地方政府債券發行問責制的構建

楊皖寧

黨的二十大報告明確指出：“高質量發展是全面建設社會主義現代化國家的首要任務。”當前地方政府債券發行不僅是財政籌資和規范公共債務管理的關鍵舉措，還成為國家宏觀調控和地方經濟調節的重要工具。截至2022 年12 月，我國地方政府債券總體存量余額348 995.38 億元，是債券市場中規模最大的債券品種。現代財政制度運行機制應當符合國家治理現代化要求，實現公開透明、權責對等、有效制衡、高效運行、可問責和可持續。［1］發行債券作為地方政府唯一的法定融資方式，基于復雜多變的經濟形勢和防范化解重大風險的目標任務，進入新發展階段不能出現失衡失控乃至引發危機，強化問責監督勢在必行。

一、問責制是實現依法治債的重要保障

法律對社會關系的調整應當以相應的責任制度作為前提和保證，責任是權力的孿生物，是權力的當然結果和必要補充。問責制作為責任追究制度，要求行政機構和公職人員依法必須履行的職責和義務，若拒不履行或盡責不到位將會受到懲罰，［2］具有預防效用和懲戒功能。從國際上看，聯合國亞太經濟委員會已經將問責制作為國家實現善治的標準，聯合國開發計劃署和全球治理委員會也將問責制確定為國家治理的基本要素，問責制成為現代國家建立“責任政府”“法治政府”“透明政府”的關鍵。權責一致是當代社會法律制定和授予權力時應當遵循的基本原則，責任也最終要通過法律約束的形式才能加以固定。問責制正在從依照權力問責向依照法治問責轉變，問責的職權、主體客體、范圍和責任形式、程序和救濟等皆應法定。憲法和法律賦予了政府獲取和使用公共資源的權力，為防止政府行使權力超過限度，就必然應當予以監督和制約。只有依法規范和引導政府行為，對出現濫用權力的行為施以責罰懲處，并以強烈糾錯意識和能力為基礎持續完善改進，才能促進政府公平公正、嚴謹審慎地行使權力，提升治理現代化的能力和水平，塑造法治政府和責任政府。

所有的經濟危機和金融危機，其本質都是債務危機。地方政府債務猶如一把雙刃劍，具有極強的外部性。從世界歷史上看，西方國家因債臺高筑引發主權債務危機，出現“財政懸崖”“債務觸頂”現象影響政府正常運轉的例子已不鮮見。黨中央、國務院一直高度重視地方政府債務管理和風險防控工作，對地方政府債務風險防范化解問題時刻沒有放松，提出了“終身問責，倒查責任”的嚴格要求，不斷發出嚴肅追究和問責的明確信號。基于國家治理的架構來考慮地方政府債券發行的制度設計，意味著授予地方政府發債權力的同時也要明確相應責任，實現權責對等，而不能單邊放權或者賦責。［3］根據當前財政部預算司公開發布的查處地方政府違規舉債的警示案例來看，違法情形主要為地方政府違規出具擔保、金融機構違規要求或接受地方政府為公司企業融資提供擔保，尚未出現地方政府債券發行違法違規被查處問責的公開案例，對地方政府債券發行進行問責仍處于一種政策上的呼吁和宣示狀態。尚未出現問責案例主要有如下原因：一方面，由于地方政府債券發行制度初步確立，基于中央政府通過限額發行等方式強力管控，地方政府依照核定分配額度進行債務預算，總體而言，發債融資操作比較審慎。另一方面，地方政府債券發行問責制缺乏具體的落實機制，地方政府在發行債券過程中可能會出現何種責任、如何承擔責任，以及問責啟動、說明回應和審查程序等都不明確，即便出現了違法違規情況，實際上也難以問責。

隨著我國地方政府債券發行規模日益擴大和市場化程度越來越高，對于應對地方債務風險的相關制度設計都應當未雨綢繆，以防患于未然。比如2015—2018 年，地方政府所有發行債券計劃都要在七個工作日前向財政部備案，對各種債券發行規模的比例都有限制，具體發行時間均由財政部統籌安排后確定，其本意就在于制度建立之初為避免地方競相發債對市場產生沖擊，做好地方政府債券發行與國債發行平穩銜接，財政部從總體上對發債進度做出必要的組織協調。2018 年之后，財政部不再負責上述協調安排，是由于隨著相關制度運行逐漸成熟和地方政府債券發行市場化程度日益提高，客觀而言中央也在逐步放權給地方政府，從強力控制逐步轉向監管與市場約束機制并用，完善地方政府債券發行問責制，以監督制約違法違規行為的意義也就更為重要。問責制的制度結構由角色承擔、說明回應和違法責任的三段式系統構成，［4］角色承擔是職責定位，說明回應是問責程序，違法責任是問責的具體情形和責任形態。地方政府債券發行過程中各權力主體的職責定位已由《預算法》進行規定，然而在責任形態和問責程序上尚不明確，還有很大的探討空間。

二、明確地方政府債券發行的責任形態

在公共行政和私人部門的管理關系中，責任是非常重要的，其體現為對違法違規行為的否定性評價。由于地方政府發債相關法律規范尚不健全，有關責任形態的規定也散見于法規、規章、規范性文件以及財經紀律當中。當前黨內法規已經成為中國特色社會主義法治體系中的重要組成部分，與傳統的三大法律責任不同，地方政府和相關責任人在地方政府債券發行過程中可能違反黨內法規的相關規定，會承擔相應的政治責任。政治責任與公共權力高度相關，是公共權力的受托者對于委托者的責任，很難完全做到由法律精確規定，但是政治責任與法律責任存在著一定的交叉，尤其是政治責任的具體承擔方式與行政法律責任中行政處分的具體形態存在著很大程度的重合。比如，《公務員法》中規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等六種行政處分；中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》側重于對決策管理失誤和濫用職權方面的行為予以問責，其中規定了責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等五種組織處理方式；《中國共產黨紀律處分條例》規定了對黨員的警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等五種處分方式。綜合對比可見，以上法律法規及規范性文件中規定的責任承擔方式存在一定程度的重疊交叉。健全和落實問責制的關鍵在于將責任追究精準化，由于對政府機關及其工作人員實行問責，其依據主要是黨內法規，同時規制地方政府債券發行的法律法規和規范性文件主要屬于行政法體系，所以從責任形態來看基本以政治責任和行政責任為主，輔之以適當的民事責任和刑事責任。在此基礎上，通過明確各種責任形態包含的具體情形，有利于為地方政府發債權力的行使劃定法治邊界，構建懲戒和風險防范機制。

一是政治責任。政治責任與政治合法性來源緊密相連，總體原則就是公共權力的行使必須在授權范圍內更好地實現和維護公共利益。結合現行法律、黨內法規和政策性文件的有關規定，有關部門單位和相關責任人因地方政府債券發行須承擔政治責任的情形應當包括但不限于如下方面：首先，在地方政府債券發行政策執行方面，未嚴格執行法律法規，以及上級政府和主管部門相關文件要求的；制定出臺的政策、管理文件及相關制度辦法與法律及上級政府有關政策文件內容相沖突的。其次，在政府債券發行風險防范方面，未建立地區債務風險應急處置預案，未建立地區政府性債務管理領導機制，導致出現債務風險時應急處置預案未及時啟動或應急處置無法及時響應的；因制度不完善或管理不規范使地方政府債券發行出現重大失誤，導致群體性事件發生或造成不穩定因素出現的。最后，在地方政府債券發行融資管理方面，因債券發行后資金支出不及時導致資金長期閑置的；未嚴格按照預定政府債券發行資金規劃用途使用，擅自挪用或改變債券資金用途的；將政府債券發行獲得資金用做非資本性支出、政績工程或形象工程的。

二是行政責任。結合《預算法》《政府信息公開條例》《重大行政決策程序暫行條例》等法律法規和政策性文件的有關規定，有關部門單位和相關責任人因地方政府債券發行承擔行政責任的情形應當包括但不限于如下方面：首先，在預算程序上，未按照《預算法》規定編制、報送關于地方政府債務的預算草案、預算調整方案的；違法做出地方政府債務預算調整的。其次，在地方政府債券發行日常管理上，地方政府發行債券導致債務余額超過核準分配的地區債務限額的；發行地方政府債券沒有明確的償還計劃和穩定的償還資金來源的；增加發行額度未列入預算調整方案報本級人民代表大會常務委員會批準的；地方出現債務風險后，隱瞞、遲報或授意他人隱瞞、謊報有關情況的。最后，在地方政府債券發行的信息披露上，不依法履行政府信息公開職能，未建立健全政府信息公開有關制度、機制的；出現信息披露不及時導致未在法定期限內向社會公開，或者出現虛報、漏報以及瞞報有關情形的；未及時按規定進行全口徑債務監測數據統計并進行公開的。

三是民事責任。結合《民法典》等法律法規和政策性文件的有關規定，有關部門單位和相關責任人因債券發行承擔民事責任的情形應當包括但不限于如下方面：未遵循民事活動的平等、自愿、公平、誠信原則，干預市場定價的；脅迫承銷商和投資者認購地方政府債券或強制設定最低投標量、最低承銷量的；未如約按照標準向承銷團成員支付發行費的；在信用評級過程中以欺詐、脅迫手段影響評級機構獨立公正做出評級結論的。同時，如果金融機構以欺詐手段提供虛假資料獲取進入承銷團資格的，信用評級機構等中介組織虛假評級或出具報告等，也要相應承擔民事責任。

四是刑事責任。當前我國刑法還沒有可以與地方政府債券發行直接相銜接的罪名及刑事責任方面的規定，結合《刑法》的其他相關規定，有關部門單位和相關責任人因地方政府債券發行承擔刑事責任的情形應當包括但不限于如下方面：有關單位或國家工作人員因政府債券發行索取或非法收受他人財物，為他人謀取利益，情節嚴重的，可能構成單位受賄罪或者受賄罪；有關國家機關工作人員在政府債券發行的過程中濫用職權或者玩忽職守，造成重大損失的，可能構成濫用職權罪或者玩忽職守罪。

三、規范地方政府債券發行的問責程序

完善地方政府債券發行問責制的核心是建立相應的問責程序，缺少嚴密規范的法律程序，好的制度安排也難以落實。只有將地方政府責任、相關人員責任、問責制度以法律的形式予以明確，促進問責程序透明科學，在出現需要問責情況時，各種機制能夠有效運轉，才能使責任追究公平公開并真正落到實處。［5］當前在地方政府債券發行監管上，總體缺乏實施問責制的法律依據，還難以充分做到“依法問責”。完善相關法律規范應當通過健全問責配套制度，使問責程序的各環節可以銜接呼應和互相配合，通過深化改革，努力做到與地方政府債券改革同步，實現問責支撐改革和改革促進問責。通過依法問責規范地方政府債券發行的決策和實施，嚴格發債資金支持項目建設的源頭管理，嚴格管控地方政府違規融資的金融閘門，營造依法行政，建設信用政府的法治環境。

一是建立地方政府債券發行問責的啟動程序。以法律規范確定問責啟動程序是問責制的首要環節，為強化對地方政府發債權的有力監督，需要明確問責啟動的線索來源范圍，主要應當包括中央和省級黨委的巡視監督、各級人大及其常委會的依法監督、政府及各部門內部工作檢查和內部監督、監察機關監察、司法機關監督、審計檢查、信訪舉報線索核查、新聞媒體曝光等。問責權來源于監督權，具有相應監督權力的機關都應當具有相應的問責權力，各相關權力授權機關應當加強日常監督，發現在地方政府債券發行過程中違反法律法規規定的線索，或收到有關方面移交和舉報的線索，應當認真核實，并會同相關部門進行責任認定。具體而言，涉及地方有關部門領導責任的，必要時會同同級政府進行認定；涉及地方政府有關領導責任的，必要時會同同級人大或上級政府進行認定。涉及國有企事業單位、國有金融機構、金融中介機構及相關責任人的問責，按管理權限由其監管部門進行責任認定。

二是建立問責地方政府債券發行的說明回應和申訴程序。以法律規范確定問責制的說明回應和申訴程序是問責實現實質正義和程序公平的保障，問責啟動后應當給予被問責對象充分的表達自由和予以說明回應的機會，要求其及時就有關問題做出書面說明并提交相關證據。問責主體應當認真聽取被問責對象的陳述和申辯，并且記錄在案，同時注重問責過程的公開透明。問責機關通過聽取問責對象的說明回應并核實相關線索和證據后，如果認為需要做出問責處理的，對責任單位的問責處理方式應當包括責令糾正、限期整改、通報批評和按照相關法律法規處罰等，對相關責任人的問責處理方式應當包括通報、誡勉、組織調整或者組織處理、給予處分等。問責機關做出問責處理決定后，被問責對象對問責處理結果不服的，應當有權在問責處理下達后的法定期限內向問責處理機關申請復核，如果對復核結果不服的可以在接到復核決定之日起的法定期限內，向問責處理機關的上級主管部門或領導機關提出申訴，或者也可以不經復核直接在問責處理之日起的法定期限內提出申訴，相應受理問責申訴的機關應當組成債務問責申訴公正委員會等機構，聽取被問責對象給出的解釋，并做出是否合理的評判，進而做出最終決定。

三是細化問責地方政府債券發行的裁量標準。問責的最終目的是督促政府履職盡責，以法律規范細化問責地方政府債券發行的裁量標準是準確執行問責和追究責任的必然要求，隨著地方政府債券發行規模逐步擴大，種類日益增多，對地方政府債券發行構建科學的評價體系，也應當突出民生、生態和人文環境改善等方面，以此構建衡量評價機制。《中國共產黨問責條例》已對黨內問責區分情形做出了不予問責或者免予問責、從輕或者減輕、從重或者加重的規定，對于探索性改革中出現的新生問題，問責制應當秉持相對寬容的處理態度。反之，對于黨中央、國務院和中央主管部門持續嚴格要求，地方政府和有關責任人卻故意違反并涉及政治責任的行為應當予以加重問責。具體而言，對地方政府債券發行出現問題后及時主動報告并采取合法合規措施，在規定期限內整改到位，有效控制債務風險的行為，積極配合責任認定，并主動承擔責任的行為應當從輕或者減輕問責；對包庇縱容違反地方政府債券發行管理相關規定的行為，出現風險事件后拒不執行或者拖延執行有關債務風險處置規定，以及處置不力、不當并造成嚴重后果的行為，隱瞞、謊報或者授意他人隱瞞、謊報地方政府性債務數據的行為都應當從重或者加重問責。