基于糧食安全的南方耕地保護(hù)問題與對(duì)策分析

趙曉宇，李 超，陳 靜，丁 震

（1.自然資源部信息中心，北京 100812；2.中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院，北京 100035；3.安徽省土地勘測(cè)規(guī)劃院，安徽 合肥 230088）

耕地是糧食安全的根本保障。以保障糧食安全為目的的耕地安全，已成為國(guó)家資源安全保障體系建設(shè)的關(guān)鍵[1]。當(dāng)前我國(guó)糧食供給區(qū)域不平衡矛盾突出，“南糧北運(yùn)”被“北糧南運(yùn)”所取代。與此同時(shí)，南方地區(qū)耕地呈現(xiàn)出數(shù)量下降、質(zhì)量降低等現(xiàn)象。本文在分析1996—2022年我國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域特征的基礎(chǔ)上，揭示南方地區(qū)糧食生產(chǎn)規(guī)模下降的原因；從耕地保護(hù)層面提出著力恢復(fù)南方地區(qū)糧食生產(chǎn)的對(duì)策建議，為保障我國(guó)糧食安全形勢(shì)、制定耕地保護(hù)政策提供參考。數(shù)據(jù)主要來源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》，全國(guó)及各省第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報(bào)。

1 我國(guó)糧食生產(chǎn)區(qū)域特征分析

1.1 自2005年起，南北方糧食產(chǎn)量差距逐漸增大

1996—2022年，糧食產(chǎn)量呈波動(dòng)上升趨勢(shì)，由1996年的50454×104t 增至2022年的68653×104t，糧食總產(chǎn)量增加了18199×104t，年均增長(zhǎng)率1.19%。

從區(qū)域來看，糧食供給區(qū)域不平衡矛盾依然突出。北方地區(qū)①北方地區(qū)是指北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、山東、河南、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆。糧食產(chǎn)量占全國(guó)糧食產(chǎn)量的比例由1996年的48.12%上升至2022年的59.80%，自2005年超過南方地區(qū)糧食產(chǎn)量且在隨后年份南北方糧食產(chǎn)量差距逐漸增大（圖1）。南方地區(qū)②南方地區(qū)是指上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、重慶、四川、貴州、云南、西藏，本文統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)未含港、澳、臺(tái)地區(qū)，下同。糧食產(chǎn)量2003年出現(xiàn)下降而呈緩慢增加趨勢(shì)。雖然南方地區(qū)糧食產(chǎn)量總體較為穩(wěn)定，但與北方地區(qū)相比，糧食增產(chǎn)幅度明顯偏低。

圖1 1996—2022年南北方糧食產(chǎn)量變化

1.2 全國(guó)糧食供應(yīng)格局由“南糧北運(yùn)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨奔Z南運(yùn)”

基于農(nóng)業(yè)區(qū)劃方案中劃分的12個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)，將31 個(gè)省份劃分為9 個(gè)區(qū)域[2]（表1）。每個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)是一個(gè)自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件相對(duì)均一，擁有相同或相似種植制度的的區(qū)域。基于農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)劃方案的研究結(jié)果，可以在一定程度上排除不同自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件對(duì)糧食產(chǎn)量的干擾，使研究結(jié)果更具有對(duì)比性和科學(xué)性。

表1 農(nóng)業(yè)生態(tài)區(qū)劃分及其糧食產(chǎn)量與年增長(zhǎng)率變化

1996—2022年，糧食主產(chǎn)區(qū)逐漸向東北區(qū)和黃淮海區(qū)集中，四川盆地糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)偏低、江南區(qū)和華南區(qū)糧食產(chǎn)量下降。1996—2022年，東北區(qū)糧食產(chǎn)量增加最多，增加7295.1×104t，年增長(zhǎng)2.77%。其次是黃淮海區(qū)，增加5093.4×104t，年增長(zhǎng)1.43%。內(nèi)蒙古高原和黃土高原區(qū)、西北區(qū)、云貴高原和橫斷山區(qū)分別以2.11%、2.49%、1.19%年增長(zhǎng)率上升。長(zhǎng)江中下游區(qū)、四川盆地、青藏高原區(qū)等糧食產(chǎn)量基本保持不變。其中，1996—2022年四川盆地糧食產(chǎn)量?jī)H增加了87.6×104t，年均增長(zhǎng)0.07%。江南區(qū)和華南區(qū)糧食產(chǎn)量下降，降低了1352.2×104t，年均下降1.84%（表1）。

1996—2022年，雖然中國(guó)糧食產(chǎn)量呈現(xiàn)波動(dòng)上升趨勢(shì)，但仍難以掩蓋四川盆地、江南區(qū)和華南區(qū)糧食產(chǎn)量年增長(zhǎng)率較低甚至出現(xiàn)下降的問題。

1.3 2009—2019年南方十省份人均糧食產(chǎn)量低于全國(guó)平均水平，耕地減少面積占全國(guó)九成以上

2009年，云南、江西、貴州、海南、重慶、廣西、福建、廣東、浙江和四川（簡(jiǎn)稱南方十省份）人均糧食產(chǎn)量279.10 kg，比全國(guó)人均糧食產(chǎn)量低31.12%，且該趨勢(shì)繼續(xù)延續(xù)。2019年，南方十省份人均糧食產(chǎn)量241.60 kg，比全國(guó)人均糧食產(chǎn)量低48.77%。從耕地面積來看，對(duì)比第二次全國(guó)土地調(diào)查（簡(jiǎn)稱“二調(diào)”）與第三次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱“三調(diào)”）數(shù)據(jù)，2009—2019年南方十省份耕地減少面積占全國(guó)耕地減少總面積的90%以上。

2 南方地區(qū)糧食生產(chǎn)規(guī)模下降原因分析

2.1 因農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)土綠化等，南方地區(qū)耕地?cái)?shù)量減少

以南方十省份為例，“三調(diào)”與“二調(diào)”相比，其耕地面積均在減少。四川、浙江、廣西、貴州、云南的耕地面積減少均超過1000 萬畝。其中，四川省耕地面積減少最多，為2239.25×104畝。從耕地減少幅度看，浙江、海南、福建耕地面積減少較為顯著，減少幅度均超過30%（圖2）。南方十省份主要位于沿海發(fā)達(dá)地區(qū)（如廣東、浙江等）或山地丘陵及高原地區(qū)（如四川、貴州、云南、廣西、重慶等）。結(jié)合各省份“三調(diào)”主要數(shù)據(jù)公報(bào)，以及“三調(diào)”主要數(shù)據(jù)成果新聞發(fā)布會(huì)上公布的關(guān)于耕地減少原因，在非農(nóng)建設(shè)占用耕地嚴(yán)格落實(shí)占補(bǔ)平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和國(guó)土綠化。例如，國(guó)家批準(zhǔn)貴州實(shí)施25°及以上坡耕地退耕還林，廣西農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中占用耕地種果、種樹等。

圖2 南方十省份“二調(diào)”與“三調(diào)”耕地面積變化

2.2 土壤酸化、污染造成南方地區(qū)耕地質(zhì)量下降

土壤酸化、污染，是造成南方地區(qū)耕地質(zhì)量水平下降的主要原因。近年來，我國(guó)南方地區(qū)土壤酸化持續(xù)加劇，污染嚴(yán)重，影響糧食產(chǎn)量。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，近30年來，南方長(zhǎng)江中下游區(qū)、華南區(qū)、西南區(qū)耕地pH 平均值從6.5 下降至5.7。其中江西、浙江土壤局部酸化嚴(yán)重，土壤pH 值小于5.5 的點(diǎn)位占比分別為70.2%、3.5%[3]。《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，由于工礦業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人類活動(dòng)和自然背景值高等原因，南方地區(qū)土壤污染重于北方，長(zhǎng)三角、珠三角、東北老工業(yè)基地等部分區(qū)域土壤污染問題較為突出，西南、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較大。

補(bǔ)充耕地質(zhì)量低下，加劇了南方地區(qū)耕地質(zhì)量水平下降。比如，在南方丘陵山區(qū)，耕地占補(bǔ)平衡的補(bǔ)充耕地主要位于邊遠(yuǎn)山區(qū)，補(bǔ)充耕地具有規(guī)模小、分散化、細(xì)碎化的特點(diǎn)。不僅難以補(bǔ)充同等質(zhì)量耕地，還會(huì)因耕作不便出現(xiàn)棄耕、撂荒現(xiàn)象。更重要的是，南方地區(qū)優(yōu)質(zhì)水田大多位于城鎮(zhèn)化進(jìn)程較快的區(qū)域，存在易被建設(shè)占用的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)在耕地占補(bǔ)平衡制度實(shí)施過程中，部分地區(qū)為兌現(xiàn)占補(bǔ)平衡，存在大規(guī)模盲目墾造現(xiàn)象，補(bǔ)充水田的質(zhì)量很難達(dá)到原占用水田質(zhì)量[4]。

2.3 “非糧化”、不合理的耕作制度擠占耕地面積

由于南方地區(qū)耕地具有良好的光溫水土等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，在比較利益的驅(qū)動(dòng)下，大量糧田種植經(jīng)濟(jì)作物，“非糧化”進(jìn)一步擠占耕地面積。近年來，南方地區(qū)在耕地上種植速生林木、果林等“非糧化”現(xiàn)象較為明顯。研究表明，2018年我國(guó)耕地“非糧化”面積占全國(guó)耕地面積總量的32.3%，其中海南、浙江、廣西、貴州等南方省份“非糧化”率超過50%[5]。2020年華南地區(qū)非糧化率約為41%，西南地區(qū)“非糧化”率約為46%[6]。此外，由于水熱條件適宜，南方地區(qū)耕地一般可實(shí)現(xiàn)一年兩熟甚至一年三熟，但近年來我國(guó)大力推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，注重提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)調(diào)發(fā)展高效經(jīng)濟(jì)作物，有效促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和人民生活水平的提升，但在一定程度上擠占了多熟制糧食生產(chǎn)空間，壓縮了雙季稻種植面積，造成南方耕地復(fù)種指數(shù)持續(xù)下降，阻礙糧食增產(chǎn)。

3 對(duì)策建議

在全球主要谷物產(chǎn)量下降、糧價(jià)波動(dòng)、地區(qū)沖突、氣候變化、新冠疫情等因素相互交織疊加的背景下，我國(guó)糧食安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)更加復(fù)雜。而我國(guó)南方地區(qū)具有良好的光溫水土“先天”自然稟賦優(yōu)勢(shì)，在保障國(guó)家糧食安全中具有不可替代的作用。因此，著力提升南方省份糧食生產(chǎn)能力成為進(jìn)一步提升我國(guó)糧食產(chǎn)量的一個(gè)重要突破點(diǎn)。

3.1 進(jìn)一步強(qiáng)化南方優(yōu)質(zhì)耕地保護(hù)和用途管控，確保良田糧用

我國(guó)水田主要集中分布在長(zhǎng)江流域以南的湖南、安徽、四川、江蘇、湖北、江西、廣東、廣西、浙江、云南、貴州、福建、重慶等13 個(gè)省份[7]，水田穩(wěn)定性強(qiáng)、自然稟賦條件好、質(zhì)量水平高，是我國(guó)重要的優(yōu)質(zhì)耕地資源，對(duì)保障國(guó)家糧食安全具有重要作用。一是實(shí)施南方水田保護(hù)工程，將南方水田保護(hù)上升至國(guó)家戰(zhàn)略，建議優(yōu)質(zhì)水田應(yīng)優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田予以特殊保護(hù)，防止水田“非農(nóng)化”“非糧化”。二是在嚴(yán)格落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡確保水田數(shù)量不減少的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注提升水田的質(zhì)量、生態(tài)狀況、可持續(xù)利用性等，建立耕地質(zhì)量與生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)機(jī)制，重點(diǎn)對(duì)區(qū)域內(nèi)補(bǔ)充耕地質(zhì)量與生態(tài)狀況進(jìn)行監(jiān)測(cè)與評(píng)估。三是根據(jù)區(qū)域自然稟賦條件及占用耕地動(dòng)因，因地制宜地構(gòu)建基于自然地理尺度的耕地占補(bǔ)平衡制度。

3.2 進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間和生產(chǎn)條件，促進(jìn)高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)

因地制宜優(yōu)化土地利用格局，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間更加符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。一是積極推進(jìn)全域國(guó)土綜合整治，推動(dòng)資源重組、功能重塑、空間重構(gòu)、產(chǎn)業(yè)重整、環(huán)境重生，實(shí)現(xiàn)增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局等目標(biāo)。二是制定耕地恢復(fù)計(jì)劃，在尊重農(nóng)民意愿的前提下，有序推動(dòng)“可恢復(fù)耕地”逐步復(fù)耕，進(jìn)一步拓展糧食生產(chǎn)優(yōu)質(zhì)空間。三是因地制宜推動(dòng)“耕地下山、林地上山”，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然規(guī)律和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。四是加快布設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造和農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等農(nóng)用地整治工程，強(qiáng)化耕地質(zhì)量變化監(jiān)測(cè)和退化污染耕地治理，進(jìn)一步改善耕地質(zhì)量和生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)田自然災(zāi)害防御能力，有效促進(jìn)南方糧食高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)。五是強(qiáng)化耕地占補(bǔ)平衡監(jiān)測(cè)監(jiān)管，建立補(bǔ)充耕地質(zhì)量與生態(tài)狀況的調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)預(yù)警機(jī)制，尤其重點(diǎn)關(guān)注補(bǔ)充水田的質(zhì)量、生態(tài)狀況、可持續(xù)利用性等，加強(qiáng)水田占補(bǔ)、生態(tài)平衡研究，提高補(bǔ)充水田數(shù)量、質(zhì)量和生態(tài)狀況，縮減水田占補(bǔ)質(zhì)量差距，確保優(yōu)質(zhì)水田可持續(xù)利用。

3.3 探索構(gòu)建具有區(qū)域差異化、多元主體參與的耕地保護(hù)補(bǔ)償制度

南方耕地利用和種糧意愿下降是導(dǎo)致南方地區(qū)糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)加劇的原因之一。為確保良田糧用，有必要健全糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，加大產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)資金規(guī)模，充分調(diào)動(dòng)地方政府耕地保護(hù)補(bǔ)償?shù)姆e極性[8]。地方政府既要通過政策激勵(lì)引導(dǎo)農(nóng)民種糧，也要在防止工商資本規(guī)模化“非糧化”種植上采取一定的管控措施，還要通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方式保障農(nóng)民基本收益。農(nóng)民是經(jīng)營(yíng)主體，通過發(fā)展多樣化經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)民種糧比較收益。如南方多熟制區(qū)域，在保證一季種糧的基礎(chǔ)上，合理運(yùn)用間作、套作等方式發(fā)展其他農(nóng)作物種植，提高農(nóng)民整體收益水平。

3.4 進(jìn)一步構(gòu)建多元化食物供給體系，拓展增產(chǎn)空間

一是推動(dòng)多熟制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，利用好南方光熱資源優(yōu)勢(shì)，提升復(fù)種指數(shù)，提高耕地利用效率，加大種植情況調(diào)查監(jiān)測(cè)，強(qiáng)化南方糧食主產(chǎn)區(qū)種植狀況監(jiān)測(cè)預(yù)警。二是樹立大食物觀，多元化促進(jìn)食物供給，因地制宜強(qiáng)化耕地、園地、林地、草地、濕地、水域、未利用地，以及海洋等全域國(guó)土空間的食物供給保障能力。例如，合理利用適宜的園地、林地、未利用地發(fā)展木本油料種植等，推動(dòng)我國(guó)食物供給由單一耕地生產(chǎn)向全域國(guó)土空間多元供給轉(zhuǎn)變，逐步構(gòu)建多元化食物供給體系，不斷拓展增產(chǎn)空間，保障國(guó)家糧食安全。