農村生活垃圾治理問題的法治研究

羅 洋

吉首大學法學與公共管理學院，湖南 吉首 416000

一、我國農村生活垃圾治理實踐現狀

T 縣是湖南省的旅游縣，2012 年統籌城鄉發展以來，該縣采取了一定的措施推動了農村清潔工作，其農村生活垃圾處置機制中先進之處具有可推廣性。從T 縣農業局新農村建設部了解到，T縣的生活垃圾處理由農業局負責督查考核，從整體上貫徹了國家的相關要求，分為“村分類、鎮收集和再轉運”三大步驟，即首先由村民扔垃圾時自發進行垃圾分類，僅將不可回收垃圾丟入垃圾箱，再由鎮政府聘用的清潔人員將垃圾拖走，最終轉運到火力發電廠或者垃圾處理場。在農業局負責人的介紹下，我們前往了在考核中成為先進村的S 鎮T 村進行訪問。T 村的各戶人家都由縣政府專項基金直接撥款建設了沼氣池、化糞池等相關設施，做到生活垃圾在家中就地焚燒，同時這些設施也可以解決因垃圾堆放產生的蚊蟲、氣味等環境問題，將產生的沼氣作為生活的燃料，沼液當做肥料、飼料，實現生活垃圾的循環再利用，T 村的治理經驗正在該縣其他村鎮逐步進行推廣。從T 村我們可以看出，當前我國一些經濟發展較快的農村地區已經具備建立符合地方實際的生活垃圾處理模式的能力。

在實踐過程中，我們也采用了問卷的形式選取了包括S 村在內的3 個非示范村進行走訪，通過交談和問卷了解到很多政策之下真實的村民生活垃圾處理的現狀，其中暴露的問題具有一定代表性。在D 村初走訪時，得到的稱贊很多，村民們表示村中多了許多新投放的統一垃圾回收桶，扔垃圾很便捷，農村的生活環境比以前改善很多。而在T 村走訪時，情況卻不容樂觀，該村沒有垃圾處理箱，垃圾堆放處只是簡單用水泥磚頭堆的一小塊地方，由于天氣炎熱，還有蒼蠅蚊蟲四處飛來飛去。在交談過程中，有村民反映有時候垃圾處理不及時，會散發出陣陣惡臭，給附近的幾戶人家造成了很大的困擾。因此，盡管有一些值得參觀的示范村鎮，但其他村莊的生活垃圾基礎設施仍然較為陳舊落后，沒有形成統一的標準，甚至同一個村中也存在著區別對待的管理盲點。

另外，問卷結果顯示，由于我國農村地區工作機會很少，大部分青壯年都選擇外出打工，長期居住在村中的村民75%是正處義務教育階段的學生以及45 周歲以上的中老年人，這表明我們開展農村生活垃圾工作的主體具有特殊性，這部分人群往往文化程度偏低，理解能力較差，缺乏法制觀念，且數據顯示高中以上文化程度的只占7%。正因如此，絕大部分村民對于生活垃圾的分類問題缺乏了解，不能完全掌握準確的分類方式，平日里也是大概按照自己的經驗進行簡單的分類，甚至近三成以上的村民對于生活垃圾不分類直接丟棄在垃圾堆，對于污染環境嚴重時會面臨法律制裁也有近六成的村民表示不理解，不清楚。在問及學校、相關部門是否組織過有關生活垃圾分類宣傳等活動時，3 個村中只有1 個村的村民表示村中廣播偶爾會播放有關垃圾不要亂扔的喇叭提示，并沒有別的活動。同時，雖然82%的人認為實行生活垃圾分類是有必要的，近九成的村民希望村集體統一處理生活垃圾，認為這會提高自己的生活環境質量。但被問到“如果村委會組織相應的活動是否愿意參加”時，非常樂意參加的人數卻不多，僅占55%，理由包括沒有時間，怕自己文化程度低聽不懂丟人等等，10%的人則認為根本不需要考慮這個問題，因為沒有人會免費組織這種活動。這說明很多村民對于該類知識和活動是有需求的，但是因為相關部門不重視，極少開展類似活動，讓他們降低期待的同時也產生了一定的逃避抗拒心理。

綜上，盡管T 縣在農村垃圾治理方面取得了較大成效，但基于農村地區生活垃圾本身來源廣、分布散，同時村民環保意識差，政府相關工作落實不到位等原因，在實際治理中仍然存在困境。下文將以T 縣的現狀為基礎，對我國農村生活垃圾治理提出相應建議。

二、我國有關農村生活垃圾的法律法規現狀

近20 年來，隨著我國立法技術的不斷完善，我國的環境保護法律體系已經基本形成。《中華人民共和國憲法》第二十六條規定國家肩負保護和改善生態生活環境的職能，2014 年修訂后的《中華人民共和國環境保護法》是我國在環境方面遵循的綱領，其中第五十條表明政府要統籌安排財政資金用于農村環境保護，第四十九條明確了縣級政府對農村生活垃圾工作的組織職能，第三十八條對公民應進行生活垃圾分類提出了要求。而依據特定領域制訂的《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》中第四十六條也鼓勵農村有條件的地區因地制宜地探索生活垃圾管理體系。2021 年4 月，為了全面推行鄉村振興戰略，我國通過了《中華人民共和國鄉村振興促進法》，該法以專章的形式對生態環境建設相關問題做出了規定，其中第三十四條提出要加強鄉村環境治理，第三十七條提出要推行簡便易行的垃圾分類，治理農村垃圾，建設美麗新農村。上述法律規定表明，有關農村垃圾的問題是有法可依的，但仔細分析不難發現，這些規定在內容上過于籠統，在分布上很零碎，在數量上十分少，遠不及城市該方面的相關規定，仍需完善。

此外，為了解決現實問題，近幾年我國從中央層面發布了很多有關農村生活垃圾處理的規章政策。例如2019 年10 月住建部發布的《關于建立健全農村生活垃圾收集、轉運和處置體系的指導意見》強調，要加強縣、鄉鎮、村三級農村生活垃圾收運處置體系建設，同時明確了各級住建部門在該問題上的責任，提出到2022 年要實現收運處置體系覆蓋范圍擴大并且穩定的發展目標［1］，促進了我國農村生活垃圾運轉體系的完善。2020 年1 月國家發改委、住建部發布了《生活垃圾分類制度實施方案》，但其中只涉及要因地制宜探索農村生活垃圾分類模式的主方向，并沒有進一步提出可供參考的分類方法，在實踐層面難以得到落實。2020 年3 月，農業農村部等六部委發布的《關于抓好大檢查發現問題整改扎實推進農村人居環境整治的通知》對檢查中的問題進行了宏觀的匯總通報，有利于各地方及時發現問題，但該通知缺乏相應的整改意見和強制措施，是否能夠切實解決問題仍靠各地方的自覺性［2］。由此可以看出，國家出臺的政策在一定程度上對農村生活垃圾治理具有指導意義，但沒有著眼于農村這一主體的特殊性，有些過于原則化和抽象化，導致地方在實踐上缺乏實際可操作性。

三、對現狀的分析及建議

（一）完善相關法律法規，做到立法先行

我國現有的法律法規，仍不足以規制農村生活垃圾治理中突顯的具體問題，因此，我們可以放眼世界各國，揚棄吸收借鑒相關經驗。例如日本在其環境基本法律《公害對策基本法》的指導下，制定了《廢棄物處理與清掃法》和《空氣污染控制法》，成為農村生活垃圾治理的法律依據。同時還緊跟時代，頒布了針對快遞垃圾的相關特別法律制度。意大利有關農村垃圾處理的法案很多，內容涉及農村垃圾的分類、儲存、回收利用等各個方面，且基本上每年都會進行修訂。據此，建議我國在《中華人民共和國環境保護法》的指導下制訂“生活垃圾處置法”，明確城市和農村生活垃圾的不同處理機制，并規定相應處罰措施。同樣，政府部門也要根據農村不同地區的情況，進一步制定出詳細可操作的實施細則和針對特定領域的特別規章。此外，也應鼓勵各村鎮制訂相關的村規村約，使村民成為生活垃圾治理的主人翁，使相關制度更接地氣，更好落實。

（二）因地制宜創新宣傳方式，落實農村生活垃圾教育工作

由于農村空心化不斷加深，村中的青壯年大多流失至大城市，在農村地區長期居住的中老年和學生成為農村生活垃圾宣傳的主體，我們只有針對不同主體開展創新的宣傳方式，才能產生預期的效果。對于老人而言，他們年齡大、受教育少，對于生活垃圾的分類等知識的接受周期較長，因此我們可以通過組織觀看主題小品、舞臺劇表演等通俗易懂、喜聞樂見的趣味方式向他們宣傳。村中的中年人是家中的主要勞動力，多數時間忙著農業生產增加經濟效益，而生活垃圾分類這一工作費時費心且沒有收益，不能引起他們的重視。對于這部分人的教育，我們應該錯開豐收時節，在生產之余向他們普法［3］，同時注重村中黨員的示范作用，以先進模范的力量帶動村民的積極性。而對于學生群體，我們要把握學校這一環節，將農村生活垃圾的知識貫穿于日常的教學中，通過組織學生參觀環保基地、開設將生活垃圾制作成化肥等類似手工課等形式加強相關教育。同時，把學生培養成宣傳員，通過學生帶動一個家庭。另外，我們可以推廣設立“垃圾兌換銀行”［4］，以好表現換取積分，再用積分兌取獎品，增強村民對農村生活垃圾進行處理的積極性。

（三）明確政府職能，優化相關問題的運作模式

我國政府在農村生活垃圾分類問題上起主導作用，包攬從垃圾收集到集中處理、宣傳等工作。而面對如此成本高且繁雜的工作，政府部門的精力分散，加之部門間分工不明確，導致事情出現就互相推諉甚至相關工作停滯的局面。而反觀農村生活垃圾處理得較好的日本、美國等國家，都采用了“政府管理，企業運作，村民協助”三位一體的模式，這值得我們借鑒。美國為農村從事垃圾處理的企業提供專項資助，引導鼓勵市場機制參與其中，形成了農村地區家庭公司基本覆蓋的PPP 商業化垃圾處理模式，一方面提高了效率，另一方面也能增加就業機會，促進農村地區經濟發展。［5］事實上我國有地方也開展了類似的嘗試，例如山東昌邑政府率先實施城鄉環衛一體化，政府以行政購買的方式委托康潔公司負責全市村的道路清理、垃圾收運工作，真正做到事半功倍。

（四）加強監督，避免各項措施流于形式

對于農村生活垃圾的治理，我國還沒有形成統一的全方位監管體系，導致制度形同虛設或是落實效果難以維持等情況時有發生。對此，我們應該著力建設適合農村地區的監督體系，擴大監督主體，為生態鄉村建設提供保障。在公權力方面，可以由鄉鎮政府選取專員和村委會成員共同組成專業的隊伍，進行日常監督，組織鄉鎮環保部門和公安機關進行定期聯合巡查，對發現的問題及時予以罰款警告，屢教不改者也可以學習日本將該人列為“不履行垃圾分類的人”以降低其社會名聲，促使其改正。［6］同時，將監督情況納入政府工作考核標準，獎懲分明，防止工作人員不作為。在社會方面，可以讓老黨員、人大代表等組成一支監督隊伍，將村民意見以及公權力監督中存在的問題及時匯總，由人大代表進行反饋，促進法律法規的完善。另外，廣大村民是生活垃圾的直接產生者，更是村中的主人，我們要充分調動他們的積極性。可以開設村民村委會輪班制度，一家值班一天，以此免除部分在生活垃圾治理中村民的自付費用，對違法投放行為進行舉報的給予罰金50%的獎勵。最后，由村委會根據以上模式進行統籌安排，定網格，定監督人員，切實做到任務到人、責任到人。

（五）擴寬資金來源，完善基礎設施建設

如前文所述，長期以來我國都由政府主導農村生活垃圾治理。但對于廣袤的農村地區而言，相關建設僅由政府財政承擔無疑是不夠的，因此，資金的匱乏成為制約這一問題發展的重要因素。從國外的經驗來看，日本的各大垃圾處理廠設計獨特，可以付費參觀。例如廣島的環境局中工廠建在了海邊，建成以來，便成為了當地的旅游打卡勝地。如此，在起到教育作用的同時也可以增加當地收入，為基礎建設提供資金保障。面向未來，我們應該打開思路，擴寬資金來源，同時更好地將上文提到的PPP 模式引入農村垃圾治理中，推動農村垃圾治理的產業化發展，從而為農村生活垃圾治理提供資金支持。

四、結語

讓農村回歸綠色，是全面推進鄉村振興的題中之義，也是當前村民的迫切需求。而農村生活垃圾的治理是與村民日常生活最密切的一環，是改善農村生活環境，提高廣大農民獲得感、幸福感最直接的手段。因此，我們要呼吁更多的專家學者重視農村地區，從立法、司法、執法、守法這四個層面為農村生活垃圾治理提出更貼合實際的建議，共同為建設美麗新農村努力。