn)題也未及時(shí)處理，相關(guān)人員也未被追責(zé)，削弱了評(píng)價(jià)結(jié)果的激勵(lì)和約束作用。

（五）預(yù)算績(jī)效管理手段落后

預(yù)算績(jī)效管理屬于量化管理，如果仍然沿用傳統(tǒng)的工作方法則無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前的管理要求，同時(shí)也存在一定的人工計(jì)算誤差。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，財(cái)務(wù)部門及職能部門的信息化系統(tǒng)逐步完善，在工作中發(fā)揮著重要的作用，極大地改善了工作效率和工作質(zhì)量。但部分單位仍存在財(cái)務(wù)系統(tǒng)與業(yè)務(wù)系統(tǒng)融合度較低的現(xiàn)象，信息交流不及時(shí)，各部門數(shù)據(jù)信息共享機(jī)制不暢，存在各自為政的現(xiàn)象。雖然事業(yè)單位推行政府會(huì)計(jì)制度工作已有數(shù)年，但仍有部分事業(yè)單位財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)未作更新，客觀上導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作與預(yù)算績(jī)效管理無(wú)法同步[3]。

（六）缺少預(yù)算管理人才

一些單位預(yù)算管理人才匱乏，導(dǎo)致預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算執(zhí)行不到位的問(wèn)題，所以要高度關(guān)注預(yù)算管理人員的素質(zhì)能力。新時(shí)代下，事業(yè)單位預(yù)算管理工作要求嚴(yán)格，預(yù)算管理人員普遍缺乏自我優(yōu)化的意識(shí)，僅憑現(xiàn)有知識(shí)技能無(wú)法勝任崗位工作，制約了預(yù)算管理的現(xiàn)代化發(fā)展。還有一些事業(yè)單位給預(yù)算管理人員提供的薪資待遇水平較低，很難吸引優(yōu)秀人才加入預(yù)算管理工作隊(duì)伍，遲遲沒有新鮮血液注入，也會(huì)影響到預(yù)算管理人員創(chuàng)新思維的形成。另外，預(yù)算管理崗位存在兼職現(xiàn)象，兼職人員對(duì)預(yù)算管理工作的認(rèn)知有限，責(zé)任意識(shí)淡薄，本該完成的工作遭到延誤，破壞了預(yù)算管理工作各個(gè)環(huán)節(jié)的銜接，使管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)了短板。

四、當(dāng)前優(yōu)化事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的建議

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)、明確職責(zé)、完善制度

事業(yè)單位應(yīng)組織預(yù)算管理人員加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門下發(fā)文件的深入學(xué)習(xí)，準(zhǔn)確掌握文件精神，明確財(cái)政重點(diǎn)工作內(nèi)容，提高預(yù)算法制意識(shí)。在工作中要準(zhǔn)確記錄每一筆預(yù)算開支，并監(jiān)督其具體用途和執(zhí)行情況。同時(shí)，要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理制度的宣傳工作，提高各部門的預(yù)算管理意識(shí)，將其落實(shí)到具體的實(shí)踐工作中，發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理工作的指導(dǎo)作用。同時(shí)，要完善預(yù)算績(jī)效管理制度，預(yù)算績(jī)效管理要以戰(zhàn)略為導(dǎo)向，以管理目標(biāo)為指引，全面落實(shí)好各個(gè)部門的預(yù)算管理工作，合理配置好相關(guān)資源，提高資金、資產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，保證其安全性。同時(shí)，要發(fā)揮各部門的協(xié)同作用，以各部門工作指標(biāo)為引領(lǐng)，推動(dòng)各部門工作的深化落實(shí)，將目標(biāo)轉(zhuǎn)化為結(jié)果，完成預(yù)算績(jī)效管理任務(wù)。通過(guò)績(jī)效管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，促進(jìn)事業(yè)單位資產(chǎn)管理、業(yè)務(wù)活動(dòng)的緊密結(jié)合，從而為單位發(fā)展增添活力。

（二）完善績(jī)效目標(biāo)管理

績(jī)效目標(biāo)是預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，是各部門開展相關(guān)工作的前提。預(yù)算編制、執(zhí)行、評(píng)價(jià)等環(huán)節(jié)都需要圍繞績(jī)效目標(biāo)來(lái)完成。所以，必須制定科學(xué)的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，要結(jié)合事業(yè)單位發(fā)展現(xiàn)狀與戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，并根據(jù)預(yù)算總體要求以及財(cái)政部門的具體部署規(guī)劃，制定詳細(xì)的績(jī)效目標(biāo)[4]。該目標(biāo)應(yīng)該是與事業(yè)單位發(fā)展情況相符的，是具體的、可衡量的，并且在一定時(shí)期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)的。同時(shí)，立足政府會(huì)計(jì)制度，編制科學(xué)可行的預(yù)算績(jī)效計(jì)劃，明確各部門分工和職能，并細(xì)化績(jī)效測(cè)評(píng)指標(biāo)，確保工作有序推進(jìn)。

（三）利用內(nèi)部控制手段形成監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)部控制是事業(yè)單位提升內(nèi)部管理水平的重要途徑，將內(nèi)部控制融入預(yù)算績(jī)效管理中，能夠提高預(yù)算績(jī)效管理工作的可操作性和實(shí)效性。兩者的融合，能夠提高各部門工作人員的重視，并參與到具體工作中來(lái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制與預(yù)算績(jī)效管理的全覆蓋，從而有利于達(dá)到事半功倍的效果。在工作中，要對(duì)預(yù)算績(jī)效管理中存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的管理和控制。例如，在預(yù)算編制期間，應(yīng)嚴(yán)格按照內(nèi)部控制制度要求，對(duì)項(xiàng)目決策過(guò)程履行決策程序，要重點(diǎn)測(cè)算預(yù)算目標(biāo)的可行性，是否與事業(yè)單位發(fā)展目標(biāo)一致，在執(zhí)行過(guò)程中是否存在問(wèn)題。執(zhí)行預(yù)算管理工作期間，利用內(nèi)控制度約束和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，要明確資金支持、使用情況，防止預(yù)算執(zhí)行與目標(biāo)存在偏離。另外，在內(nèi)部控制和預(yù)算執(zhí)行過(guò)程，有利于及時(shí)查找問(wèn)題，并及時(shí)上報(bào)，并反饋給相關(guān)部門，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)整改，防止出現(xiàn)重大經(jīng)濟(jì)損失[5]。

（四）利用信息化手段，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理

現(xiàn)代信息技術(shù)快速發(fā)展，云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等新型技術(shù)已逐步融入各部門工作中，并發(fā)揮著重要的作用，改善了傳統(tǒng)工作效率低、質(zhì)量差的問(wèn)題。新時(shí)期，事業(yè)單位要充分利用新技術(shù)、新手段實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理工作水平的提高。首先，建立信息化管理平臺(tái)，將數(shù)據(jù)信息進(jìn)行統(tǒng)一化管理，實(shí)現(xiàn)資源高度共享，提高存儲(chǔ)、管理工作效率，保證管理工作的有序性和時(shí)效性，并實(shí)現(xiàn)資源信息共享。其次，加強(qiáng)內(nèi)部結(jié)構(gòu)的優(yōu)化重組，根據(jù)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，制定更加科學(xué)有針對(duì)性的規(guī)章制度，增強(qiáng)應(yīng)急能力和風(fēng)險(xiǎn)防范能力。預(yù)算績(jī)效管理工作的系統(tǒng)性較強(qiáng)，涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，要將各部門工作中的信息、數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總。這一過(guò)程中的工作量龐大，并且容易發(fā)生錯(cuò)誤，應(yīng)采取信息技術(shù)進(jìn)行輔助管理，提高工作效率，降低人工計(jì)算誤差。因此，要加大信息化系統(tǒng)建設(shè)，對(duì)財(cái)務(wù)、銷售等各職能部門信息進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范化管理。借助信息化系統(tǒng)平臺(tái)，增強(qiáng)對(duì)信息和數(shù)據(jù)的處理能力，減少數(shù)據(jù)誤差。

（五）依法依規(guī)提高績(jī)效管理能力

預(yù)算績(jī)效管理作為事業(yè)單位的一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)管理措施，必須以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，嚴(yán)格按照政府及財(cái)政部頒布的相關(guān)法規(guī)為標(biāo)準(zhǔn)。建立科學(xué)系統(tǒng)的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，明確績(jī)效評(píng)估、考核的具體標(biāo)準(zhǔn)，提高評(píng)估的公開性、公平性，并通過(guò)評(píng)價(jià)結(jié)果給予準(zhǔn)確的評(píng)估。另外，績(jī)效評(píng)估還需要多部門配合，應(yīng)建立暢通的信息聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高各部門的配合參與積極性，建立科學(xué)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)大家參與到工作中來(lái)。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是體現(xiàn)工作效率和質(zhì)量的重要量化形式，具有顯著的效力。所以，在完善績(jī)效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系過(guò)程中，要將各指標(biāo)最大限度地細(xì)化，創(chuàng)新績(jī)效評(píng)估評(píng)價(jià)方法，完善管理手段，提高管理能力，要保證得出的結(jié)果具備準(zhǔn)確性和可參考性[6]。

（六）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效實(shí)施的監(jiān)管

績(jī)效監(jiān)督是提高預(yù)算績(jī)效監(jiān)督管理效果的關(guān)鍵，是完善財(cái)政管理工作的重要途徑。實(shí)施預(yù)算績(jī)效監(jiān)管，對(duì)整個(gè)工作過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督管理，針對(duì)潛在問(wèn)題可以及時(shí)處理，避免影響各環(huán)節(jié)工作的開展，推進(jìn)工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。事業(yè)單位財(cái)政工作信息化水平不斷提升，利用信息系統(tǒng)，構(gòu)建簡(jiǎn)單、實(shí)用的協(xié)同辦公平臺(tái)，能夠使每個(gè)員工都能夠明確工作內(nèi)容，遵守規(guī)范，將文件分項(xiàng)到辦公平臺(tái)中，增加溝通效率，更快速、準(zhǔn)確的解決工作問(wèn)題。通過(guò)協(xié)同工作平臺(tái)，還能夠?qū)T工工作進(jìn)行實(shí)時(shí)跟蹤，掌握具體工作流程，這樣使得預(yù)算績(jī)效運(yùn)行的監(jiān)管極易開展實(shí)施。

結(jié)語(yǔ)

綜上所述，發(fā)揮政府會(huì)計(jì)制度的引領(lǐng)作用，指導(dǎo)各項(xiàng)工作的有序開展和落實(shí)，明確管理目標(biāo)，完善管理細(xì)則，通過(guò)內(nèi)部控制手段，并利用信息化手段，將績(jī)效管理與預(yù)算管理緊密結(jié)合。在政府會(huì)計(jì)制度背景下，事業(yè)單位各項(xiàng)工作能夠得到有效的指導(dǎo)和規(guī)范，相關(guān)部門工作人員通過(guò)多方面協(xié)調(diào)參與，加大參與力度，從而有助于實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效考核目標(biāo)，提高事業(yè)單位整體的服務(wù)能力與職能履行能力。