中央預算單位預算管理一體化改革的實踐

李艷培

（作者單位：中國農業科學院鄭州果樹研究所）

財稅體制改革并不是為了解決一時存在的發展困難，而是從長遠機制的角度入手對財政管理機制進行系統性的重構。作為中國特色社會主義體制的重要基礎，預算管理制度在國家治理和社會制度完善方面都有著重要的作用。伴隨著國家對預算管理的重視程度提高，《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》印發，明確提出大力推進中央和地方的預算管理一體化建設工作[1]。面對這種狀況，財政部立足于發展的實際狀況，將預算管理一體化試點任務承擔起來，不斷加快預算管理一體化的步伐，在確保各項業務順利開展的同時，切實提升部門預算管理一體化建設的水平。

一、預算管理一體化的重要性

（一）是深化預算管理制度改革的要求

作為國家治理基礎，財政扮演著十分重要的角色，而財政管理當中預算是重要的支柱。在中國特色社會主義市場經濟體制下，預算管理制度是重要的制度基礎，在推動國家治理和完善社會經濟制度等方面發揮著重要的作用。我國推行的最早的部門預算改革是在2000 年，經歷多年的改革實踐，在全國范圍內都已經形成較為規范、科學、有效的預算制度。結合國務院2021 年的最新相關意見，預算管理一體化的運行是適應當前社會發展趨勢的表現。同時，財政部還先后發布了相應的《預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準》，這意味著近幾年的預算管理制度改革已經逐步走向成熟[2]。

（二）是部門預算管理水平提高的途徑

2000 年部門預算改革推行的“一個部門一本預算”的管理模式，在數字化管理方面與當下社會的發展存在較大的差距，各部門和所屬預算單位有很多財務管理軟件，財務管理的效率很低，在數據收集方面也缺乏統一和有效的工具。鑒于此，實施預算管理一體化改革之后，將部門所有的數據和資源都集中在一體化系統當中進行集中管理，這樣一來部門的財務人員就能夠在一體化系統的作用下更加全面和細致地掌握部門所屬單位的各項資源和數據，實現對所有資金的管控和統籌使用，進而推動部門預算管理水平的提升[3]。

（三）是構建現代財政國庫管理制度的必經之路

采取將制度規則融入信息系統中的方式，重構和再造預算執行流程，一體化將為現代財政國庫管理制度的建立奠定堅實的基礎。其一，對預算硬約束進行強化。在資金支付方面通過預算指標進行直接控制，防止無預算或者超出預算的支出[4]。此外，對用款計劃的預算控制功能進行簡化，取消代理銀行控制授權支付額，將用款計劃控制現金流的作用充分發揮出來。其二，對資金支付流程進行優化，將財政部各地監管局資金支付審核環節取消，推行資金支付全流程電子化管理，構建資金支付集中校驗機制，從而提升支付的效率。其三，將采購合同備案制度建立起來。其四，將完整的信息記錄和報告體系建立起來。

二、中央預算單位預算管理一體化改革的具體實踐

（一）全面實施地方預算管理一體化

依據審慎原則，從地方入手推行預算管理一體化改革。自2019 年以來，地方政府花了三年多時間才開始為該項目提供資金。各地積極采納《預算管理一體化規范（試行）》和《預算管理一體化系統技術標準》，采取有效的措施應對時間緊、任務重、疫情影響等困難，積極推進工作。總體來看，進展非常順利，取得了顯著成效。截至目前，在36 個省（區、市）和新疆生產建設兵團中，3 283個縣級以上財政部門和60 多萬個預算單位通過一體化系統開展了預算編制、執行和核算工作。無論是基礎相對薄弱的西藏、青海，還是規模龐大、經營復雜的廣東、江蘇，基本上實現了省區縣全覆蓋。地方各級財政部門和預算單位在相同的管理標準與數據標準的指導下編制和執行預算，實現各地預算數據互聯互通，真正實現國家預算一體化。同時，地方綜合系統與國家預算管理數據采集系統對接，數據以“T+1”方式上傳到財政部，形成全國財政大數據池。在此基礎上，財政部可以進行數據挖掘，幫助提高財政預算管理水平。

（二）穩步推進試點改革，構建一體化系統

為了穩步推進試點改革工作，財政部辦公廳將內部預算財務管理作為發展的重要時機和內容，成立相應的試點工作領導小組，將單位內部預算、財務、資產和采購等部門聯合起來，建立協同機制，保證將力量集中起來。在構建預算管理一體化系統的時候，主要從籌備階段、上線階段和運行過程三個方面入手，具體內容如下。

1.預算管理一體化系統的籌備階段

在預算管理一體化系統籌備階段，首先就是要建立起相關部門之間的聯系，從而保證在開展專項工作的時候有專門的人員提供服務。此外，針對預算管理一體化，邀請各個環節的業務部門主要人員參與其中，如預算部門、執行部門和采購部門等，并且開展相應的專題討論會。結合中央單位預算財務管理實際狀況，立足于業務需求和系統功能方面提出切實可行的方案。

2.預算管理一體化系統的上線階段

預算管理一體化系統正式上線階段，財政部召開座談會，組織部署各單位應做好相應的準備工作。在座談會上，認真學習和貫徹落實好中央精神，保證各單位統一思想認知，確保貫徹落實黨中央和國務院的預算管理一體化建設，一方面起到財務會計監督作用，另一方面提升財政資金的使用效益。此外，積極培訓中央預算單位的全體財務人員。各個聯合協調單位還應當收集各種所需的基礎數據，從硬件和軟件兩方面入手進行準備，保證財政部相關工作人員團結一致，從而保證預算管理一體化改革試點工作的有效性[5]。

3.預算管理一體化系統的運行階段

在系統運行過程中，工作組的相關工作人員應當做好實時輔導和解疑釋惑等工作，最大限度緩解新系統和新流程帶來的各種壓力，確保試點工作穩步推行。例如，財政部在應用預算管理一體化的時候，做到了第一項目申報入庫的工作，這是很多第一次的具體實踐，為預算管理一體化系統發揮覆蓋整個流程的管理工作提供了重要的工作。

在2021 年財政部正式啟動了中央預算管理一體化建設工作，將地方較為成熟的預算管理一體化系統引入其中，并且對其進行進一步的改造。通過成功的改革試點，也獲得了很多寶貴的經驗，總結起來主要有三點：第一，領導思想認識的提升。部門主要領導高度重視和協調部門的整合和業務工作，這是試點成功最重要的經驗。例如，中國地震局成立一體化建設領導小組，由主任親自主持，審議地震局內部一體化改革方案，監督培訓，聽取進度報告，指導推進工作。第二，加強內部培訓。在試點初期，財政部整合團隊全力指導試點部門，支持部門內部培訓。通過實踐，訓練是決定性因素。培訓工作做得好、做得深的部門，試點工作一定開展順利，取得更大成效。培訓不到位，試點過程會磕磕絆絆，容易產生分歧。第三，加強溝通協調。單位內部有很多業務線，其中財務部門只是支持部門。落實一體化改革任務，需要與各業務部門協調。如果協調工作做好，改革阻力就會小，工作就會順利進行。在這次一體化改革中，除了新制度的應用之外，在預算管理的概念、制度的整合和不同制度之間的銜接方面，包括制度規范的重新梳理，都有許多新的變化和進步。因此，做好宣傳工作，取得各部門的共識就顯得尤為重要。

（三）不斷優化和完善部門預算管理一體化系統

伴隨著財政部完成了一系列試點工作，中央部門預算管理一體化水平也有了顯著的改善。考慮到對預算管理一體化系統運行科學有效的現實需求，主要從以下四個方面對其進行優化和完善。

1.實現系統集成的效率化

為了實現預算管理一體化系統的集成，主要從四個方面進行，即預算編制、預算執行、會計核算和資產管理。對這四個方面的內容進行集成和優化，有利于改變信息孤島的局面。采取集中部署和統一管理與控制的方式，有助于促使公司多方報送、對比審批和重復錄入等工作的工作量大幅度減少。舉例來說，當以預算執行模塊和會計模塊為基礎，在相關賬戶支付了相關金額的時候，一體化系統就會在內部自動生成有效的憑據，以此就能夠減輕相關工作人員的壓力。同時，得益于現代化信息技術的發展和科技水平的提升，基層財務工作人員的工作繁雜程度得到了降低，還能夠在很大程度上提升實際的工作效率[6]。

2.實現編制的科學化

采取對預算項目實施全生命周期管理的方式，對項目有明確的掌握，確保項目庫能夠更加細致和周全。目前，財政部項目金額的預算計算方法是“支出標準×數量/頻次”，有效提高了財政資金的使用效率，將資金用在了最有用的地方。各單位提交的最終預算報告是自動提取出項目相關的各種信息，確保不會有手動修改的機會，進一步要求項目實施主體在做好預算編制工作之前先進行計劃，提高預算編制的科學水平。

3.實現執行監管的透明化

預算管理一體化系統的運行為部門和單位的預算執行過程監督提供了重要的前提，系統由于強大的查詢、分析、審核和導入等功能，能夠實現實時監督和查看部門單位的預算執行情況，采購物資的實際進展和資產的實際存量。每項支出都可以追溯到預算指標，然后再追溯到資金目的地，明確每一項業務的詳細進展。此外，做到對資產的全過程管理，最大限度消除監督不到位的地方，削弱監督不完善等帶來的不良影響。

4.實現預算約束的剛性化

有了預算編制，才能夠控制預算執行，將兩者有效融合在一起，使“兩張皮”的問題得到很好的解決。該系統建立了一系列規則，實現了預算約束的剛性化，既能夠使不同科目之間未經授權的支出調整、賬實不符等問題得以消除，又能夠推動單位提高預算編制質量，確保從根本上嚴格管理和監管預算工作的實施。

（四）將“管理+技術”有機融合在一起

1.牢固樹立一體化管理理念

對于預算管理一體化改革而言，一體化管理理念是很重要的內容。財政部辦公廳在工作的整個過程中將整合的理念作為基本內容，積極和下屬單位建立起聯系，確保內部形成共同的認知，從而提升各個系統的協調性和實際效率。

2.注重加強制度體系建設

結合嵌入預算財務制度規定和內部控制的要求，相應的制度和體系的建立有利于做好預算管理信息的共同分享和一起管理。堅持將整合和標準化等內容貫徹到具體的業務流程當中，緊密結合相關的規定，確保預算編制質量的提升。同時，還要掌握好具體的制度推行進度，堅持資源節約和環境環保的理念，增強內部管理流程中財務內部控制的高效性，由此確保科學化和標準化水平的提升。

3.動態完善各項基礎信息

預算編制過程中需要收集好單位基礎信息、人員基礎信息和資產信息等內容，還要明確支出標準和績效目標等信息，要想實現“數出一源、規范管理”，就需要這些基礎信息作為基石。過去，這些信息分散在各個職能部門，數據集成能力較弱，未能形成一個有機的整體，便于聯合建設和共享。為了建立這一基礎，各單位錄入了10 萬多條單位、人員、資產等信息，整理核實了數百項支出標準，并堅持動態維護。對于預算和管理工作來講，日常信息維護是基礎的內容，有助于改善實際的管理質量。現階段，對各項基礎信息的動態完善已經受到相關部門和單位的重視，為此對各類信息進行了及時的更新，促使基礎信息始終處于真實、完整和準確的狀態[7]。雖然綜合系統的應用能夠發揮重要的作用，但是財政部仍然對預算管理水平的提升開展了更進一步的探索，這意味著建設預算管理一體化系統和做好財務內部管理工作還需要繼續努力，而這些問題需要通過具體實踐來解決。

三、結語

回顧以往的財政改革，要想保證改革進展順利，舉辦綜合預算管理與執行專題培訓班至關重要，是預算管理一體化改革實踐取得良好效果的重要保障。目前，仍有不少單位因為操作不熟練、對流程不了解等問題導致預算一體化改革執行不順利。因此，各部門應結合擴容后實際操作過程中遇到的問題，精心安排系統的內部培訓，從而實現預算一體化對單位的全覆蓋和業務內容無死角。