新加坡海洋生態保護的政策實踐及啟示

王 群，桂筱羽

（國家海洋信息中心，天津 300171）

新加坡是一個島嶼城市國家，由新加坡島及附近63 個小島組成，海岸線長度超過200 km。20 世紀60 年代，新加坡陸地面積為581.5 km2，經過多年填海造陸，目前陸地面積為728 km2。新加坡政府計劃通過各種填海造陸計劃到2030 年再增加100 km2國土面積。新加坡自從走上獨立發展道路后，在制定國家整體發展政策和實施相關領域的具體行動時，一直以生態保護優先和可持續發展為原則，致力于打造“花園城市”，對于海洋生態的保護更是其建設“花園城市”的重要途徑之一，保護海洋生態、美化環境成為新加坡人的共識。新加坡在海洋生態保護管理上，既考慮社會、經濟價值，又重視海洋的生態價值。

1 新加坡海洋生態保護管理體制機制

新加坡沒有專門的海洋生態保護政府機構，采用的是分散式管理體制。其中，涉及海洋生態保護相關的部委包括交通運輸部、國家發展部、永續發展與環境部；涉及的法定委員會包括國家公園委員會、公用事業局、環境署、海事與港務管理局等。法定委員會是新加坡一種特殊的半官方機構，根據議會法令設立，法令規定其設立的原因、職能、權利和義務，在履行職責時，相較于部委更具自主性和靈活性，但受部委監督。

1.1 相關部委

1.1.1 交通運輸部

新加坡交通運輸部監管航空運輸、陸路運輸和海上運輸，致力于提升國家的連通性。在海上運輸方面，新加坡目前有超過5000 家海事組織和企業，為確保海上運輸安全，建立船舶交通信息系統以監控在其水域的船舶動向。另外，還通過馬六甲海峽航行安全與環境保護合作機制等區域性平臺，與周邊國家、航道主要使用國密切合作，保障海上運輸安全。在海洋生態保護方面，交通運輸部主要是平衡海洋環境保護與港口和海運業的發展，承擔樞紐港的環境職責，實行積極的環境管理，開展環境影響評估；與國際海事界合作，為減少航運業及相關活動對環境的影響積極行動[1]。

1.1.2 國家發展部

國家發展部成立于1959 年，主要職能是指導新加坡土地規劃、城鎮再發展與保護區建設，提供廉價高質的公住房、發展高效的建筑業以確保安全與可持續的環境，建設和管理公園、公共區域以及保護自然區域、保障食品安全與動植物健康標準等[1]。其中，涉及海洋生態保護的職能主要是保護區建設和國家公園的建設管理。

1.1.3 永續發展與環境部

永續發展與環境部成立于1972年，時名環境部，負責處理污染控制、排污、排水和環境衛生等問題。2004 年更名為環境與水資源部，以更好地反映該部在管理新加坡水資源方面的顯著作用。2020 年更名為永續發展與環境部，反映政府在碳減排、海岸保護、零廢物、循環經濟，以及糧食和水安全方面推進重大舉措的計劃，體現出新加坡政府對可持續發展的重視。永續發展與環境部涉及海洋生態保護的職能主要是海岸保護。

1.2 法定委員會

1.2.1 國家公園委員會

國家公園委員會是國家發展部下屬的法定委員會，是新加坡生物多樣性保護的牽頭機構，主要職責是開發城市生物多樣性保護模式來保護生態系統[2]。目前，國家公園委員會管理大約400 個公園、3347 hm2自然保護區、姐妹島海洋公園等。2006 年，國家公園委員會成立國家生物多樣性中心，下設海岸和海洋環境項目辦公室、國際關系部、海洋部、陸地部四個部門。國家生物多樣性中心承擔了國家公園委員會保護陸地和海洋動植物的責任，是國家公園委員會在自然保護方面的政府科研機構，同時也是新加坡參加各種生物多樣性相關的國際公約或論壇的代表機構，先后組織了新加坡綜合性海洋生物多樣性調查、德光島海岸保護和恢復、海草監測等生物多樣性保護項目。

1.2.2 公用事業局

公用事業局是永續發展與環境部下屬的法定委員會，是新加坡的海岸保護機構，負責規劃新加坡的海岸線，領導和協調、探索海岸線保護計劃，目的是應對海平面上升，與政府機構、專家、社區和企業等各種利益相關者密切合作，共同制定長期戰略，保護新加坡免受海平面上升的威脅。

1.2.3 環境署

環境署是永續發展與環境部下屬的法定委員會，主要職能是改善和保持清潔的環境，促進可持續發展和資源效率，保持高標準公共衛生。環境署下設18 個工作組，其中清潔環境小組下的污染控制科，主要負責監測空氣與水污染、有害物質和有毒工業廢物。其中，監測空氣與水污染不僅包括監測外部大氣環境、海洋環境在內的水體的純凈度，還包括制定、實施與鄰國達成的跨境污染防治項目。

1.2.4 海事與港務管理局

海事與港務管理局是交通運輸部下屬的法定委員會，涉及海洋生態保護的職能，主要是港口監管、港口規劃和參與國際海事會議；同時也與其他政府機構和行業合作，加強港口水域的安全和環境保護，為港口行業提供便利，促進海洋科學研究發展與人力資源開發。為培養海洋人才，維護新加坡的戰略性海洋利益，海事與港務管理局成立專門的學院，專注于全球海事領導力培訓，以培養全球海事領導精英為目標，能夠滿足包括國際海事組織等提出的培訓需求。

2 新加坡海洋生態保護管理政策

新加坡推出了一系列經濟發展戰略與政策，政府明確將海洋生態保護納入國家發展戰略中，基本形成了完整的海洋生態保護管理政策體系。新加坡總體規劃、發展藍圖、戰略和行動計劃等均將海洋生態保護置于重要地位。

2.1 國家總體計劃與藍圖

2.1.1 藍色計劃

新加坡發布了一系列藍色計劃，由民間團體編寫完成，提交給政府，目的是加強保護和修復海洋生態環境。2009 年的新加坡藍色計劃中提出希望在國家公園委員會中設立監督海洋保護的政府機構。相比之下，2018 年的新加坡藍色計劃是一個能夠讓更多合作伙伴受益、科學投入更多的保護海洋環境和生物多樣性的計劃。《新加坡藍色計劃2018》梳理了新加坡海洋環境現狀，并提出以下建議：為海洋環境建立正式的管理系統、為研究計劃和長期的監測計劃提供持續的資金支持、加強保護海洋生物多樣性和環境的立法、保護剩余的天然海洋棲息地免受不必要的損害、將自然環境知識納入教學大綱等。該計劃還建議將6 個外島潮汐線下的海岸劃定為海洋生物多樣性保護區，包括實馬古島和烏敏島等，同時建議政府禁止在圣約翰島、龜嶼和拉扎魯斯島捕魚和垂釣，以免傷害珊瑚礁[3]。

2.1.2 可持續發展藍圖

2009 年，新加坡政府發布第一版《新加坡可持續發展藍圖》，其中推出的涉及海洋生態保護的舉措包括：在海灣、湖泊等區域試行可持續發展的智能城市、海上新加坡綠色新倡議等。2015 年，政府推出新的“可持續發展藍圖”，通過減量、再利用和再循環，成為“零廢物”國家，從保護資源的長遠角度出發，可持續發展，建立環境友好社區。

2021 年，新加坡教育部、國家發展部、永續發展與環境部、貿工部和交通運輸部5 個政府部門聯合發布《新加坡綠色發展藍圖2030》[4]，描繪了推進新加坡國家可持續發展議程的宏偉而具體的目標。其中涉及海洋生態保護的主要目標任務是應對海平面上升危機，保護海岸線免受海平面上升影響。藍圖包括設立50 億新元的海岸及洪水防護基金，用于海岸和排水防洪設施建設，到2030 年，為市區的東海岸、西海岸和裕廊島三個易受海平面上升影響的海岸制定保護計劃。

2.1.3 行動戰略

2022 年6 月，永續發展與環境部啟動首個整治海洋污染的全國行動戰略，從6 方面著手更好地處理和解決海洋垃圾問題，包括防止陸源垃圾流入大海、防止船舶和岸外設施把垃圾丟入海里、采用循環經濟方式從源頭防止制造垃圾、運用科學和科技手段處理垃圾、通過參與國際合作解決跨境海洋垃圾問題，以及推廣和加強宣導活動并支持利益相關方參與。

2.2 具體領域計劃與倡議

2.2.1 海上航運領域

2011 年，海事與港務管理局發布“新加坡海事綠色倡議”，以減少航運及相關活動對環境的影響，并促進新加坡的清潔和綠色航運。該倡議包括三個項目，分別是綠色船舶計劃、綠色港口計劃和綠色科技計劃。2016 年，在各行業支持下，該倡議進一步加強，增加了綠色意識和綠色能源計劃，旨在促進海洋清潔燃料的使用及節能操作措施的運用，構建繁榮的海洋經濟生態系統。

2.2.2 生物多樣性保護領域

2015 年，以科學原則為指導，新加坡國家公園委員會啟動了自然保護總體規劃（NCMP），旨在鞏固、協調、加強和強化生物多樣性保護工作，為新加坡未來生物多樣性保護指明了方向。NCMP 包括4 個重點：一是保護重要的生境；二是棲息地增強、恢復和物種復育；三是保護生物學和規劃方面的應用研究；四是社區管理和外展活動。NCMP涉及海洋、沿海、陸地，覆蓋整個生態系統、物種和基因等各個層面。

2019 年，國家生物多樣性中心發布國家生物多樣性戰略與行動計劃。該計劃旨在保護新加坡的生境和生態系統，涉及海洋生態保護的內容包括：一是成立沿海和海洋環境技術委員會，由與海洋環境有利害關系的不同機構組成，采用海洋綜合管理原則，作為管理沿海和海洋資源的協調機構；二是為更好地了解和評估新加坡海洋生物多樣性狀況，國家公園委員會與不同的研究機構和利益團體合作開展一系列研究項目，研究、記錄和監測新加坡海洋遺產，目前已經記錄100 多種潮間帶海綿；三是實施珊瑚礁恢復項目，維護新加坡的海洋生態系統。

2.2.3 沿海保護領域

2018 年，國家公園委員會制定綜合城市沿海管理計劃（IUCM），以平衡沿海發展、海洋環境保護和生物多樣性保護之間的關系。該計劃鼓勵利益相關者之間建立密切和積極的伙伴關系，以創造更大的協同效應，優化沿海資源利用，并在沿海開發中保護敏感的沿海生境。

2021 年，公用事業局制定國家沿海保護總體規劃，逐步對新加坡海岸線各段進行沿海適應性措施的研究和概念設計——將新加坡海岸線劃分為不同的部分，分階段逐步制定針對不同海岸線特定地點的海岸保護措施。該規劃旨在開發多功能的創新解決方案，與土地利用和發展計劃相結合，改善自然環境。

3 新加坡海洋生態保護實踐舉措

新加坡從政府部門到民間學界，多措并舉，創新性地開展了一系列海洋生態保護管理實踐，形成了諸多卓有成效的獨特經驗。

3.1 持續創新性開展海岸線保護方法研究

為保障海岸和國民安全，新加坡不斷探索海岸線保護方法，并實施了一系列計劃，以創新性手段保護海岸和應對海平面上升。新加坡政府預計未來100 年將至少投入1000 億新元，改善基礎設施建設，應對海平面上升威脅。

2022 年6 月，公用事業局與國際海岸工程咨詢公司合作，探討采用模塊化海岸線防護系統應對海平面上升。根據新加坡海岸線的特點，探討哪些地點適合鋪設海岸線防護系統XblocPlus。這一系統主要是單層的混凝土防護模塊，沿海岸線排列，可提供長期且可靠的保護。10 月，土地管理局、海事與港務管理局以及開放地理空間信息聯盟合作推出試點計劃，整合新加坡陸地和海洋的地理空間數據，從而加強對潮間帶與海岸線的保護。

2023 年1 月，公用事業局探索利用地下空間來保護新加坡免受氣候變化和更強降雨導致的海平面上升的影響，評估使用地下排水和蓄水系統抗擊內陸和沿海洪水的可行性。3 月，新加坡公用事業局設立海岸保護與洪水管理研究計劃[5]。該計劃包含4 個研究領域，分別是海岸防護和洪水管理的創新工程解決方案、基于自然的海岸保護綜合解決方案、海岸保護和洪水管理的可持續基礎設施解決方案、海岸防護和洪水管理解決方案。此外，該計劃也將探究如何提升新加坡對海岸環境的監測、預測能力，并制定一套有效框架來加強風險管理，以便在建設海岸和防洪設施時做出更好決策。

3.2 推動落實多項碳減排舉措

盡管新加坡碳排放量僅占全球碳排放量的0.11%左右[6]，但新加坡政府已承諾并落實了多項減排計劃。2019 年新加坡政府通過碳定價法案，對每噸溫室氣體排放征收5 新元碳稅，政府將利用這些資金投資有價值的綠色項目，幫助企業減少溫室氣體排放。

2021 年8 月，海事與港務管理局成立全球航運脫碳中心，表明新加坡穩步實施零碳航運計劃。該中心成立后，從航運公司、船級社、研究中心、貿易商到行業協會等均表達了與中心合作的意愿。新加坡希望通過航運脫碳的研究、技術開發和解決方案來建設一個充滿活力的生態系統。2022 年2 月，通過《碳定價法案（修正案）》，又上調碳稅，2024—2025 年為25 新元/t，2026—2027 年為45 新元/t。

2022 年3 月，公布了由海事與港務管理局和行業合作伙伴協商制定的《新加坡海事脫碳藍圖：邁向2050》，以建設可持續的海運業。藍圖概述了將重點支持的海運業脫碳的7 個關鍵領域，分別是：①港口碼頭；②國內港口船舶；③未來船用燃料、加油標準和基礎設施；④新加坡船舶登記處；⑤在國際海事組織及其他國際平臺的努力；⑥研發和人才；⑦碳意識、碳核算和綠色融資。

2022 年11 月，新加坡國立大學在第27 屆聯合國氣候變化大會上，宣布啟動“新加坡碳信用市場研究與發展計劃”，利用衛星數據和現有數據庫，繪制出東南亞地區具有高質量碳信用且具有開發潛力的自然氣候項目地圖。此外，新加坡國立大學還成立了東南亞首個氫能創新中心，旨在開發突破性技術，提供創新解決方案以減少對化石燃料的依賴。

2023 年3 月，海事與港務管理局宣布，自2030 年起，在新加坡港口運營的新港口船舶須完全電動化，或采用B100 生物燃料、氫能等凈零排放的燃料驅動。

3.3 通過設立海洋公園等保護生物多樣性

新加坡目前共設立了24 個自然保護區，其中包括20 個受公園和水體計劃管理保護的區域。這些地區擁有豐富的生態系統，包括紅樹林、巖石海岸、沙質海岸、潮間帶泥灘、海草草甸、珊瑚礁等，可以稱為新加坡的重要核心區域。為應對這些區域的碎片化，增強區域間的生態連通性，新加坡采取設立緩沖公園的方法，擴大了核心區域動植物的繁殖空間，有效地保護了這些區域的生物多樣性。2014 年，新加坡將姐妹島，連同圣約翰島和德固哥島兩座島嶼的西南珊瑚海域，劃定為新加坡的首個海洋公園，由國家公園委員會管理。設立保護區后，姐妹島海洋公園將不允許進行與保護無關的工程建設活動，保留最自然原始的面貌，尤其是隱藏在潮間帶豐富的生物多樣性。同時，海洋公園還幫助開展相關教育、保育和研究計劃，例如，對巨蚌進行培植后再重新放回該海域，以及在海底設置珊瑚養殖地等。

3.4 大力發展海洋科學，支撐海洋生態保護

新加坡始終致力于使自身成為海洋科學研究和教育的區域樞紐，通過發展海洋科學技術來支撐海洋生態保護。2016 年，新加坡國家研究基金會設立了海洋科學研究與發展計劃（MSRDP），資助了包括海洋酸化研究、珊瑚礁對環境變化的恢復能力，以及設計海堤以增強生物多樣性等主題在內的33個項目。這些項目的研究成果轉化促成了海洋氣候變化科學計劃的設立，該計劃由國家公園委員會實施，重點關注藍碳、長期海洋生態系統恢復能力和沿海生態工程等領域，致力于探索使海岸線免受漲潮影響的方法。

國立研究基金會資助的圣約翰島國立海洋研究中心，是新加坡唯一一個離島海洋研究設施，支持新加坡的海洋研究并積累了豐碩成果：該研究中心正在建立一個由下一代海洋探測浮標和數據平臺組成的國家級網絡，實時監測海水質量，從而提升新加坡應對氣候變化和進行生態研究的能力；與區域合作伙伴合作，共同發現海洋生物新物種；就微生物群落對海洋生態系統健康的作用開展研究，幫助提高沿海城市區域的珊瑚礁復原力等。

氣候研究中心于2022 年撥款270 萬美元資助南洋理工大學地球與觀測研究所，開展氣候變化、海平面上升等研究項目，包括針對紅樹林和小環礁珊瑚開展研究，從而了解海平面的具體變化和原因，分析其對新加坡的影響并制定應對方案。

4 新加坡海洋生態保護的特點

新加坡通過一系列保護措施，營造了更自然、更生態、更開放的城市空間，不僅保護了整個海洋生態系統的健康，還為市民提供了宜居的生活環境。其特點如下：

一是多部門合作。新加坡政府中具有海洋生態保護職能的部門有多個，分別從政策法規的制定和執行、具體措施、科學研究等多方面來推動海洋生態保護，分工明確，合作密切，保障了相關海洋生態保護政策的制定和順利實施。

二是科學規劃。在海洋生態保護方面，新加坡政府重視規劃建設，不斷對之前規劃的成果進行總結，并結合新形勢新契機對規劃進行調整，真正做到了先規劃后建設，小規劃與大規劃相融合，堅持多元化布局，堅持政策規劃的開放性和連續性，堅持開發與利用相結合，避免單方面的保護，以確保海洋生態保護相關的規劃、行動等得以徹底實施。

三是海洋意識深入人心。海洋生態保護已經成為新加坡政府和民眾的共識，一定程度上形成了一種國家文化。同時，政府持續通過吸收非政府組織和個人參與到海洋生態保護中，激發一代代新加坡人的海洋生態保護意識，使其能夠延續和傳承海洋生態保護文化。

5 對我國的啟示

新加坡經過政府、企業和公眾共同努力，經過幾十年的探索，已經找到契合國家發展的海洋生態保護措施，積累了寶貴經驗，值得學習和借鑒。當前，我國沿海地區已成為驅動國家經濟發展的主體力量，海洋經濟快速發展對協調保護海洋、維護修復海洋生態環境提出更高要求[7]。我國海洋生態保護進入新發展階段，正處于關鍵期、攻堅期，可以從以下三方面借鑒新加坡海洋生態保護的經驗，加快建成“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的美麗海洋。

一是多元化布局多用途利用。新加坡地少人稠，采取的海洋生態保護措施兼顧生物多樣性保護和旅游資源開發，以善用土地和具有多重效益為準。我國沿海地區人口眾多，人類活動對于海洋生態保護造成干擾，可以借鑒新加坡的做法，長遠規劃，堅持多元化布局，綜合考慮海洋資源的多方面利用，打通陸海新空間，構建健康的全域生態系統。

二是高科技賦能海洋生態保護。新加坡利用海洋科學技術有針對性地開展海洋生態保護，如鋪設模塊化系統等。我國多個沿海城市正在打造智慧城市、數字城市，科學技術發展優勢突出，可以借鑒新加坡經驗，利用高科技賦能海洋生態保護，加強海洋生態保護與修復，全面提升海洋生態保護能力。

三是重視環保意識提升。新加坡通過各種手段樹立全民保護海洋生態的意識，鼓勵人人參與海洋生態保護，形成全社會自覺投入、共同參與的良好氛圍。我國可以借鑒新加坡經驗，深入推進海洋生態保護宣傳教育，重點加強青少年海洋生態保護意識，定期開展面向社會公眾的海洋生態保護教育實踐活動，普及海洋生態保護知識，提升全民海洋生態保護意識。