政策性農業保險法律監管路徑探究
——以四川省Y 市為例

何文強

川北醫學院管理學院，四川 南充 637000

經過近十多年的發展，四川政策性農業保險（以下簡稱農業保險）取得較大的發展，為保證農業保險實現其政策目標，四川省在農業保險法律監管的實踐和制度方面進行了積極的探索和創新，但還有諸多問題亟待解決。

一、四川省農業保險法律監管的制度創新

2012 年11 月12 日，國務院正式公布了《農業保險條例》，雖然能夠為農業保險運作的規范化提供幫助，但對于農業保險施行中出現的重點問題，如農業保險組織的償付能力、農業保險補貼的監管、相關政府機構行為的監督、投保人道德風險的防控、作為弱勢群體的投保人合法權益的保護、農業保險組織的壟斷以及不正當競爭行為的規制、市場準入條件的設定等問題，還需制定專業法規加以規制。為此，四川省在農業保險監管方面進行了積極的制度創新。

（一）加強內控建配套

四川保監局堅持標本兼治，加大處罰力度的同時不斷推動公司加強制度技術管控。一是重申農險賠款到戶規定。四川銀保監局推動四川省在國內首創農業保險賠款支付“一卡通”，有力提升發放精準度，縮短賠款支付周期，有效降低“冒領”“滴漏”風險，確保農業保險賠款支付做到真實、高效。二是規范公司基礎管理。四川保監局督促保險公司制定了《全省農業保險承保、理賠服務手冊》《全省農業保險承保、理賠實務操作手冊》等內控制度，對各環節操作規范進行了詳細規定。

（二）協調配合增合力

四川銀保監局與四川省財政廳等部門出臺了《四川省加快農業保險高質量發展的實施方案》等多項規范性文件，健全農業保險風險防范機制，強化保險機構防范風險的主體責任，提升風險預警、識別、管控能力，健全風險防范和應急處置機制，督促保險機構嚴守財務會計規則和金融監管要求，強化償付能力管理。

二、對四川省農業保險法律監管的思考

如前所述，雖然四川省在農業保險監管的實踐和制度創新上已經積累了很多經驗，但對于農業保險監管不規范所導致的問題都是始終存在的。為保證四川省的農業在政策性農保下的健康發展，建立符合四川省實際情況的農業保險監督管理機制已經十分迫切。基于以上事由，筆者選取Y 市為調查對象，通過實踐調查試圖找出解決符合四川省農業農保監管的路徑。

三、研究方法與思路

本文基于對Y 市L 縣的630 份和Y 區136 份的問卷調查，其中L 縣有效份數達610 份，Y 區達120 份。地點選取L 縣的龍門鄉和清仁鄉等鄉鎮以及近主城區的Y 區鄉鎮等作為此次的調查點。每份問卷均以入鄉入戶的調研方式進行，真實度較高，故選取L 縣的樣本為主要分析對象，并對L 縣與Y 區做簡要對比，因Y 區在此問題的樣本統計量較小，故只選用百分比作為分析方法，所得結果作為對比參考。

四、調查結果分析

（一）調查對象基本情況

調研組就L 縣受訪者的基本情況，如性別年齡、文化程度、經濟來源與開支、外出打工情況等做了調查。

1．被調查者個人基本情況

調查可知受訪者人身基本情況。數據顯示，現務農者女性較多；年齡呈正態分布，其中以36 ～45 歲的最多，集中在36 ～65 歲之間；在受教育方面，普遍在初中及以下的程度，相對較低。

2．被調查者家庭勞動情況

調查可知，受訪者人口情況及勞動情況。數據顯示，受訪家庭中人口數在3 ～5 人的占多數，且其中可作為勞動力者為多者，幾乎可達68．75%，同時發現在勞動力中外出打工人員多達70．47%。

3．被調查家庭收入支出情況

數據顯示受訪者收入情況如下，外出務工成了最主要的收入來源，約占53%，糧食作物及農副產品收入偏低，為25%；多數家庭年收入不高甚至出現入不敷出的現象，同時農業收入占有的比重較少，說明大部分農村人口收入來源逐漸由務農轉變為了外出務工或其他。

結合我們在調查地區發現的基本狀況：外出務工的男性比女性多，青年和中年的居多，高學歷較低學歷多。在調查地區，我們發現實際上留在家務農的大多是家里年齡較長的人員。Y 市常年遭受風災、雨（水）災，糧食耕地收成不穩定。家畜業（如生豬）也受到大型畜牧企業的擠壓，實際務農收入并不高。

（二）購買農業保險者的賠損情況

調研組就受訪者中已購買農業保險者受災后的賠損情況做了調查，主要包括災后是否得到賠償、受災后定損方式以及賠償金的領取方式。我們將Y 市的Y 區和災后的L 縣做簡要對比，由此發現農業保險監管中存在的一些問題。由調查結果可以清楚看出，對于已經購買農業保險的農戶，實際賠付問題在兩個地區都沒有得到很好的解決。

1．被調查者中購買農業保險者獲得賠償的情況

調查顯示，L 縣和Y 區所有被調查者中已購買農業保險者獲賠情況如下，在受災前已購買農業保險的農戶在災后得到保險金的還是占大多數，雖然Y 區的獲賠情況更為樂觀，可占到83．3%，但其中大樣本統計量的L 縣更具有代表性。

針對L 縣調查結果：（1）龍門鄉、青仁鄉等鄉鎮都屬于距離L 縣中心較遠的鄉鎮，保險賠付要從政府落實到每個農民手中，所經歷的程序和關卡也會增多，可能使得賠付到個人的比例減少。（2）村委會與農民之間的溝通交流不夠，加之留下務農的農民大多是低學歷群體，使得很多農戶出現“只懂買，不懂賠”的情況。（3）有農民表示賠償款是從村委會領取，也有農民表示賠償款是村委會登記銀行卡卡號統一發放。這種理賠支付方式的不統一、不規范也是造成農民保險賠款不能有效落實的原因。

Y 區作為Y 市的主城區，在相關管理上會嚴格規范許多。但是調查結果也并沒有達到百分之百。其原因可能有：（1）部分受訪農民來自縣屬鄉鎮；（2）Y 區屬于市區，沒有農作物耕地，遂政府將農業保險賠付的監管精力主要放在下屬縣鄉鎮，造成了監管上的疏忽。

將兩結果對比分析，城區賠付到位的比例明顯高于農村地區。可以看出城區作為一級管理地區，監管力度較大，監管規則實施相對完善。農村地區理賠混亂主要表現為理賠標準差距大、賠償金支付方式不當，從而可能造成挪用、未領、冒領現象。

2．L 縣和Y 區定損情況

對抽取定損最常用的幾種形式（農戶自行申報、村委會代為申報和保險公司到現場勘驗）進行調查，在大樣本統計量中發現L 縣3 種形式的數量幾乎相當，而在較小樣本的Y 區中由村委會代為申報的居多，占到76．7%。

申報和定損是農業保險中十分重要的環節。在申報時就不得不考慮到投保人的道德風險問題。由統計可以看出，L 縣三分之二的農保損失申報不是由保險公司親自到場探查的，農業保險組織勘察定損不規范的問題較為突出。有些村干部代替保險組織的業務人員進行勘察工作，還存在將隨意填寫的申報單作為定損的唯一依據。即使到場勘察，對于保險業務人員來說，也存在道德風險。很多業務員在勘驗過程中為了簡化自己的工作，不認真進行勘驗，甚至出現自行開虛假保單騙保的情況。

從調查結果可以看出，由于地區偏遠，保險公司到場勘察的數量不到半數，即使到場勘察，還存在業務人員沒盡職履職的情形，這些都會產生道德風險。這類監管雖然困難，但坐視不管絕對是不可取的。

3．L 縣和Y 區獲賠方式情況

在調查中筆者同樣列出了當地最常用到的三種賠償金獲取方式（農戶領取現金、村委會代為領取現金和保險公司轉賬）進行調研，發現L 縣與Y 區以村委會代領居多，Y 區尤其突出，占83．3%。領取賠償是整個農業保險流程的末期環節。L 縣近半數的農民沒有獲得保險賠償金，我們認為問題可能主要在“村委會代領”“保險公司轉賬”兩種方式上。就“村委會代領”方式來看。有些農保地區位置偏遠，疏于規范管理。加之農保政策宣傳不到位，許多農戶不了解正規理賠金支付程序和確切賠償數額。部分村干部以權謀私，挪用、冒領農戶理賠金，或在下發理賠金過程中暗中克扣，中飽私囊。如何確保農民在農保受災后的賠償能夠有效發放，是一個亟待重點解決的農保監管問題。

五、簡要結論

（一）務農人口比例下降、農業保險參與人數少導致相關部門監管態度松散

農村農民耕地數量減少，外出務工人員增多，畜牧業受到企業擠壓等一系列原因造成農村務農比例下降。加之政策性農保宣傳力度不到位，參與農保人數減少，地方政府對政策性農業保險的監管工作不到位。

（二）投保人、保險組織道德風險問題嚴重

由數據顯示，一方面L 縣約三分之二的災后損失申報和定損不是由保險公司親自到場探查的，可以反映出投保人的道德風險問題在本地區的突出性。可能存在故意造成保險事故和謊報受災情況而獲得理賠的情況。另一方面即使保險公司到場勘察，保險業務員也可能出現責任心不強，隨意定損、虛假騙保的情況。定損是農保實施的重要環節，而上述道德風險問題是我們不能忽視的客觀現象。

（三）保險賠付下發環節增多，賠償金層級下放制度過于復雜

偏遠地區村鎮農業保險管理制度不完善，管理層級拉長拉多，賠償金從政府到農戶手中，經歷的程序繁多，有關部門從中以權謀私，挪用、冒領農戶理賠金。

（四）《農業保險條例》對農業保險的監督管理缺乏統一規范

《農業保險條例》沒有對地方政府的行為作出規范，缺乏對地方政府在農業保險活動中的行為監督，形成監管真空［1］，就出現了許多長期得不到解決的問題，例如“協議賠付”、應收保費等問題。

六、對策及建議

（一）建立專業農業保險監管機構

建議建立一個獨立的農業保險監管機構——農業保險監督委員會。賦予農業保險監督委員獨立行使監管權，但同時必須對其組織機構的設立與職責做出嚴格規定［2］。首先必須明確機構的主要職責，明確對農業保險組織的經營行為的監管、對農業生產者的道德風險的監管、對政府部門補貼發放行為的監管、定損理賠標準的制定等。其次，嚴格選拔監管機構的工作人員。其最基本的準則在于各部門人員不能在任何利益相關部門任職或是有利益關系，可根據實際情況限制相關人員投保農業保險，從而使其做到完全的中立性。應大力吸收農業保險知識專家、財政專家，加大機構的權威性。［3］同時制定針對工作人員的培訓制度，使其具備監管所需的專業知識和業務素養。再次，即制定監管流程，確保監管高效、公正和透明。最后，對此監管機構還該建立應有的約束機制。在其內部建立相應的監督和懲罰機制，同時加以外部專業人員對農業保險監管機構實施監管。

（二）細化農業保險監管方式

農業保險監督委員會應針對農業保險的每一個環節作出相應要求，從最初的受理報案、定損到最后的理賠。由于農業的特殊性，其決定了勘察理賠的復雜性。我國很多農村地區地處偏遠，交通不便，這就使得一旦出現災情后，保險組織不可能每家每戶實地勘察定損，所以目前普遍為村干部及相關部門來審核，而保險組織只是抽樣調查。所以就定損方面，應出臺相關的措施，確保現場勘探成為主要的定損方式。保險組織可借助科學的手段，例如加大使用數據存儲與數據挖掘技術，遠程遙感工具、地理空間分析技術等來確定實際的損失數量。

（三）完善農業保險法律制度

盡管《農業保險條例》已施行快十年，但其內容還不夠完善，為滿足監管的需要，應盡快制定“農業保險法”。該法應該對《農業保險條例》的內容進行豐富和修訂，特別應對農業保險組織的償付能力、農業保險補貼的監管、政府行為的監督、投保人道德風險的監管等方面給予完善。應盡快建立相關機制，完善權力監督過程，加強對定損員、協保員隊伍的監管，確保他們在法律法規之下勤勉工作［4］。