巴基斯坦海洋管理機制與政策走向探析

陳 躍，劉 瑞

（國家海洋信息中心，天津 300171）

巴基斯坦位于連接南亞、西亞、中亞和中國西部的十字路口，是中國和部分中亞國家進入印度洋的必經之路，也是進入阿拉伯海域的最短路線，海上戰略地位重要。巴基斯坦擁有約990 km 長的海岸線，24×104km2的專屬經濟區，5×104km2的大陸架，碳氫化合物儲量、礦產、魚類資源和其他海洋資源豐富。近年來，巴基斯坦大力挖掘海洋資源潛力，推動海洋經濟發展。本文通過梳理巴基斯坦主要涉海管理機構與法律制度，分析其海洋政策走向，為激活中巴經濟走廊中的海洋合作潛力、構建中巴藍色伙伴關系提供參考。

1 巴基斯坦主要涉海管理機構

巴基斯坦政府共有34 個部委，其中具有海洋管理職能的有9 個，分別是國防部，國防生產部，內政部，海事部，規劃、發展和特別倡議部，外交部，科技部，能源部，國家糧食安全和研究部。海上安全維護與執法由海軍與海岸警衛隊負責；海事部是海洋事務主管部門，其他涉海職責按照歸口管理，分散于規劃、發展和特別倡議部，外交部，科技部，能源部，以及國家糧食安全和研究部等。

1.1 國防部

巴基斯坦國防部主要職責包括制定、協調和執行巴基斯坦國防相關政策，以及管理巴基斯坦武裝部隊，其所屬的涉海機構有海軍與海事安全局。

1.1.1 巴基斯坦海軍

巴基斯坦海軍致力于保障海上交通安全，維護海洋利益。海軍下設的海事信息聯合與協調中心（JMICC）是巴基斯坦唯一的海事協調中心，負責海事部門間的協調溝通，保持必要的信息共享，并與各國和區域利益攸關方進行互動，促進區域海上活動安全。

1.1.2 巴基斯坦海事安全局

海事安全局于1987 年成立，職能范圍包括執行國家法律和國際公約，以避免國家管轄海域內非法開采自然資源和非法捕撈行為，維護海上設施以及推動海域內的石油天然氣與其他礦產資源的勘探開發等。

1.2 國防生產部

國防生產部負責研發國防裝備，為武裝部隊采購設備，其下設的卡拉奇造船廠為巴基斯坦的國防及造船技術發展作出巨大貢獻，是巴基斯坦唯一的造船廠，也是最古老的重型工程機構，致力于協助海事部門和國防部門的發展和運行，核心業務包括：造船、建造潛艇、船舶維修和翻新、重型通用工程、材料測試、造船廠員工培訓等。

1.3 海岸警衛隊

除巴基斯坦海軍外，另一支主要海上執法力量是隸屬于內政部的海岸警衛隊。海岸警衛隊的主要職責是打擊在阿拉伯海沿岸地區跨越巴基斯坦邊界的走私活動、非法移民，阻止敵方間諜或破壞者從沿岸區域向國內滲透，作為戰爭防衛中的補充力量。巴基斯坦海岸警衛隊行動所及的“沿岸地區”包括俾路支省的南部地帶鄰接巴基斯坦與伊朗邊界的部分地區和信德省南部至阿拉伯海的部分區域，但不包括上述區域內的港口。

1.4 海事部

2017 年10 月，巴基斯坦港口和航運部更名為海事部。該部承擔著支持國家航運發展的重任，主要職能包括：一是按照國際標準建設和發展國家港口，制定實施符合國際實踐的港口政策，促進巴基斯坦港口轉變為現代化國際轉運中心，鼓勵國內外各方在航運領域的投資，確保國家航運業的競爭力；二是確保國家對航運業的后勤支持，建立并修繕沿海基礎設施來保障船舶的安全航行；三是確保可持續地利用和開發國家海洋漁業資源，根據國際海事組織相關公約制定符合國際要求的防污染標準，積極采取措施保護和恢復海洋生態環境；四是負責管理和監督巴基斯坦的港口運營，促進國家航運業的發展，提供政策指導以鼓勵港口發展和航運業的增長，并制定相關安全標準；五是對巴基斯坦海員進行培訓和資質考核[1]。海事部還針對巴基斯坦各大主要港口設立了專門的職能部門。

1.4.1 卡拉奇港口信托基金會

卡拉奇港是巴基斯坦最大的港口，也是南亞最大、最繁忙的深水海港之一，靠近霍爾木茲海峽等主要航運線路，承擔著巴基斯坦近60%的海運業務。卡拉奇港口信托基金會是專門負責監督和管理卡拉奇港日常事務的營運機構。

1.4.2 卡西姆港務局

卡西姆港處于阿拉伯海沿岸的貿易路線上，目前滿足了巴基斯坦40%以上的海運貿易需求，卡西姆港的日常運營由卡西姆港務局負責監督和管理。

1.4.3 瓜達爾港務局

瓜達爾港位于霍爾木茲海峽外波斯灣入口，靠近進出波斯灣的主要航道。瓜達爾有望成為南亞和中東地區最重要的現代城市之一，瓜達爾港也有望成為南亞甚至全球的重要港口，與卡拉奇港和卡西姆港形成經濟貿易和航運上的互補。瓜達爾港務局負責瓜達爾港的管理工作。

1.4.4 港口和航運總局

巴基斯坦港口和航運總局是與國際海事組織（IMO）協調的中心，是海事部門的監管機構。職能范圍包括執行《2001 年巴基斯坦商船政策》中所有航運事宜的規定，制定航運政策及促進海事教育等政策，監督巴基斯坦政府批準的海事組織或勞工組織執行公約的情況等。

1.4.5 商船局

巴基斯坦商船局成立于1930 年，負責各類船舶的安全檢查和資格檢驗，對海員進行資格考核，依據國內法律法規和國際公約采取措施確保海上人員生命安全、船舶航行安全，保護海洋環境免遭破壞。商船局的主要職能包括：一是根據相關法律為船舶進行注冊，對商船、漁船進行檢查并頒發證書，考核海員并頒發證書；二是檢查進出港口的外國船舶是否符合國際安全標準并扣留不適合出海的船舶，為駛離巴基斯坦港口的船只頒發許可證；三是對計劃裝載危險物的船舶進行檢查，對貨物進行合法性檢查；四是負責安裝和維護巴基斯坦海岸的助航設備，負責巴基斯坦各海岸上燈塔的運行和保養，為船舶航行提供便利。

1.4.6 科蘭吉漁港管理局

科蘭吉漁港管理局致力于促進漁船運營，負責為科蘭吉漁港的規劃、建設、運營、管理和維護作出安排，以開發領海外的漁業資源。

1.4.7 巴基斯坦國家航運公司

巴基斯坦國家航運公司于1979 年成立，是在巴基斯坦海事部的全面控制下運作的一個自治公司，是巴基斯坦最大的也是唯一一家懸掛巴基斯坦國旗的航運公司，可承擔全球范圍的航運任務，為巴基斯坦的海外貿易提供了有力保障。

1.5 規劃、發展和特別倡議部

規劃、發展和特別倡議部總體負責中巴經濟走廊的發展管理。具體職能包括中巴經濟走廊發展的區域連通性（交通基礎設施、能源樞紐等）、多元化投資機會、產業合作、金融合作、農業合作、經濟社會發展、旅游業（包括沿海旅游）等方面。

1.6 外交部

巴基斯坦外交部負責向國際社會申明和宣傳巴基斯坦的海洋事務立場與政策目標。在外交部的有效運行下，巴基斯坦簽署了一系列的海洋相關條約，既包括聯合國海洋法會議下的相關條約、國際海事組織框架下系列條約、區域國際組織框架下的相關條約等多邊條約，也包括與周邊國家劃定管轄海域相關的雙邊條約；條約內容涉及海上主權、海上安全、海洋環境保護、漁業發展與管理、船舶及船員管理等[1]。

1.7 科技部

巴基斯坦科技部由1964 年成立的科學和技術研究部發展而來，主要研究領域包括電子、海洋資源、新材料、生物技術、紡織、制藥等。科技部于1981 年成立國家海洋研究所作為其下設機構，該所研究資金由巴基斯坦中央政府提供，主要研究的海洋區域為北阿拉伯海及其周邊地區。

巴基斯坦國家海洋研究所主要職能包括：在巴基斯坦海域內承擔有關物理、化學、生物及地質海洋學的跨學科研究；在國家、區域及次區域、國際層次展開海洋調查；在多個領域承擔海洋學培訓項目，以發展本土人力資源和培養相關專家；建立國家海洋數據中心，作為巴基斯坦海域所有海洋數據或信息的國家資源庫；為政府提供必要建議，并在海洋活動中與其他國家機關合作；與國際組織及機構保持聯絡，協同安排培訓項目或提供專家服務，采購專用儀器設備、進行海洋技術轉讓，發展合作研究項目；舉辦國家、國際、區域或次區域層級的研討會、工作坊、講習班等。

1.8 能源部

巴基斯坦能源部負責確保石油和天然氣供應的可持續性和安全性，以促進巴基斯坦的經濟發展并滿足國家的戰略需求，同時也負責制定石油、天然氣和其他礦產資源的開發規劃，還致力于開發可再生資源，完善國家的能源結構。能源部下設的巴基斯坦國家石油天然氣開發有限公司于1961年成立，該公司和巴基斯坦石油有限公司，以及埃克森美孚一起負責離岸印度洋G2265-1 海上區塊經營開發以及碳氫化合物的勘探和生產。

1.9 漁業發展局

巴基斯坦國家糧食安全和研究部主要負責土地資源和水資源管理，確保在農業領域的科研投入，對畜牧業、漁業等領域的養殖方式進行改革創新。國家糧食安全和研究部于2007 年成立了漁業發展局。

漁業發展局主要職能包括：管理與協調全國及各省的漁業和水產養殖活動，促進各方在國家魚類養殖領域和蝦類養殖領域的投資；促進國內外投資者在漁業領域的合作，并與政府其他部門合作保護漁業領域的投資環境；為國家漁業產品探索出口市場；加強對漁業產品的質量管理，并根據國際標準建立漁業部門的監管體系。

2 巴基斯坦主要海洋法律制度和管理政策

巴基斯坦在維護海洋權益、確保海上安全、開發漁業資源和保障海上運輸等方面制定了專門法律和政策。

2.1 領水與海域管理

《1976 年領水及海域法》頒布于1976 年12 月，共計14 條，就巴基斯坦領水、毗連區、大陸架、專屬經濟區、歷史性水域及與其海岸相向或相鄰國家間的海洋劃界原則作出規定[1]。該法提出巴基斯坦主權包括巴領水及其上空、海床和底土，領水為陸地領土和內水以外從其基線量起12海里的區域。1996 年巴基斯坦外交部發布政府公告，以直線基線劃定巴基斯坦領海基線。其基線向陸一側的水域是巴基斯坦內水。毗連區為其領水之外鄰接領水區域，寬度從領海基線量起向海延伸24 海里。專屬經濟區為領水以外且毗鄰領水的區域，覆蓋從領海基線量起200 海里的區域。大陸架應為領水以外的海底區域和海床及底土，是巴基斯坦陸地領土外緣的自然延伸，若自然延伸不足從領海基線量起的200 海里，則延伸至從基線量起的200 海里處。巴基斯坦于2009 年4 月向聯合國大陸架界限委員會提交了其200 海里外大陸架的劃界申請，2015 年3 月獲通過。

2.2 海上安全

巴基斯坦海岸警衛隊和巴基斯坦海軍作為該國兩大海上力量，致力于維護海上安全秩序，各自出臺專門的法律條例。《巴基斯坦海軍條例》 于1961 年頒布，重點強調巴基斯坦海軍紀律以及修正相關職能，主要用于約束海軍隊伍。《巴基斯坦海岸警衛隊法》于1973 年頒布，就巴基斯坦海岸警衛隊的組建、主要職能及運行模式作出明確規定。

2.3 海洋漁業

巴基斯坦南瀕阿拉伯海，深海漁業資源豐富，漁業在巴基斯坦有著重要地位，漁業管理政策與法律制度較為完善。

2.3.1 漁業法律

《1897 年漁業法》 頒布于1897 年，后于1949年、1950 年、1952 年、1959 年、1960 年、1981 年進行了多次修訂，主要針對巴基斯坦海域內使用爆破捕魚或投毒等破壞漁業資源行為作出規定及懲處說明。除本法外，對于爆破等破壞漁業資源的行為，巴基斯坦曾于1975 年頒布《專屬漁區（漁業監管）法》，用于監管專屬經濟區內的捕魚活動，后經1983 年和1993 年兩次修訂。該法規定了專屬漁區內的捕魚許可，明確了漁船航行規范，禁止以爆破及投毒等方式捕魚并劃定了禁漁區，并就違法行為的懲罰等作出明確規定，指出巴基斯坦對專屬漁區內的外國漁船及船員擁有管轄權。

2.3.2 遠洋漁業管理

巴基斯坦《遠洋漁業政策》出臺于1995 年，后經2001 年、2007 年、2009 年三次修訂，目前遠洋漁業政策整體寬松，對外國漁船在巴基斯坦海域內捕魚持歡迎態度。該政策對12~35 海里范圍內的小規模捕魚和從海岸線延伸35~200 海里范圍內的工業捕魚分別作出了規定。小規模捕魚被定義為“漁業的支柱”，為此，巴基斯坦設立了一項特別基金，以滿足小型捕魚活動發展的需要。針對工業捕魚，該政策規定了漁船在專屬經濟區35 海里以外的作業標準，并明確了申請工業捕魚牌照的資格預審標準，以及遞交工業捕魚牌照申請的程序。

2.3.3 漁業質量管理

1998年，《巴基斯坦魚類檢驗與質量控制（修正）法》出臺，對1997 年頒布的《巴基斯坦魚類檢驗與質量控制法》 進行修訂，旨在擴大該國漁業出口規模，避免出口質量低于標準的魚類及其他漁業產品。依據該法成立了檢驗委員會，委員會由出口促進局、海洋漁業部及魚類加工廠貿易協會代表組成，職能是針對檢查魚類加工廠、消除該行業的不法行為及擴大出口等向政府提供建議。

2.4 海上運輸相關法律

作為印度洋沿岸國家，巴基斯坦所處海域是東亞及東南亞國家的重要海上貿易通道，也是印度洋上重要的港口大國。巴基斯坦出臺了專門針對海上運輸、港口保護的法律和政策。

2.4.1 商船管理

《2001 年巴基斯坦商船政策》 于2001 年出臺，并于2019 年進行了修訂，是規范巴基斯坦商船航運的主要政策，并將持續到2030 年。修訂后的商船政策為私人投資者提供了一系列激勵措施，如減少總噸稅，長期融資機制以及其他財政激勵措施。修正案規定，在豁免期間，不得向巴基斯坦居民船東公司征收聯邦稅（關稅、所得稅和銷售稅）。此外，懸掛巴基斯坦國旗的船只在巴基斯坦所有港口應享有優先靠泊權利。

2.4.2 港口管理

1948 年，《港口保護（特別措施）法》頒布。該法致力于保障港口安全，規定的措施主要圍繞“保護區”的設立而展開，若巴基斯坦政府認為有必要對某港口人員進入進行管制，則可發布命令，宣布這一港口為“保護區”。政府可通過公報就“保護區”的人員進入許可等進行規定，從而實現限制進入、驅離、處置可疑人員等。除此之外，巴基斯坦的國家航運公司、卡西姆港務局、瓜達爾港務局、海事安全局等海上運輸相關營運部門制定了相關的港口管理規章條例。

3 巴基斯坦海洋政策走向

為推動國內經濟復蘇，滿足海洋發展與保護的迫切需求，響應國際可持續發展理念，巴基斯坦正在逐步調整海洋政策走向。

3.1 全面推動藍色經濟發展

巴基斯坦藍色經濟發展潛力巨大。藍色經濟是基于可持續利用海洋空間和資源，圍繞經濟、社會和生態協調發展，遵循生態系統途徑，通過技術創新，發展海洋和海岸帶經濟的所有相關活動的總稱[2]。巴基斯坦是一個中低收入國家，稅收不足和國際收支狀況加劇了巴基斯坦的經濟困境。同時，作為全球第五大人口大國，巴基斯坦可能面臨糧食安全問題。但巴基斯坦擁有廣闊的海岸線、天然港口、豐富的海洋資源，以及不間斷的海上貿易。據估計，世界藍色經濟的總價值為24 萬億美元，而人類僅從中受益50 億~6000 億美元。在南亞，印度和孟加拉國等國家每年從藍色經濟中獲得數十億美元的收入，而巴基斯坦每年從藍色經濟中獲得的收入只有4.5 億美元，但巴基斯坦藍色經濟的實際潛力超過1000 億美元[3]。

巴基斯坦政府重視藍色經濟發展。巴基斯坦聯邦海事部部長表示，與發達國家一樣，巴基斯坦也可以通過發展藍色經濟來促進經濟增長。2020 年，巴基斯坦總理宣布了針對本國的“藍色經濟政策”，并將2020 年確定為藍色經濟年，要求振興航運業、加快開發潛力行業，并提出將藍色經濟政策納入巴基斯坦國家政策中，以應對氣候變化。2023 年2 月，巴基斯坦國家海事研究所組織主題為“擁抱藍色經濟——發展中國家面臨的挑戰和機遇”的國際海事會議，會議旨在突出巴基斯坦藍色經濟潛力，為公共和私營部門的海運業提供發展機會，并在共同平臺上展示相關產品。巴基斯坦幾乎90%的國際貿易通過海運，同時其也是世界拆船業大國，漁業產品在世界排名第28 位，海產品產值約占GDP 的1%，旅游業約占GDP 的5%，沿海旅游業尚有待深度開發。在未來，海上航運業、拆船業、漁業、旅游業將是巴基斯坦推動藍色經濟發展的重要領域。

3.2 加強海洋生態環境保護

巴基斯坦面臨海洋生態環境壓力。巴基斯坦是全球變暖最大的受害者之一，近年來頻頻遭受熱浪和寒流等災害。卡拉奇港和卡西姆港的船舶交通與信德省海上油氣勘探開發，導致巴基斯坦海岸的石油污染日益嚴峻。巴基斯坦海岸的紅樹林生態系統極其脆弱，人為活動進一步損害當地紅樹林的生長和豐度。

巴基斯坦正在將應對氣候變化、保護海洋生態環境視為海洋政策的重點方向，積極推動藍碳發展、紅樹林種植、海岸清潔行動，并借助國際力量應對氣候變化，保護海洋生態環境。巴基斯坦常駐聯合國代表穆尼爾·阿克拉姆（Munir Akram）在聯合國海洋大會上表示，巴基斯坦正在沿海地區種植紅樹林，以應對酸化和生物多樣性退化的挑戰。巴基斯坦正探索將藍碳納入其氣候變化“國家自主貢獻”。世界銀行也計劃對巴基斯坦發行藍碳股票潛力進行評估，助力巴基斯坦從藍碳中直接獲取經濟收益，并解決紅樹林退化、脆弱沿海社區、城市洪水、融資困難等氣候和海洋健康問題。巴基斯坦還建議將氣候變化作為中巴經濟走廊框架下的合作新領域，以發展適應氣候變化的基礎設施，打造綠色經濟走廊。

巴基斯坦海洋管理制度有待強化。1997 年，政府頒布了《巴基斯坦環境保護法》，通過污染控制等可持續發展措施，保護、養護、恢復和改善該國環境。在該法指導下制定了眾多法律，旨在保護環境，確保自然資源的有效利用。但巴基斯坦政府尚未制定專門的海洋環境保護法，在國家和省級層面，沒有任何立法能夠完全涵蓋與沿海和海洋資源保護相關的法律[4]。

3.3 將中巴經濟走廊作為發展引擎

巴基斯坦國內高度重視中巴經濟走廊建設。巴基斯坦總理夏巴茲·謝里夫（Shahbaz Sharif）表示，中巴經濟走廊的成功關系到巴基斯坦未來的經濟。巴基斯坦專家認為，中巴經濟走廊的大量交通基礎設施和瓜達爾港將促進巴基斯坦成為地區轉運中心，不只對巴基斯坦，對阿富汗和中亞國家的經濟增長都非常有利。

為了保障中巴經濟走廊的順利建設，巴基斯坦政府在安全保障、政策計劃、組織管理等方面積極保駕護航。俾路支省政府制定計劃，宣布瓜達爾港經濟特區為中巴經濟走廊免稅區，為瓜達爾港項目吸引投資者，將瓜達爾港建設為該地區的經濟中心。2022 年，鑒于中巴經濟走廊管理局自成立以來表現不佳，巴基斯坦政府決定解散該局，重啟中巴經濟走廊秘書處。

4 結語

巴基斯坦是南亞國家中與中國關系最為親密的合作伙伴，中國可在現有合作基礎上積極回應巴基斯坦海洋發展需求，充分激活“中巴經濟走廊”中的海洋因素，將巴基斯坦視為潛在的藍色伙伴。具體來說，一是可依托《中巴海洋科學技術合作諒解備忘錄》與中巴聯合海洋科學研究中心，加強雙方在海洋領域的合作交流，探索簽署中巴藍色伙伴關系合作協議；二是可利用中國在藍色經濟發展方面積累的豐富經驗，加強巴基斯坦藍色經濟領域人才培養，開展海洋資源開發項目，助力其提高藍色經濟發展潛力；三是持續助力巴基斯坦港口基礎設施、船舶等建設發展。將海洋領域氣候變化、海洋生態環境保護、港口污染治理視為中巴合作的重要抓手，開展“小而美”的項目援助，促進巴方的能力建設。