越南海洋管理現狀與趨勢分析

王佳微，宋文婷

（1.國家海洋信息中心，天津 300171；2.自然資源部信息中心，北京 100812）

越南位于中南半島南部，東面南海，南臨泰國灣。越南國土呈現狹長S 形，行政管轄中的28 個省、直轄市臨海，純海洋經濟占GDP 比例約為10%，是國民經濟的重要組成部分[1]。2007 年，越南出臺了首份海洋戰略文件《至2020 年越南海洋戰略》，2018 年又出臺第二份海洋戰略文件《到2030 年越南海洋經濟可持續發展戰略及2045 年展望》。越南海洋管理架構在上述文件指導下，不斷發展完善。然而，目前對越南海洋管理架構的梳理較為欠缺。因此，本文擬從越南海洋管理的主體出發，探究越南執政主體、立法主體、行政主體協調一致開展海洋管理工作的情況，分析其特點和未來發展方向。

1 越南海洋管理架構

由于越南國家管理是建立在一黨制基礎上，因此，執政主體是越南共產黨，立法主體是國會，行政主體是越南中央政府，三者在越南海洋管理體系中分別承擔領航者、規則制定者和實施者的角色。

1.1 越南共產黨的海洋戰略是海洋活動指導方針

越南是一個社會主義國家，越南共產黨（簡稱“越共”）是其國內唯一合法執政黨。越共中央委員會是越南共產黨最高常設權力機關，其主要任務之一是決定國內外事務相關的方針政策，因此由越共中央委員會頒布的戰略也成為指導越南海洋活動的最基本方針。從1975 年越南南北統一至21 世紀初，越南沒有專門的海洋戰略。2001 年，越共九大做出題為《2001 至2010 年越南經濟-社會發展戰略》的決議，首次提到“海洋戰略”一詞，標志著越南將海洋上升到國家戰略高度[2]。從2001 年至今，越南出臺過兩份海洋戰略，分別為2007 年的《至2020 年越南海洋戰略》、2018 年的《到2030 年越南海洋經濟可持續發展戰略及2045 年展望》（以下簡稱《戰略（2018）》）。

目前，越南海洋管理架構以《戰略（2018）》為指導。《戰略（2018）》提出以海洋經濟為主導的海洋事業發展方向，進一步明確“海洋強國”建設目標；提出在建成“海洋強國”的前提下，到2045 年進一步建成“和平安定、繁榮富強、可持續發展的海洋強國”[3]。

1.2 國會立法賦予海洋管理活動法律效力

國會是越南政治體制中最高國家立法機關。21世紀初以前，越南沒有涉海專門法律，僅在其《憲法》《航海法》《國家邊界法》《漁業法》《國防法》等法律中包含涉及海洋的內容。2012 年，越南頒布具有海洋基本法性質的《越南海洋法》[4]；2015 年，越南通過《海洋和海島資源環境法》；2018 年，頒布《海警法》，擴大海警開槍權。此外，越南還對《漁業法》《民兵自衛法》等涉海法律進行重新修訂；并在《越南氣象水文法》《越南規劃法》《越南國防法》《越南測繪與地圖法》《越南環境保護法》《越南邊防法》等法律內論及涉海內容，逐漸形成了較完備的海洋法律體系。

1.3 越南中央政府是承擔海洋管理工作的主要行政主體

越南中央政府是最高國家行政機關，需對國會負責。由于政府具有管理國家各項事務的行政權力，因此也是落實越共中央涉海決議，管理全國海洋活動的機構。《戰略（2018）》頒布以來，越南中央政府相繼出臺了多項涉海文件。主要分為三大類，第一類是規范政府內部機構職能的文件，如《關于資源與環境部職能、任務、權限和組織機構的規定》；第二類是對于涉外活動的批準，如《關于批準越南與印尼漁業合作諒解備忘錄的決定》《關于簽署東盟海空合作協議的決定》等；第三類是對海洋活動的規范性文件（表1）。

表1 《戰略（2018）》頒布以來越南中央政府頒布的重要涉海文件

此外，越南中央政府需要向國會提交本屆國會任期內政府組織結構報告。本屆政府（2021—2026）由第15 屆國會第一次會議確定，包括保留18 個部委和4 個部級機構[5]，其中大部分機構擁有海洋管理職能，但國防部、外交部、資源與環境部、農業與農村發展部、交通運輸部為主要職能機構。

1.3.1 國防部

越南國防部是越南最高軍事行政機構，是越南人民軍（又稱“越南人民武裝力量”）的最高指揮機構，越南國防部管理的海軍和海警具有海洋管理職責。

（1）越南海軍

越南在1945年成立之初便開始籌劃建設海軍。1949 年，時任國防部部長武元甲簽署命令，在人民軍總參謀部建立海軍研究機構。1954 年日內瓦會議后，越南以北緯17 度線劃分為南北兩個區域。為管理從芒街到北緯17 度線的海岸，1955 年，越共（當時稱為“越南勞動黨”）建立了總參岸防局。目前，越南海軍設置了5 個海軍軍區，第一海軍軍區海軍司令部位于海防市，負責包括廣寧省、海防市、太平省、南定省、寧平省、清化省、義安省和河靜省的海區，以及北部灣和白龍尾島。第二海軍軍區海軍司令部位于同奈省，負責從平順省到薄寮省的南部海區。第三海軍軍區海軍司令部位于峴港市，負責從廣平省到平定省的中部海區，管轄范圍包括昏果島、李山島等。第四海軍軍區海軍司令部位于金蘭灣，負責從富安省到平順省的中南部海區，管轄范圍包括富貴島等。第五海軍軍區海軍司令部位于富國島，負責從金甌市到建江省的西南部海區。

（2）越南海警

1998 年，越南頒布《越南海岸警衛隊條例》，成立海警局，但此時海警僅是一個職能部門，各個海警分區并不歸其管轄。2008 年，海警局劃歸國防部管轄，各海警分區劃歸海警局管理。2013 年，海警局更名為海警司令部，屬于政府直屬機構。2018 年，越南頒布《海警法》，詳細說明了海警的地位、職能、任務、權力、組織和運作。目前，越南設置了4 個區域海警司令部，第一區海警司令部負責廣寧至廣治省水域，包括北部灣；第二區海警司令部負責廣治省至平定省水域等；第三區海警司令部負責平定省至茶榮省水域等；第四區海警司令部負責茶榮省至建江省水域，包括泰國灣北部。

1.3.2 外交部

越南外交部行使國家對外事務管理的職能。目前除了按地理區域劃分設置東盟、歐洲、美洲、東北亞、東南亞- 南亞- 太平洋、中東- 非洲司以外，還設置了對外政策司、國際組織司、國際法律與條約司、多邊經濟合作司等機構。《戰略（2018）》頒布后，海洋在越南對外戰略中的地位不斷提高，外交部也補充了相關涉海職能。2019 年，越南政府總理簽署第10/2019/Q?-TTg號決定，在外交部下設立“國家邊界委員會”。該機構的職能包括協助提交關于確定領土、國界的草案；關于國界、海域的國際條約草案；確定越南對于空域、海域、島、群島的主權、主權權利、裁判權；確定越南與鄰國國界、確定空域和海域界限劃定方案等。下設5 個機構，即：越-中邊界處；西部邊界處；海洋辦公室；宣傳、信息和資料處以及辦公室[6]。此外，越南外交部也是越南外交學院的直接管理機構。2012 年，越南政府在“關于外交學院組織架構調整的決定”中確定，在越南外交學院設立南海研究院，該研究院按照地域分為東南亞小組、中國小組、美-歐小組等，也按研究領域劃分不同小組[7]。經過十多年的發展，越南外交學院南海研究院通過組織國際會議已發展成為一個具有較強國際影響力的機構。

1.3.3 資源與環境部

越南資源與環境部于2002 年根據政府決定成立，綜合了各部門關于土地、水資源、礦產、環境、水文氣象、氣候變化、制圖、海洋島嶼管理等職能。在《至2020 年越南海洋戰略》頒布后，越南在資源與環境部下設海洋與海島總局。隨著國家對海洋重視程度的不斷提高，海洋與海島總局職能在2014年、2018 年進一步擴大。目前，越南海洋與海島總局職能經2018 年第06/2018/Q?-TTg 號決定確定，主要包括：①向資源與環境部長提交職責范圍內文件草案；②幫助資源與環境部長參與制定海洋和島嶼領域國防、安全、對外戰略、政策、方案；③業務指導；④組織海洋和島嶼宣傳教育工作；⑤對職責范圍內文件實施進行監督指導；⑥開展海洋、島嶼資源與環境基礎調查；⑦實施海洋、島嶼資源綜合管理；⑧管理海洋、島嶼資源，保護海洋、島嶼環境；⑨海洋、島嶼環境資源的綜合信息數據庫建設；⑩海洋科技相關職能，包括批準外國組織和個人在越南水域科考活動等；?國際合作相關職能，以及其他公共服務等職能[8]。在組織機構方面，越南海洋與海島總局下設總局辦公室、政策與法制辦公室、干部組織辦公室、計劃-財政辦公室、科學技術與國際合作辦公室、海洋與海島基礎調查管理辦公室、海洋與海島資源檢查與環境保護辦公室、海洋與海島開發管理辦公室、海洋與海島研究院、水文中心、海洋測量與地圖中心、北部海洋資源-環境規劃與調查中心、南部海洋資源-環境規劃與調查中心、國家海洋與海島信息資料中心。此外，《戰略（2018）》頒布后，越南政府在2020 年的《越南海洋經濟可持續發展總體規劃和五年規劃》中提出設立“由政府總理牽頭的海洋經濟可持續發展戰略工作統一指導協調機構”，該機構常設辦公室設在海洋與海島總局。

1.3.4 農業與農村發展部

農業一直是越南經濟的重要組成部分，1955 年成立農林部。但負責農業的部委最初并不負責漁業事務。1960 年，越南成立水產總局；1976 年，成立海產部（后更名為“水產部”）。2007 年，水產部納入農業與農村發展部管轄，并于2010 年，重新成立水產總局。目前，水產總局下設總局辦公室、計劃-財政辦公室、科學技術與國際合作辦公室、水產養殖辦公室、水產開發辦公室、法制與清查辦公室、漁業資源保護和發展辦公室、漁監局。其中，越南漁監局是一支于2013 年成立的執法力量，可在必要時配合海軍、海警活動。

1.3.5 交通運輸部

越南交通運輸部主要負責公路、鐵路、內河航道、海運和民航領域基礎設施、裝備、環境、安全、公共服務等職能，其中涉海職能由越南海事局負責。

2 越南海洋管理特點

越南海洋管理體系經過不斷發展和完善，形成了追求“安全+發展”可持續發展的模式，而其整體戰略考量也符合“革新開放”要求，國家海洋綜合管理能力明顯提升。在完善國內治理架構后，越南開始追求區域海洋大國地位，謀求在國際海洋治理中獲得話語權。

2.1 強調海洋綜合管理

通常來講，“海洋綜合管理”強調基于生態系統、海洋空間規劃、沿海地區綜合管理、不斷改進政策工具、開展區域管理等[9]。越南的海洋發展指導性文件中，《至2020 年越南海洋戰略》《越南海洋法》及《戰略（2018）》都將“海洋綜合管理”列為主要原則之一。目前，越南實踐“海洋綜合管理”的方式包括制定諸如《到2050 年國家氣候變化戰略》《甲烷減排計劃》等減緩和適應氣候變化的明確目標；在德國的支持下，開展沿海地區沙丘和紅樹林保護與修復工作；制定從國家級的《海洋空間規劃》，到沿海各省發展規劃；頒布《到2020 年越南海洋保護區系統規劃》，確定16 個海洋保護區等。“海洋綜合管理”能力的提升也使得越南海洋管理能力在東南亞國家中處于領先地位。

2.2 加強對海洋事務統一領導

“海洋綜合管理”在越南海洋發展的多項指導性文件中列為主要原則，而實現該原則需要建立一個高效的協調機構，實現國家對海洋跨區域、跨學科的綜合管理；同時通過跨部門、跨區域協調的政策、機制和工具，在確保主權、安全的基礎上，有效開放利用海洋、島嶼資源，維護生態系統功能，實現可持續發展。目前，越南已經在中央層面設立以政府總理牽頭的海洋經濟可持續發展戰略工作統一指導協調機構，有效協調各部委之間工作。越南已經形成了越共確定海洋戰略行動總方向，國會立法確立行動依據，幾乎全部政府部委參與的海洋管理模式，這種模式有利于政策的落地，使得越南推進“海洋綜合管理”有了充分的制度保障。

2.3 協調中央與地方關系

由于越南有28 個省市沿海，各省市發展重點、發展條件不盡相同，因此在落實政策時存在差異。例如，雖然歐盟委員會已于2017 年向越南發出水產“黃牌”警告，但非法、未報告、不受管制（IUU）的捕撈活動在越南依舊猖獗。越南農業與農村發展部表示，雖然國家對船只管理方面有具體的政策規定，但各省在執行過程中存在明顯差異，有的省份對違規船只進行處罰，有的省份僅是電話警告，這導致船只可以從一個省的管轄海域去到另一個省的管轄海域從而逃避管理[10]。為解決這一問題，越南政府一方面督促地方加強對漁民宣傳教育力度，另一方面通過編制省市發展規劃、海港發展規劃等，加強對地方的統一管理，提升地方在海洋管理中的能動性。

3 越南海洋管理趨勢

越南海洋管理架構在經過多年發展后已經較為完備，使越南各級政府、機構在海洋管理活動中能形成合力。目前越南的海洋管理以安全和經濟為目標，但未來發展將更加重視以下三方面內容。

3.1 更加注重應對海平面上升帶來的嚴峻挑戰

2022 年，世界氣象組織發布報告稱，4 個關鍵氣候變化指標：溫室氣體濃度、海平面上升、海洋熱量和海洋酸化均在2021 年創下紀錄，氣溫上升的總體趨勢并未扭轉[11]。越南海岸線漫長、陸域國土縱深小、平均海拔低，極易受到氣候變化引發海平面上升。2021 年，越南資源與環境部發布的《2020年氣候變化情況報告》顯示，越南以東的南海海平面正在以年均4.1 mm 的速度上升，越南沿海的海平面上升速度為年均3.6 mm。該報告同時預測，到2050年，南海海平面將平均上升24~28 cm，到2100年，整個區域海平面將上升56~77 cm，而如果海平面上升100 cm，湄公河三角洲、紅河三角洲被洪水淹沒的面積將分別達47.29%和13.20%[12]。受此影響，越南海洋管理將更注重對海平面上升的應對。如完善國家綜合規劃和海洋空間規劃、城市規劃，提升城市特別是湄公河三角洲區域適應氣候變化的能力，增加對海洋可再生能源產業的政策支持，如大力發展海上風電產業，加快綠色轉型等。

3.2 順應國內外要求，加強生物多樣性保護

美國Swiftest 公司發布的“全球生物多樣性指數”顯示，2022 年，越南擁有835 種鳥類、263 種兩棲動物、2423 種魚類、313 種哺乳動物、512 種爬行動物，生物多樣性指數位于全球第16 位[13]，生物多樣性豐富。然而，目前越南生物多樣性，特別是海洋生物多樣性面臨多種威脅，包括近岸海域漁業資源衰退[14]，底拖網、水雷等破壞性活動損害海洋動物棲息地，海洋環境污染和水質惡化，極端天氣影響等。為解決上述問題，2022 年，越南政府頒布《到2030 年生物多樣性國家戰略目標，展望2050 年》，提出到2030 年海洋保護區的面積要達到國家自然海域面積的3~5%[15]。依據該文件，未來越南海洋管理將更加注重可持續發展，重視生物多樣性保護工作。

3.3 積極擴大海洋領域國際合作

越南海洋管理架構經過數十年發展已較為完備，這使得越南“革新開放”政策在海洋領域繼續推進有了保障。2020 年頒布的《到2030 年越南海洋經濟可持續發展的國際合作方案》則對海洋領域國際合作有了進一步規定。具體來說，越南將主要從兩方面推進海洋領域國際合作。

第一，吸引國際資金和技術支持。重點領域包括：①海洋可再生能源合作，目前已完成開發潛力論證工作，正在尋求全球投資者。②海洋資源勘探開發，目前已經與日本、俄羅斯等國開展了海洋資源勘探及相關技術研發工作，與印度尼西亞達成了資源開發協議，未來還將與馬來西亞、泰國等國探討資源網絡建設合作。

第二，開展國際合作謀求話語權。重點領域包括：①《聯合國海洋法公約》的適用。目前已經與多國在聯合國框架下發起了“《聯合國海洋法公約》之友小組”（UNCLOS Group of Friends）。②海洋塑料垃圾治理。已同30 多個國家發起“全球垃圾伙伴關系項目”（The GloLitter Partnerships）；同德國、厄瓜多爾、加納共同組織召開“海洋垃圾和塑料污染”部長級非正式磋商會。③氣候變化與海洋經濟可持續發展。與挪威、聯合國開發計劃署（UNDP）召開聯合會議，探討“海洋經濟可持續發展與應對氣候變化”問題。

4 結語

越南作為我國重要的陸地與海上鄰國，自2007年頒布《至2020 年越南海洋戰略》至今，海洋管理得到快速發展，形成了一套較為完善的，以越南共產黨領導、國會立法、政府落實為保證的海洋管理架構，在東南亞國家中處于領先地位。30 多年來，我國與東盟國家共同走出一條睦鄰友好、合作共贏的光明大道[16]，中越兩國更是志同道合、命運與共的好同志、好伙伴[17]。面對越南海洋管理的新方向，我國可在中越全面戰略合作伙伴關系的基礎上，積極推進與越南海洋合作。具體來說，雙方可在海平面變化監測預警評估、沿海城市自然災害風險應對、海洋空間規劃、海洋生物多樣性保護與可持續開發利用、海洋可再生能源開發利用等領域開展合作，同時攜手提出符合區域與全球共同利益的海洋治理倡議，為南海周邊國家提供更多惠及當地民眾的公共服務產品，共同促進南海的和平穩定與發展。