我國海底電纜管道保護管理制度體系的完善

孟 婕，趙立喜，李欣冉，張宇龍，譚 論，張 慧

（國家海洋信息中心，天津 300171）

近年來，我國海水養殖、港口航運、臨海工業等海洋產業對海域空間需求不斷增長，導致近海海域空間供需日益緊張[1]，海洋資源開發逐步向深海、遠海拓展[2]。隨著海上風電、海洋油氣等行業用海項目的不斷增加，作為海上風電、海洋油氣項目附屬設施的海底電纜管道，其數量也在不斷增加，各類管線密集布置，規模持續擴大，與其他用海活動的矛盾日益激烈。國際海底光纜如同條條“大動脈”，直接關系著國家重要會議的國際通信[3]，中國海警局和沿海地方海洋主管部門在重要會議期間組織進行國際海纜巡護專項行動，以減少因海上活動導致通信海纜中斷事故的發生，從而營造穩定的通信海纜運行環境。然而，海底光纜電纜斷纜、海洋油氣管道泄漏等事故頻發，給國民經濟造成不可估量的經濟損失，給海洋生態環境帶來極大破壞。從國家頂層設計上，建立和完善海底電纜管道保護管理制度，對于維護我國國家主權和權益，保障海底電纜管道的安全運行，促進國民經濟發展等具有重要意義。本文針對海底電纜管道保護管理工作中存在的問題，結合保護主體的類型和保護方式，提出完善海底電纜管道保護管理制度的建議。

1 國內外海底電纜管道保護管理現狀

1.1 海底電纜管道保護管理政策

1.1.1 制定和出臺了法律法規等文件

我國在海底電纜管道保護方面出臺了多部法律法規和規范性文件，如《中華人民共和國海域使用管理法》（以下簡稱《海域使用管理法》）《鋪設海底電纜管道管理規定》《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》《海底電纜管道保護規定》《中華人民共和國石油天然氣管道保護法》等。上述文件在海底電纜管道的路由廊道選劃、路由調查勘測、鋪設施工、運行維護、廢棄處置等環節均提到保護管理的要求[4]，明確了破壞海底電纜管道所應當承擔的法律責任。近年來，我國高度重視海底電纜管道的安全運行和維護，出臺了一系列文件，如《國家海洋局關于進一步規范海上風電用海管理的意見》《自然資源部關于積極做好用地用海要素保障的通知》等，均為海底電纜管道管理提供了依據。但目前現行有效的文件中涉及海底電纜管道保護管理的規定還比較粗略，不夠系統化、制度化，不能完全滿足現實管理的需要。

國外在海底電纜管道的保護管理方面也出臺了一系列公約、法律和法案。1884 年的《保護海底電纜公約》規定了損害海底電纜應當承擔的刑事責任和民事責任。1982 年通過的《聯合國海洋法公約》賦予了所有國家在其專屬經濟區和大陸架鋪設海底電纜管道的權利，也規定了破壞海底電纜管道應當承擔相應的責任。《大陸架公約》規定了沿海國可以在大陸架上敷設海底電纜管道的權利。法國頒布了《法國郵政和電子通信法》（2020年），其中第五章明確了保護海底電纜的規定。韓國頒布了《韓國電子通信事業法》（2020 年），其中第79 條第3 款明確了保護海底通信線纜及其附屬設備的規定。新西蘭頒布了《新西蘭海底電纜管道保護法》（1996 年），其中第2 部分明確了破壞海底電纜或管道應承擔的相應責任。以上文件為我國制定符合我國國情的海底電纜管道保護管理制度提供了借鑒。

1.1.2 編制了海底電纜管道管廊規劃

海底電纜管道的建設，需要經過編制管廊規劃、路由調查勘測、鋪設施工等階段。由于海底海洋環境復雜，需要提前規劃設置管廊范圍，避免因缺少廊道規劃，海底電纜管道分布雜亂，從而引發用海活動沖突的問題。如國務院印發的《國務院關于全國海洋功能區劃（2011—2020 年）的批復》中提到“漁業、鹽業、交通、旅游、可再生能源、海底電纜管道等行業規劃涉及海域使用的，應當符合海洋功能區劃”[5]，海底電纜管道等行業規劃要與海洋功能區劃相銜接；我國在編制海岸帶綜合保護與利用規劃時也提到“要統籌規劃海底電纜管道路由，禁止在其附近區域從事底拖捕撈、挖砂等可能破壞海底電纜管道安全的海上活動”。我國沿海地區在海底電纜管道路由廊道規劃方面先行先試，如浙江省自然資源廳印發了《浙江省海底路由“十四五”規劃》，通過建立以“點、線、面”為核心的空間分區體系，將全省海域劃分為海底電纜管道建設禁止區（點）、廊道區（線）和限制區（面）三類，進行分區管控，引導約束管道路由合理布置。這一規劃是統籌規劃海底電纜管道路由空間布局的專門安排，是管線建設和保護管理的重要依據，也是海域空間資源精細化管理的重要體現。

國外在編制“專屬經濟區規劃”時對海底電纜管道的廊道布局等進行規劃設計。《全球海洋空間規劃》由聯合國教科文組織政府間海洋學委員會和歐盟委員會啟動編寫，明確了海底光纜鋪設的規范要求。另外，國際海底光纜的長度一般較長，范圍可能延伸到專屬經濟區、大陸架和國際公海的范圍。例如，德國的《波羅的海專屬經濟區空間規劃》《北海專屬經濟區空間規劃》規定，新鋪設海底電纜的路由應盡可能地平行于已有電纜路由[6]。另外，這兩部規劃在海底管道和電纜管理方面作出規定，即劃定海底管道和電纜用海的區域，其他用海活動不能與海底電纜管道的鋪設、運行和維護相沖突；海底管道和電纜鋪設橫跨航行區域時，應當采用盡可能短的鋪設路線，這是控制用海面積、節約集約用海的表現。在規劃路線時還應當考慮周邊已確權海域用海主體的利益，規劃廊道時應當盡可能避開海洋自然保護區、生態脆弱敏感區、水下文化遺產遺址等。

1.2 保護主體及保護方式

1.2.1 海底電纜管道保護主管部門

海底電纜管道保護工作不僅是海洋管理部門的職責，而且涉及交通運輸、工業和信息化、應急管理等多個管理部門。具體來說，自然資源部及其海區派出機構、各省（自治區、直轄市）自然資源廳（或海洋局）、市縣自然資源主管部門（或海洋局）負責海洋國土空間規劃編制、海底電纜管道的海域使用許可、路由調查勘測和鋪設施工許可、國際海底光纜維修審批等。海事管理部門負責海底電纜管道路由調查勘測和鋪設施工船舶的水上水下作業許可。生態環境部、省市縣生態環境主管部門負責海底電纜管道工程的環境影響評價工作。中國海警局等海洋執法機構負責海底電纜管道違法行為的監督執法。

目前，我國海底電纜管道的保護工作既包括鋪設施工環節的保護，也包括日常運行維護環節的保護。海底電纜管道保護工作還需要海上技術裝備力量，如需要配備檢測技術裝備的船只、隨船檢測的技術人員，對物力和人力都有一定要求。

1.2.2 海底電纜管道所有者（企業）

海底電纜管道的所有者（企業）在海底電纜管道鋪設施工活動竣工驗收后90 日內，到縣級以上人民政府的海洋管理部門進行海底電纜管道信息備案，備案信息包括海底電纜管道的路線圖、位置表等，以便管理部門可以掌握完整的信息資料，方便開展海底電纜管道的保護工作。海底電纜管道的用海范圍呈線條狀，長度一般較長，用海活動涉及的相關利益者較多，因此海底電纜管道的所有者可以通過設置電纜管道標識的方式，對海底電纜管道的安全運行進行維護。標識包括電子標識和物理標識，電子標識是指利用數字化信息系統，借助衛星遙感等技術手段，通過線上方式對海底電纜管道的運行維護進行監視監測。物理標識是指在海底電纜管道近岸登陸點附近建設固定標志物[7]，對在周邊海域進行捕撈或者通行的船舶進行提示，以防其進入電纜、光纜、管道的用海區域，以免造成海底電纜、光纜的斷纜事故。

在海底電纜管道棄置管理方面，所有者應當承擔一定的保護義務。海底電纜管道的棄置包括拆除原地棄置和拆除回收處置等方式。《海域使用管理法》第29 條規定海域使用權終止后，原用海項目的用海設施或構筑物可能對周邊海域造成海洋環境污染等影響的，原海域使用權人應當對該設施或構筑物進行拆除。《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》第14 條規定了所有者實施海底電纜管道棄置應當履行的程序，包括提前60 日向管理部門提交書面報告，棄置過程中不得威脅和妨礙正常的海洋開發利用活動等。《海洋環境保護法》第七章規定了向海洋傾倒廢棄物的程序、劃定傾倒區等規定。然而，我國目前海底電纜管道的棄置管理制度在棄置方式選擇、棄置費用收取、棄置評估管理等方面還不夠完善，所有者履行棄置程序存在一定僥幸心理，執行力不足、執行效果欠佳[8]。

1.2.3 海底電纜管道施工作業者

海上施工作業存在各類風險，這些風險影響著項目的施工活動和保護。海底電纜管道的項目投資大、風險高，作業環境為海上，其所處的環境復雜多變，出現問題會帶來巨大的經濟損失，且會對海洋生態環境造成一定污染，污染規模控制和后續處理較為復雜。我國《水上施工作業安全管理規定》《水上水下作業和活動通航安全管理規定》等文件均對水上施工作業提出具體要求。在施工作業開展前，海底電纜管道項目的施工作業者應當辦理《水上水下施工作業許可證》，施工船舶要求配備船機、通信、消防、救生、防污等各類設備。施工作業過程中，施工船舶在施工航行時要與地面調度室保持通信暢通，按規定發布航行、停泊及作業信號，嚴格執行船機設備安全操作規程，確保安全運行。施工過程中如發生突發事故，應當立即停止海上作業，并向海洋、海事、交通、應急管理等有關部門報告，及時化解安全風險。

2 造成海底電纜管道運行安全危害的原因

2.1 自然因素

海上容易發生各種不可抗力的自然現象，如海嘯、地震、臺風、風暴潮等，這些受自然力影響的各類危害風險，給海底電纜管道的安全運行帶來挑戰。海底地形和水沙動力環境比較復雜，可能導致埋設于海床底土的海底電纜管道由于上覆泥沙不斷被侵蝕，繼而造成海底電纜管道的裸露或懸空，埋下安全隱患[9]。海底生物對海底電纜、光纜的破壞因素不容小覷。據了解，鯊魚很喜歡撕咬海底光纜，原因是鯊魚具有感應磁場的能力，它們會誤以為海底光纜發出的磁場是獵物及攻擊對象，繼而對海底光纜撕咬和攻擊，導致海底電纜、光纜產生孔洞，給互聯網通信等造成障礙。

2.2 人為因素

除自然因素外，海底電纜管道的事故大多數由人為破壞導致，如漁船、船舶拋錨等事故[10]；也有少數不法分子故意切斷、破壞海底光纜，惡意攻擊全球網絡系統，從中獲取不法利益。

2.2.1 受漁船拋錨、起航等活動影響

現實中一些海底電纜管道并不是完全埋設于底土之下，很多是鋪設在海洋底土表面的，有時也會隨著洋流偏移出原鋪設范圍。隨著我國海洋養殖、海洋捕撈、海洋油氣勘探開發、海上風電等海洋開發利用活動的不斷增多，海底電纜管道的斷纜、泄漏事故頻發。位于近岸海域埋設較淺的海底電纜、光纜，極易受到漁船拋錨、起航等活動影響，從而造成斷裂事故。

2.2.2 所有者（企業）安全防護措施不到位

海底電纜管道的鋪設周期長、投入大、設備復雜；同時又有工作環境惡劣、維護困難、受損影響大等一系列問題。根據海水深度的不同，海底電纜鋪設分為埋設和敷設，淺海用埋設，深海用敷設。海底電纜管道的所有者在海底電纜管道鋪設的過程中，如果未采取安全防護措施，鋪設施工活動會引起懸浮泥沙，帶來污染因子。在海底電纜管道的日常運行和廢棄處置階段，海底電纜管道所有者如未進行必要的防護措施，海水也會對海底電纜光纜材料產生腐蝕[11]，任意丟棄電纜管道會使其成為海洋垃圾，給海洋生態環境造成污染或破壞。

3 海底電纜管道保護管理存在的問題

3.1 海底電纜管道路由管理缺乏統一規劃

國外一些國家，如德國，圍繞波羅的海和北海分地域編制了海洋空間規劃，海底管道周邊保留500 m 安全余量的區域，以確保海底管道的保護需求。我國《海底電纜管道保護規定》第七條明確了海底電纜管道保護區，海底電纜管道保護區的范圍分別是：“①沿海寬闊海域為海底電纜管道兩側各500 m；②海灣等狹窄海域為海底電纜管道兩側各100 m；③海港區內為海底電纜管道兩側各50 m。”然而，“沿海寬闊海域”“狹窄海域”等術語的定義尚不明確，不具有實際可操作性。制定統一的海底電纜管道保護規劃，應在綜合考量海洋生態環境、海域權屬管理和國家經濟發展需要等因素的基礎上，對海底電纜管道的保護管理進行有針對的管控，實現海域資源的優化配置。雖然我國在《全國海洋功能區劃（2011—2020 年）》《全國海岸帶保護與利用規劃》《海洋生態紅線保護區規劃》等規劃中均提到了海底電纜管道廊道劃定和保護的內容，地方海洋管理部門也有編制海底路由規劃的實踐經驗，但國家層面尚未出臺海底電纜管道管理的專項規劃。

3.2 海底電纜管道的保護力度不強

目前我國海底電纜管道的保護力度不夠、保護方式比較單一，如遇國家重大活動和重要會議，國家要求沿海省市做好海底電纜管道的保護工作，而各省市一般會采用派船巡邏的方式進行保護，這種保護方式的時效性和技術性比較差。當發現有損害海底電纜管道行為的船舶時，一般僅是通過喊話驅離的方式進行驅趕，保護監管的手段比較落后，威懾力度較小，再犯程度較高。2018 年國務院機構改革后，負有海洋監管職能的機構和人員轉隸到中國海警機構，自然資源管理部門從事海洋自然資源監管的執法隊伍重建，在隊伍成員、監管經驗、監管設備等方面均面臨著較大挑戰，保護海底電纜管道的力度不夠。

3.3 對海底電纜管道違法行為的處罰制度不夠完善

罰款的功能在于威懾，通過威懾潛在違法者，減少違法行為的發生。《海底電纜管道保護規定》規定了行政主體對違反法律規定的單位和個人實施處罰，這屬于行政處罰中的財產罰。《鋪設海底電纜管道管理規定實施辦法》第二十條和《石油天然氣管道保護法》第五十二條均明確了行政處罰的處罰方式，如警告、罰款、責令停止海上作業等；同時根據不同違法行為的違法程度和違法類型，明確了罰款的額度。然而雖然對破壞海底電纜管道的行為規定了財產罰處罰，但違法行為的處罰金額過低，如故意毀壞海底電纜管道及其附屬保護設施的罰款數額為1 萬元以下，這與一次斷纜事故或者破壞管道行為造成的經濟損失相比過輕。例如，中美海底光纜曾發生斷裂，據統計，僅維修一次的費用就可高達上百萬乃至上千萬美元。如果是石油天然氣管道發生損害事故，可能發生漏油、漏氣等巨大風險，給海洋生態環境造成不可估量的影響。因此，我國在對破壞海底電纜管道等違法行為方面的行政處罰制度不夠完善，處罰的威懾力較小，違法行為再次發生的可能性較大。

3.4 海底電纜管道監管體系尚未形成

海底電纜管道的監管主要依靠海洋管理部門或者海洋執法部門。目前海底電纜管道的監管工作面臨一定阻礙，特別是2018 年國務院機構改革后，新組建的自然資源部不再具有海洋行政執法的職責，在海底電纜管道的監管中如發現違法違規行為，自然資源主管部門只能要求違法主體停產停工、限期整改，或者將違法線索移交給有關執法機關查處。這在一定程度上導致了自然資源主管部門行政監管的權威性和威懾力不足[12]。海底電纜管道鋪設施工完畢后的備案制度不完善，一些企業鋪設完畢后并未在規定時間內將路由信息進行報備，海底電纜管道管理部門掌握的海底電纜管道信息不全，數據格式參差不齊，不便于管理機關后續實施有效的監管[13]。

4 完善我國海底電纜管道保護管理制度體系的建議

4.1 編制出臺我國海底電纜管道廊道專項規劃

國內現行有效的空間規劃、產業規劃中涉及海底電纜管道路由廊道選劃的規定比較籠統。海洋空間規劃對海上風電、海洋油氣等產業規劃具有指導性作用，但海洋空間規劃存在多規并存的問題，規劃部門職能交錯重疊，嚴重制約海洋空間規劃的管理作用[14]。編制海底電纜管道廊道規劃時要合理確定規劃廊道的范圍，應當在保障海底電纜管道項目用海需求的基礎上，最大限度地縮減用海范圍。后鋪設的海底電纜管道要盡量與已鋪設的海底電纜管道路由線路保持相對一致，避免雜亂交叉鋪設。由于水下環境比較復雜，需要對海上施工作業的施工船舶和施工作業人員的安全作業提出要求。海底電纜管道一般埋設于海底或者敷設于海床底土，其對水面、水體、海床的影響較小，因此建議在編制廊道規劃時鼓勵對海底電纜管道用海實行海域使用權立體確權，體現節約集約利用海域資源的原則。

4.2 依法采取“多主體、多樣化”的保護措施

鑒于海底電纜管道事故原因的多樣性，國家重大會議召開期間有關部門開展巡護檢查，在一定程度上可以有效減少破壞海底電纜管道行為的發生，但是在其他時間比較容易出現巡護的空白期，因此日常監督管理也不可或缺。沿海地方人民政府有關部門、海底電纜管道的所有者（企業）等應當定期開展海底電纜管道的巡護和檢查，重點對港區、海灣或者船舶活動比較密集的區域開展巡查。海底電纜管道的建設單位應當對海底電纜管道的工程質量承擔責任，不得對工程項目進行違法發包。肢解發包，在勘察、設計、施工、監理過程中履行管理職責，杜絕出現降低工程質量、損害生態環境或者違法違規作業等情況的發生。

另外，政策的落地執行應當建立在社會公眾充分知曉和了解的基礎上。我國一些沿海地方政府的有關部門對海底電纜管道保護的宣傳教育工作不夠重視，在日常管理中應當加大對護纜的重要性，以及破壞海底電纜管道等違法行為后果的宣傳，發揮非政府組織、社會公益團體、社區、公民個人等在海底電纜管道保護中的作用，加強公眾參與程度，共同保護海底電纜管道。

4.3 提高對海底電纜管道違法行為處罰的力度

隨著我國經濟社會的發展以及物價水平的提高，我國海底電纜管道管理的法律法規中關于海底電纜管道違法行為的罰款金額較低，已不符合當前經濟社會發展實際，損害后果發生后的威懾力度較小。建議結合當前我國的國民經濟社會發展狀況，以及海底電纜管道經濟損失等綜合考慮，由財政部、自然資源部、交通運輸部、應急管理部、中國海警局等多部門聯合成立研究團隊，系統全面了解我國海底電纜管道在前期規劃、建設運行、突發事故、損害影響等方面的實際情況，梳理海底電纜管道損害后果的情節嚴重程度，編制海底電纜管道違法行為的處罰標準和相關依據，適當提高違法行為的罰款額度，加大財產罰的處罰力度，提高違法行為受到法律懲罰的威懾力，以減少和杜絕破壞海底電纜管道行為的發生。

4.4 建立海底電纜管道保護管理的監管機制

建議建立我國海底電纜管道保護管理的監管體系，從監管主體、監管內容、監管方式等方面制定具體管理制度。從監管主體上來說，2017 年實施的《國家海洋局關于鋪設海底電纜管道管理有關事項的通知》規定，屬于建設項目配套設施且長度小于2 km 的海底電纜管道，在取得環境影響評價和海域使用批準文件后，可以暫時不單獨辦理路由調查勘測、鋪設施工審批手續。按照“誰審批、誰監管”的原則，海底電纜管道監管工作的主管機關除自然資源部及其三個海區局外，還包括批準項目用海的地方人民政府，具體由地方人民政府自然資源（海洋）主管部門負責監管。在監管內容上，要對海底電纜管道申請的用海主體、用海方式、用海范圍等進行監管，核實是否存在未批先建、超范圍建設、到期未履行拆除棄置程序等行為。在監管方式上，采用線上監管和線下巡查相結合的方式，完善海底電纜管道的備案管理，將海底電纜管道位置、坐標等信息錄入海底電纜管道信息系統后，借助衛星遙感手段，及時通過信息系統發現漁船捕撈、拋錨等信息，向有關部門提示發布違法線索。監管部門可以定期開展現場巡查，對于存在安全隱患和違法違規的情況，及時督促整改。

5 結語

我國海底電纜管道的保護管理工作可以追溯至《海域使用管理法》頒布之前，保護工作從前端的編制管道廊道規劃，中端的路由調查勘測、鋪設施工和運行維護，到末端的拆除棄置，每一個環節均對海底電纜管道的保護提出要求。海底電纜管道的保護事關我國經濟社會發展和國民生產安全，海底電纜管道的管理部門、所有者、施工作業者，以及從事海上捕撈、航行的公民個人等保護主體，依據不同職責、義務和能力，采取具體的保護措施。從國家層面，要探索編制管道廊道規劃，進一步細化保護管理制度要求，不斷加強保護管理的手段，提高違法行為處罰力度，建立健全海底電纜管道的監管機制，從而進一步完善我國海底電纜管道的保護管理制度，逐步實現海底電纜管道保護的精細化管理。