農業保險高質量發展背景下財政應急管理機制建設研究

張凌 陳彩虹 靖偉

摘要：本文以淮安市為例，通過調研其農業保險發展現狀及存在的問題，探討如何構建有效的財政應急管理機制以更好地推動農業保險高質量發展。期望本文的拋磚引玉能為提高基層財政應急管理能力和農業保險保障水平發揮一定的積極作用。

關鍵詞：財政 應急管理 農業保險

*基金項目：2021年度江蘇省財政科研課題計劃（市縣課題）“高質量發展背景下財政應急管理機制研究——以農業保險為例”（2021017）。

農業保險作為分散農業生產經營風險的重要手段，在推動農業農村現代化、實現鄉村振興方面具有重要作用（鄒加怡，2020）。然而農業生產風險存在發生頻率高、風險單位大、系統性強、關聯性強等特點，僅靠保險機構自身尚不足以應對。

財政是國家治理的基礎和重要保障，應急管理是現代政府管理的重要內容。《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（財金〔2019〕102號）和《關于加快農業保險高質量發展的實施意見》（蘇財金〔2020〕51號）提出政府要“發揮引導和推動作用，通過加大政策扶持力度，強化業務監管，規范市場秩序，為農業保險發展營造良好環境”，“成立由財政部門牽頭、相關業務部門參加的農業保險工作小組，確定本地區農業保險財政支持政策和重點，統籌推進農業保險工作”。財政部門如何落實好中央和省關于統籌推進農業保險工作牽頭部門的相關職能要求，成為當前工作的重中之重。

一、建立財政應急保障機制

財政應急保障機制是為保障目標實現而對各要素及其相互關系進行規定的機制，基本要素包括主體、對象和程序方法等。

（一）建立常設機構，明確各方職責

按照《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》和淮安市《關于加快農業保險高質量發展的實施方案》，結合農業風險特征和農業保險實踐，由財政局牽頭建立包含市促進農業保險發展委員會所有成員單位的“財政應急管理委員會”，全權負責財政應急管理工作。財政局負責統籌協調相關各方和監督管理一切事務；農業農村局、銀保監分局、地方金融監督管理局和應急管理局作為重要輔助部門，自然資源和規劃局、生態環境局、工信局、商務局作為輔助部門，協助財政局開展財政應急管理機制建設工作。

（二）加強資源整合，建立應急資源數據庫

一是以“農技耘”APP、應急專家數據庫、全國災害信息員數據庫和保險公司農業保險協保員數據庫為基礎，構建囊括各類專家、信息員、協保員和志愿者的人力資源數據庫。二是以應急管理局應急物資為基礎，構建囊括政府組織和非政府組織、緊急救援物資和基本生活物資的物資資源數據庫。三是統籌規劃各類與農業風險防范和自然災害救助有關的資金，建立資金資源數據庫。四是對來自不同渠道、不同階段、不同性質的信息進行篩查、完善、歸類，補全缺失的農村信用信息，建立完整的信息資源數據庫。

（三）搭建管理平臺，實現資源共享

由財政局牽頭搭建以市應急管理局的“淮安市應急管理綜合應用平臺”為基礎、“應急資源數據庫”為主要內容的資源共享平臺暨財政應急管理工作平臺——“財政應急管理平臺”，供不同單位和部門免費使用。平臺內容可根據實際情況需要不斷擴充，且綜合考慮應急管理的事前預防、事中響應和事后救助等各階段特征。為保證安全性和高效性，要提前制作使用手冊，設定好不同單位不同部門不同崗位人員的使用權限和流程，并對特別授權情況予以說明。

（四）完善溝通渠道，減少信息不對稱

制定“平時”和“戰時”兩套財政應急管理溝通方案。“平時”各部門各司其職，做好信息收集、整理、分析、報送和數據庫更新等工作；財政應急管理委員會制定“財政應急管理日常交流制度”，成立專題小組對農業風險和某些異常情況等進行分析研判，提高事前風險防范能力。“戰時”即自然災害等突發事件發生時，財政應急管理委員會及時召開特殊工作會議，各方共同商討研判形勢、做出決策；財政應急管理委員會事先制定“財政應急管理緊急會議制度”和“財政應急管理運作流程”，提高事中應急響應能力和事后應急救援能力。

二、建立財政應急資金管理機制

（一）處理好各類應急資金的關系

目前應急資金總類繁多，既有財政資金，又有保險資金、社會捐贈資金。財政應急資金又分國家級、省級、市級和縣區級等不同權屬，以及政策性農業保險資金、巨災保險資金、自然災害救助資金和應急物資儲備購置資金等不同名目。財政局在法律法規規定的權限范圍內，對各類有應急作用的財政資金進行統籌管理、科學規劃，對社會資金進行合理引導、積極鼓勵，最終建立以政府為主導、企業與社會團體為支撐、人民群眾廣泛參與的、規范的應急資金籌措體系。

（二）提高財政應急預算的科學性

一是“將應急管理過程融入到適當的公共預算程序中”，每年按照平常狀態和危機狀態兩種情形提前編制財政應急預算，根據突發事件給財政帶來的風險大小劃分為多個預算檔次。二是科學規劃不同階段應急預算，“事前預警階段增加日常管理資金投入預算，事中響應和事后恢復階段增加可動用資金的總量供給”。對不同階段資金需求的有效測算依賴于數據詳盡、內容真實的統計信息，因此必須做好應急資源數據庫和財政應急管理平臺的建設工作。

（三）加強財政應急資金支出管理

一是針對本地實際情況制定相應的財政應急資金使用政策，明確財政應急資金支出項目與標準。二是科學配比財政應急資金投入，盡量將投入重心前移至預防體系建設上。三是完善財政應急資金項目監督機制，利用財政應急管理平臺對財政應急資金實施全過程、透明化管理，避免資金被過度撥付，或被濫用、挪用、私吞。

三、建立財政應急預警機制

（一）確立財政應急預警指標

根據應急管理實踐和農業風險特征，結合歷史數據分析，在遵循“規范性、重要性、綜合性、靈敏性、互補性和可操作性等原則”基礎上，確定財政應急預警指標。指標包括但不限于“自然災害預警指標體系”“財政應急資金預警指標體系”和“市場風險預警指標體系”等。

（二）設計財政應急預警流程

根據以往經驗，財政應急預警以“確定警情、尋找警源、分析警兆、預報警度”為一般架構，完整流程包括“預警收集、預警分析、預警決策和預警執行”。預警流程的具體環節和內容由財政局會同相關部門協商確定。

（三）提高財政應急預測效率

財政應急預警系統預測效率的高低依賴于基礎數據庫質量。基礎數據庫的信息很多來自監測，因此必須重視對監測信息的整理、分類、存貯和傳輸，保證信息真實、安全、可靠。可考慮建立預警監測信息檔案，用程序化、標準化、科學化的方法來處理。

四、建立財政應急監管機制

（一）堅持財政應急監管的常態性

“堅持預防監管與應急監管、常態監管與非常態監管相結合”，對不同響應級別的突發事件采取不同的監管措施。完善財政應急監管制度，“設置符合事件突發性、不確定性和損失嚴重性等特點的監管方式和措施”，為應對突發事件做好準備。

（二）提高財政應急監管的協同性

“建立與上下級財政部門的應急協調機制，注重相關資料的共享、分析和評估”，確定監管重點和方式。“建立與審計等部門的監督協調機制，共享監管信息，避免重復監管和無效監管”。

（三）加強財政應急監管的主動性

財政應急監管要樹立風險意識和“成本—收益”意識，要尋求以最低的風險、最小的成本獲得最大的效益。負有監管責任的人要主動監管，可以財政應急管理平臺為依托，對應急資金、應急物資和應急全過程進行實時監管，發現問題及時解決。平時充分利用應急資源數據庫，進行信息收集和數據分析，查找漏洞、評估風險，有利于及早發現問題。

五、建立財政應急績效評價機制

（一）明確財政應急績效評價內容

財政應急績效評價不僅要關注財政應急資金本身的績效，還要多關注財政應急管理服務體系的質量和效率。根據已有經驗，績效評價主要包括“財政應急資金收入、流向和流量的監測評價，財政應急救助的經濟評價，財政應急反映的社會評價”，財政應急預警和監管的有效性評價等。

（二）制定財政應急績效評價標準

農業風險類型多樣，影響財政應急效果的因素也紛繁復雜，需要針對不同類型的突發事件和不同的評價對象設計不同的評價標準，以提高其適用性和有效性。如財政應急資金績效評價主要關注“財政應急資金投入、事前預警支出、事中救援補助和災后恢復重建支出”等數據；財政應急預警有效性評價主要關注反映預警準確性和預警效率的指標。

（三）確定財政應急績效評價方法

財政應急績效評價方法主要包括科學設置財政應急績效評價指標體系，明確績效評價主體，設計具體流程、數據獲得方式和評價方法等。其中財政應急績效評價指標體系的設計最為關鍵，必須保證其科學性和可行性。

（四）加強財政應急績效評價結果反饋

公開財政應急資金績效評價結果，督促各部門注重財政應急資金支出效益；將財政應急績效評價結果作為安排相關預算的依據，引導相關各方科學決策，提升財政應急管理的服務質量和效益。

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（作者單位：1江蘇省淮安市財政局2淮陰師范學院淮安發展研究院）

責任編輯：李麗君