如何重塑城市獨立工礦區

王書春

在廣大資源型城市，一些長期從事礦產資源開采的區域，在發展中逐漸形成經濟社會功能相對獨立的生產生活區。因為遠離主城區，這些區域在產業轉型、公共服務上存在突出矛盾，被譽為“城市孤島”。

黨的二十大報告提出，要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益；健全基本公共服務體系，提高公共服務水平。加快推進獨立工礦區改造提升，有助于讓全體居民共享現代化建設成果，增強人民群眾獲得感幸福感安全感，意義重大、責任重大。

獨立工礦區的“前世今生”

新中國成立伊始，國家各種礦產資源極其緊張，導致國防工業和與民生緊密相關的輕工業處于“無米之炊”的狀況。為此，在社會主義改造時期，黨中央和國務院著手對舊中國的礦產開發加工業進行改造，引入蘇聯的設備與開采技術，發現了一批新的礦產資源富集區域，新建與擴建各類礦井，為我國新時期社會主義建設提供了有力的保障，也逐漸形成眾多獨立工礦區。

獨立工礦區作為重要的能源資源供應地而興起，輸出了大量重要的礦產資源和專業技術人才，為國家經濟建設做出了重要貢獻。然而，在我國經濟新發展階段和高質量發展要求的大背景下，絕大多數獨立工礦區資源儲量大幅衰減，經濟發展難以為繼，生存環境十分惡劣，地質災害易發多發，失業人口居高不下，居民生活異常困苦，基礎設施陳舊破敗，城鎮功能極不完善，體制機制矛盾凸顯，發展空間嚴重不足。為此，中央領導曾專門作出重要批示，并在2013年全國資源型城市與獨立工礦區可持續發展及棚戶區改造工作座談會上作出專門部署，要求國家發改委將獨立工礦區納入資源型城市可持續發展政策支持范圍，會同有關部門統籌規劃、分步推進，逐步解決獨立工礦區基本發展條件和礦區群眾基本生活保障問題。

目前納入全國重點研究的150多個獨立工礦區，涉及23個省市區。從全國來看，根據礦產資源的富集程度，獨立工礦區在中部和西部地區分布最為密集。從獨立工礦區與鄰近的地級行政區中心城市距離看，平均距離約為46公里。從安徽省來看，全省共有15個獨立工礦區亟需改造提升，涉及8市、11個縣（市區），總面積396平方公里，2021年底常住人口28.3萬人。

改造提升的“銅官路徑”

獅子山獨立工礦區位于安徽省銅陵市銅官區，依托1958年設立的省屬大型礦山企業銅陵有色獅子山銅礦逐步形成，面積約13.6平方公里，常住人口2萬人，在安徽省獨立工礦區中比較具有代表性。自2020年納入資源型地區轉型發展中央預算內投資支持范圍以來，銅陵市大力實施獨立工礦區改造提升工程，不斷探索創新發展模式和體制機制，著力優環境、惠民生、促發展，逐步走出一條獨具特色的獨立工礦區轉型發展新路子，工作經驗獲得國家發改委專題推介。具體而言，主要有以下做法。

首先是聚焦體制機制，夯實改造提升基礎。深化省市區三級聯動，按照“省級統籌、市區共建、區企聯合”的模式，省發展改革委牽頭成立省獨立工礦區改造提升工作專班，協調解決工作推進中遇到的困難和問題。市、區兩級成立了獅子山獨立工礦區改造提升領導小組，建立“銅陵市人民政府—銅官區人民政府—獅子山獨立工礦區改造提升領導小組—各獨立項目法人”的四級領導組織體系，市、區、企業三方協同推進工礦區改造提升。拓寬資金渠道，實行“企業自籌+銀行融資+政策配套”資金爭取聯動機制，匯集各方面資金，成功爭取獨立工礦區改造提升中央預算內投資2.55億元；工礦區內土地實施收益封閉運行，土地出讓金扣除上繳省級資金后全部用于獨立工礦區建設；深化與獲得政策性銀行（國開行）、國有銀行（農業銀行）、股份制銀行（徽商銀行）務實合作，累計獲得銀行貸款授信18.28億元。強化土地保障。突出規劃引領，調整優化礦區城市發展和產業發展空間布局，礦區內城鎮建設用地指標增加2665畝。盤活存量資源，銅陵有色集團公司和321地質隊在獨立工礦區范圍內，除生產廠區以外的生活性用地等土地均移交政府處置。同時，將獨立工礦區范圍內新增城市建設用地，納入新一輪國土空間和城市建設規劃統籌考慮。

其次是聚焦民憂民心，不斷增進民生福祉。高標準實施避險安置工程。按照“科學規劃、節約用地、方便生產生活”原則，采取市場化安置與集中安置相結合方式，建設青霞路周邊居民避險安置、地質災害區移民安置、新華山礦周邊居民避險安置等項目，實現地質災害區內居民應搬盡搬。優化提升公共服務設施。持續推進工礦區范圍內老舊小區、棚戶區、雨污水管網改造提升工程，規范管理工礦區老舊房屋，逐年對老舊房屋進行維修加固，獨立工礦區鄰里中心建成投用。強化優質教育資源向獅子山獨立工礦區傾斜，從主城區選拔學校中層管理人員、教師交流到獨立工礦區任職、任教。推進全域采礦塌陷區治理。開展礦區歷史遺留受損礦山基本情況調查，全面掌握采空區、露天采坑基本情況，大力推進礦山地質環境修復治理，實施采礦塌陷區地質災害治理工程、新華山周邊礦區生態修復工程等重點項目，推進解決工礦廢棄地、尾礦庫等歷史遺留問題。

三是聚焦產業升級，激發內生發展動力。推動制造業提質增效。以工礦區內國家級獅子山高新區作為主要載體，圍繞銅基新材料產業，積極發展光電信息、先進裝備制造等戰略性新興產業，打造“樹脂粒料-電工薄膜-薄膜電容-儲能裝備”等為主體的薄膜電容產業園。2022年，銅官區躋身全省制造業發展綜合10強區，產值超億元企業達26家，新開工制造業投資、高技術產業投資分別增長291.7%、140.7%；獅子山高新區在安徽省園區綜合考評中位列第17位、較上年上升10位。提升平臺發展能級。全面推動“標準地+拿地即開工”改革，6宗665畝工業用地全部以“標準地”模式出讓，10個工業項目實現“拿地即開工”。大力盤活低效閑置資產，加快推進“騰籠換鳥”和“二次招商”，中熹科技產業園閑置存量資產盤活經驗被國家發改委作為典型案例宣傳推介。深化工業企業畝均效益評價，實施畝均效益評價2.0版，畝均工業稅收達34.2萬元/畝，同比增長38%。高效推進招商引資。整合優化區內6大重點產業鏈，攥指成拳構建大招商格局，獅子山高新區全年新簽約億元以上產業類項目50個、同比增長58%，引進省外內資90億元、同比增長50%。其中，聆達股份年產20GW高效光伏生產基地暨綠色能源產業基地項目正式開工。這是銅官區招引的第一百億級項目，將助力全區在新能源賽道上提檔加速、行穩致遠。總投資60億元的至信搏遠新能源電池用鋁塑膜項目刷新了建區以來單體投資紀錄，賽得利水刺無紡布等46個項目當年簽約、當年開工。

銅陵一工礦區。

最后是聚焦產城融合，打造宜居宜業新區。完善礦區路網結構。按照“以產興城、以城促產、產城一體、融合發展”模式，以獅子山獨立工礦區為基礎，以高新區為工業經濟核心，實施銅井路東延工程、獅子山獨立工礦區路網建設工程、獅子山老城區循環道路改造提升工程，打通礦區與主城區的連接通道，加強與主城區以及東部城區的聯絡，共享核心城區服務資源，實現與中心城區高效連通。提升就業保障能力。大力實施獅子山獨立工礦區失業礦工就業街區、獅子山科技創業園二期、獅子山高新區5G通信科技產業研發中心等一批重點接續替代產業平臺項目，建設“三公里”就業圈，可為獨立工礦區提供超過5000個就業崗位，城鎮居民人均可支配收入由2020年49616元增長到2022年56049元，年均增速6%。優化民生配套設施。建成獅子山老年助餐點和老年食堂，新改擴建小學、幼兒園、養老服務中心、衛生服務中心各1個，新增校舍6818平方米、學位750個、養老床位135張，改善工礦區公共醫療保障水平，提升居民生活幸福指數。

探索可持續發展的未來

當前，獨立工礦區在加快培育接續替代產業、完善基礎設施建設、統籌修復生態環境等方面仍存在財力保障亟需破難、接續產業亟需破局、歷史欠賬亟需破題等一些問題。要推動“城市孤島”的破繭重塑，需要省市縣（區）三級聯動、形成合力，具體而言有以下三個方面建議。

首先是多方共擔平衡資金。完善“中央+省級”財政配套支持，設立省級支持獨立工礦區專項資金，在中央預算內投資支持基礎上，配套一定比例資金，適當提高棚戶區和老舊小區改造等省級專項資金傾斜支持獨立工礦區的資金額度，通過省市共擔加大對獨立工礦區基礎設施建設、生態環境治理、接續產業發展等領域投入力度，同時積極爭取全省更多獨立工礦區納入國家政策支持范圍。深化與國開行安徽省分行合作，建立獨立工礦區改造提升低利率專項融資，省級財政給予專項貼息支持。

其次是多重保障供給用地。堅持“一地一策”“一企一策”，針對獨立工礦區內歸屬于省屬國有企業資產，出臺具體細化政策，依法依規支持工礦區內避險安置、棚戶區改造、路網建設需要騰退住宅和生活配套等非生產性用地及長期閑置資產盡快移交地方政府，保障有效投資用地和社會事業發展。在政策范圍內，大力支持廢棄礦山建設用地等修復治理后轉換為城鄉建設用地資源，給予獨立工礦區專項使用。

最后是多元模式發展產業。結合獨立工礦區資源稟賦、承載能力和8市、11縣（區）自身發展基礎等，強化獨立工礦區改造提升差異化調研指導，分類推進城市功能拓展、產城融合成長、產業升級承接、易地轉型發展等功能區，依據空間、區位等條件，統籌空間面積較大的獨立工礦區發展多個功能區，空間范圍較小及“飛地型”獨立工礦區適時進行功能整合，分類探索“一區分多功能”“多功能合一區”模式，避免“貪大求全”“一刀切”，因地制宜做好相關產業項目規劃儲備、技能型人才引育培育等，加速推動獨立工礦區“城市孤島”現狀改變。

（作者系中共銅陵市銅官區委書記）