松山湖：啟動一個生長的過程

焦建

松山湖科學城（航拍）。圖/松山湖管委會供圖

在坡度低于20度的平緩丘陵環抱中，坐落著一個約8平方公里的淡水湖。年均23°C左右的小溫差，加之四季陽光均較充足，湖面上野鳥紛飛，周圍果木繁盛。即使在20多年前，在珠三角腹地內，類似東莞松木山水庫這樣的原生態景象，也已罕見。

如今日益為外界熟知的松山湖，其藍圖漸次落地的基礎，正是山湖間成片的荔枝園及低洼處的菜地。2001年啟動開發時，上世紀50年代末建成的松木山水庫地區，被規劃為松山湖科技產業園區。如今則升級為松山湖片區、功能區，還正在建設成為科學城。

隨著松山湖名稱后綴更迭，其承載的任務亦不斷增加與升級：從再造新東莞的“先手棋”到引領高質量發展的“主引擎”，再到成為推動高水平科技創新的“國家隊”，松山湖逐漸擔負起高新產業培育發展、重大科學領域創新載體及生態保護等多重任務。

東莞曾經的以產業興城再聚人模式，正在松山湖升級為以引才為核心，通過對其創新能力的發掘，吸引和聚集高端產業。這意味著要有效整合土地等資源、加快帶動周圍鎮街發展；在軟件吸引力、城市整體競爭力有限條件下有效引才、留才；在增長新動能尚在培育階段時持續投入、加速成為創新成果的轉化地乃至策源地。

對于這個正在培育中的多維且高效的新發展生態，中國電子信息行業聯合會專家委員會主任董云庭在參加《財經智庫》調研活動時指出，“持續保護和培育自然生態系統，是松山湖看得見的優勢。松山湖的政務生態系統也非常漂亮，兼具了產業服務及社會服務的能力。”而他也指出，“相較之下，松山湖的產業發展系統，仍有較大提升空間。”

空間意蘊可能。

這既來自電子信息等優勢產業持續升級，也來自機器人、生物技術等新產業加速集群。大科學裝置及新型研發機構，亦正為未來積蓄新動能。正如松山湖建設初期一位廣東主要領導視察時所預言，“松山湖代表東莞的新形象，代表東莞的未來。松山湖建成之日，就是東莞提升、領先之時。”

定位：從產業園到科學城

新千年伊始，東莞籌備開發松山湖的初衷，是應產業升級及區域布局演變的內在需求。在布下“先手棋”后，隨著不斷承載從省市再到國家的多重任務，松山湖經歷了地理范圍到發展內涵的多次延展與升級。

1984年，東莞提出“向農村工業化進軍”目標。1993年基本將其實現后，東莞又開始加快城市化步伐。借珠三角區域內成本洼地優勢逐漸成為“世界工廠”后，東莞開始主動發展園區經濟。時至21世紀初，東莞已實現從農村到城市轉變，并構建起較為發達、當時所謂的“電腦信息產品制造業”。借助一系列相關產業，此時的東莞經濟每年保持近兩位數增長，但給外界印象往往與“低端”關聯。

從依賴低成本的土地及勞動力的經濟增長模式，摸索轉向科技、生態和人才領域通過有機結合發力推動新一輪城市建設。2001年，東莞提出調整發展戰略，在“一年一大步、五年建新城”的自我要求下，提出將通過“一區兩園三張牌”打造“國際制造名城”。

此時尚為原生態自然景象的松山湖，被視為支撐東莞由“基地”轉向“名城”的核心，也是提升城市競爭力的抓手。良好的生態環境，是松山湖承載任務的基礎。一個事后被媒體披露的細節是：2004年-2005年，東莞市鎮兩級花錢買樹的投入就達27億元。

改善生態環境，只是東莞“自我糾偏”的一個方面。這個城市還希望通過政企合作開發的模式建立一系列新型園區，既為吸引新型、高端產業匯聚，亦為輻射鎮街發展找到新路徑。

“東莞是一輛小排量、品質一般的小車，行駛在高速路上明顯力不從心，松山湖就像是東莞為更快、更穩地前行而更換的新車。”積極推動松山湖起步的時任東莞市委書記曾比喻。依其分析：一個地區產業發展將大致經歷要素群集、產業主導、創新突破、財富凝聚四個階段。東莞已走過前兩個階段。但在生產環節中，也存在著比較明顯的“中間大兩頭小”紡錘狀結構特征。此外，持續“三來一補”模式的邊際效益遞減也愈發明顯：可建設用地所剩不多、人才留不住，以及環境污染。沒有技術開發能力支援產業升級的東莞，將難以持續發展。

東莞給松山湖布局的長期性任務，大致形成：一是促進產業及創新資源集聚，提升城市產業結構，通過激發技術創新推動制造業可持續與產業升級；二是通過建設“三位一體”主城區，推動現代化中心城市的形成和發展。二者均需主動規劃及布局。

松山湖最初規劃的底層邏輯，也是在大型工業園區基礎上建設具有高水平軟硬環境的科技園區，并由其作為新一輪國際技術、產業向東莞轉移的重點承接地區。幾經與相關鎮街協商后，位于寮步、大朗、大嶺山三鎮接壤處的松木山水庫地區被劃定，最初被命名為“松山湖科技產業園”，規劃控制面積72平方公里。

源于其定位“不僅僅是純粹經濟發展邏輯下的產業園，而是具備社會學屬性的新城”，故在整體規劃時包含了8平方公里的水面，以及14平方公里的生態保護區。為求高標準建設，一批相對知名的中青年建筑師和規劃師共同參與了園區的整體空間設計和建筑群設計，盡可能保留其原生山湖生態，且非常注重建設生態城市、文化城市。在松山湖總規劃師朱榮遠看來，“松山湖的出現，是啟動一個生長的過程”。

2001年11月，經廣東省政府批準后，相關園區構思被正式定名為“東莞松山湖高新技術產業開發區”（下稱“松山湖高新區”）。之后經歷幾個重要發展節點分別為：2005年3月，東莞通過相關規定，明確其發展方向，對定位、準入條件、土地管理、發展規劃等問題提出思路；2007年，引入建設中國散裂中子源大科學裝置，并建立中子科學城。

隨著松山湖發展概念涉及的面積及內涵不斷擴充，級別亦逐級提升。2010年9月，經國務院批準，松山湖高新區正式成為國家高新技術產業開發區；2015年，又經國務院批準建設珠三角國家自主創新示范區；2017年，被列為廣深科技創新走廊的十大核心創新平臺之一。

啟動建設較晚的松山湖高新區，在模式創新及探索方面具有一定后發優勢，這體現在通過學習避免“踩坑”等。例如，松山湖曾多次派代表到蘇州高新區學習，力求夯實基礎設施建設、政府管理和招商運營等各項工作。對于松山湖來說，實現跨越式發展并有望推動東莞創新在部分關鍵領域躍升的基礎，是在集聚創新資源方面逐漸呈現出“由點帶線、面”特點。

過去十年是東莞全市研發投入占地區生產總值比重從1.6%提升到4%的快速發展階段。但與國內其他大型城市相比，東莞至今仍缺少較高級別的高校和科研機構。在企業主導下，其在創新方面投入主要與產業發展相關。因著重于制造業發展，4%的占比是一個并不太低的數字。要繼續提升，既囿于通信等行業出現研發投入收縮，亦無法擺脫現有集中于后端產品研發的傳統路徑。基礎研究、應用研究薄弱的短板無法補齊，將長期限制東莞產業技術創新的水平，亦使企業處于追隨狀態，難以推出顛覆式產品。

成功將中國散裂中子源大科學裝置落地，借此實現人才等創新資源的匯聚，被各方普遍指出將成為松山湖推動原始創新的破局點，并正成為東莞提升整體科研水平的基礎。而作為服務平臺，其本身并不會產生直接的經濟效益，將是一項任重道遠的戰略投資。“十多年前，我來到松山湖時，這里大部分地方都是工地。現在再看看東莞、看看松山湖，各類產業園項目、高校、知名企業與當時不可同日而語。中國散裂中子源作為地球上的第四個中子源項目，是非常稀缺的大科學裝置資源，可以說世界上很多科學研究機構，包括基礎研究和應用研究都是等著排隊來與項目對接開展合作。”中國科學院一位院士曾形容其對松山湖的意義。

東莞松山湖華為基地。攝影/張新鋒

正是在引入了大科學裝置的基礎上，松山湖高新區才有了建設科學城的可能，從而獲得參與更高層次競爭的資格。截至目前，中國已有上海張江科學城、寧波新材料科技城、杭州未來科技城等多個知名科學城。除加強基礎前沿創新布局、加速催化科技成果轉化等職能，其也在不斷通過營造創新生態從而升級高精尖的產業體系。而科學城一般依托國家級高新區發展，更注重大科學裝置布局，更注意創新人才創業環境建設。

作為粵港澳大灣區內創新集中度突出的科學城之一，松山湖科學城已于2020年7月納入大灣區綜合性國家科學中心先行啟動區。無論是優化存量還是創造增量，這一科學中心的落地均意義重大。松山湖作為創新杠桿的撬動作用也將不再局限于東莞，而是需要聯手深圳的光明科學城，覆蓋到整個粵港澳大灣區。為求多角度突破，松山湖在2021年提出了《松山湖科學城發展總體規劃（2021-2035年）》。其規劃總面積90.5平方公里，涵蓋了松山湖高新區、大朗鎮、大嶺山鎮、黃江鎮。

“當年東莞不建設松山湖，就沒有各種創新資源儲備和集聚的載體，難以支撐東莞創新驅動發展的需要。”一位東莞原主要領導曾指出，“沒有松山湖，想想后背會發涼。”

發展：產業與創新融合邏輯

從建設至今，松山湖一直保持著較高強度的基礎設施及固定資產投入，主要為基礎設施和人居環境。近年來，不斷引入大科學裝置或新型科研機構，松山湖亦要投入部分經費。以稅收為主的“自我造血”發展體系支撐了相關投入。其基礎，正是松山湖生生不息的產業。

細究其發展脈絡：最初兩三年核心基礎設施建設大致完成后，松山湖發展重點就從“打基礎、造環境、樹形象”，轉變為“聚人氣、建新城、出效益”。與珠三角多地需經歷“騰籠換鳥”陣痛不同，松山湖后發優勢也體現在只需“空籠選鳥”。相關工作初期，土地資源尚多，著實吸引了一批企業，以至于形成“招商選資”模式，與各鎮街“挑得籃里便是菜”形成對比。

隨著內外環境變化，松山湖的產業培育體系也不斷升級。其最初發展定位涵蓋三個方面，即對外經濟技術合作新載體、產業結構升級龍頭、產業支援服務業中心。具體策略是加強與國際大企業合作、并積極引進內地優秀企業。重點發展產業支援服務業，培育生物環境等新興產業。同時設置門檻：勞動密集型產業原則上不選、環境污染嚴重的也被排除在外。

事后的一項粗略估算顯示：松山湖高新區成立前八年，在5000多個項目中只“選中”了500多個。在2008年前后的全球金融危機沖擊下，松山湖依然在一定程度上堅持了高門檻，并細化提出了所謂“三高兩自”標準，即“高科技含量、高帶動能力、高稅收貢獻，以及自有品牌、自有知識產權”。與之相關的一個流行說法是“四個忍得住”，即“忍得住暫時陣痛、忍得住利益暫時減少、忍得住經濟增速暫時放緩、忍得住社會非議”。

松山湖也曾走過彎路。為與其他鎮街加快拉開檔次，松山湖曾大力發展集成電路、芯片設計制造封存和軟件開發等知識密集、技術密集、人才密集產業。但與臨近的深圳及更具優勢的上海、蘇州等相比，在各方面儲備均有不小差距，相關行業集聚性并不如預期。

通過不斷積累經驗，松山湖的產業培育體系也不斷進行著調整。例如確立“一區多園”戰略，建設各類專門園區和孵化器。隨著東莞產業升級，加速推進現代服務業項目招商；更為明確其主導產業的定位；為嫁接國外資源及吸引先進技術，松山湖還采取了中外合作工業園區方式，建立了多個類似中以產業園這樣的園區。

微觀來看，與跨界升級相比，借助東莞原有產業基礎或區位優勢（深圳的外溢效應等）發揮“相關多元化”，是松山湖產業培育生態中較為成功的領域。至今仍是松山湖產值“主力擔當”的華為公司，在2006年時確認將進駐松山湖。2015年，華為終端工業總產值808億元，占松山湖的51%。2016年，華為終端成為東莞當時僅有的兩個千億企業之一。隨其而來的一大批產業鏈上下游企業、行業人才，既為電子信息制造業夯實了基礎，也在很大程度上改變了東莞“滿天星斗、不見月亮”的舊產業格局。

在此基礎上，松山湖近年來重點培育的產業定位，已逐漸微調至由高端電子信息、生物技術、新能源、機器人和現代服務業所構成的“4+1”主導產業體系。其發力點則逐漸體現在“三高兩自”的模式升級版中：企業經營結構從“訂單主導”向“生產者主導”轉變，通過建立較為完善的供應鏈體系向品牌、技術創新發展，統合國內外兩個市場。

在此領域，一個值得提及的新例子，是2014年正式落子的松山湖國際機器人產業基地。該基地由松山湖提供場地和部分啟動資金，并邀請機器與自動化領域資深專家、香港科技大學教授李澤湘及其團隊前來創辦。相關企業的不斷延展，從新的角度為東莞傳統的裝備制造業找到了進一步升級的可能與空間。此外，靠近市場、靠近合作伙伴，也是相關企業愿意在這里扎根的因素。

松山湖科學城內，一名科研工作者正操作有機光電材料升華超凈室的設備。圖/中新

2022年，東莞裝備制造業規上營收達到4697.8億元，規上工業增加值1193.9億元。這一產業鏈由研發設計、零部件、設備制造等環節構成。其中，僅國際機器人產業基地就已孵化科技企業60多家。初步形成以機器人系統集成商、核心零部件企業和智能裝備企業為主體的機器人產業集群。為求構筑產業生態圈，這一產業探索也正延展至教育創新等領域。以2015年多方共建的“粵港機器人學院”為例，正在探索新工科教育的培養模式。

除借助東莞一系列傳統產業資源培育或拓展新興產業，前述松山湖逐漸引入的新型研發機構，也在成為產業培育的關鍵節點。以松山湖材料實驗室為例，其在鋰電池材料、半導體材料等前沿技術取得了突破性成果后，正以此為抓手加快推動轉化。在此基礎上，松山湖也在整合材料實驗室的技術資源，打造新材料創新園。而散裂中子源，也已為超過900項與新材料等有關的前沿科學研究課題提供了實驗條件支撐。

在東莞目前的主要產業布局結構中，松山湖均占有了較為重要的地位。其中，東莞的新一代電子信息產業集群作為第一支柱產業，規模已超萬億元，龍頭企業主要分布在松山湖、長安；第二大支柱產業為裝備制造業，規模已達5000億元左右，其中機器人產業主要在松山湖布局；在新材料產業集群方面，目前已達千億級，也是松山湖重點發展的新產業門類之一。

《財經智庫》調研中，在分析松山湖產業發展系統仍有提升空間時，董云庭也指出了其在夯實產業基礎方面面臨的挑戰：其一，從企業結構角度來看，過于依賴數家大企業。其二，對于電子信息產業這一主導產業，發展路徑過于依賴利潤率較低的硬件生產及組裝；而高利潤、高成長性的軟件產業培育，則尚有較大空間。其三，雖然有材料實驗室等新型研發機構的引入，但對于松山湖乃至東莞的體量而言，新動能的規模太小，見效仍太慢。“為求突圍，松山湖必須把核心產業的產業鏈加速完善，長板要繼續發揚，短板則要盡快補上。其次，是要實現供應鏈的彈性化，盡可能避免被外部因素制約。”他建議稱。

松山湖管委會相關負責人士也坦陳：目前松山湖發展進入了必須突圍的階段。“松山湖還有什么新的產業增長動力能夠挑起大梁？這是各級領導均非常關心的問題。”

據分析，目前松山湖的產業結構規劃是“4+1”，但實際的發展情況則仍是“1+4”。“1”即電子信息產業，至今仍占了80%左右的經濟貢獻。生物醫藥等產業雖已規劃多年，但相關企業至今只能以數億或幾十億規模計算，難超百億。所謂突圍，松山湖目前重點策略是在千方百計“保存量”基礎上，積極探索新的產業發展可能。

讓松山湖產業培育曾經走彎路的問題依然存在，探索培育新產業，仍需小心拿捏尋找突破口。以生物醫藥為例：東莞從2012年就開始布局相關產業發展。到2021年，正式在松山湖建設生物醫藥產業基地，加速形成產業集群。但問題在于，東莞以往在這一塊的基礎是比較薄弱的。近年來松山湖集聚了一些企業，其他鎮街則罕有布局。要實現從零到一的跨越非常困難。

為尋找答案，松山湖正積極向蘇州等城市對標。相關部門在調研后分析：關鍵在于構建起了集“人才、機構、平臺、資本”于一體的全方位創新產業生態體系，搭建了“技術服務+供應鏈服務+培訓服務+眾創空間+合作平臺”全鏈條支撐的專業技術服務平臺。

與其相比，松山湖生物醫藥產業基地已初步形成了以大科學裝置、高校、新型研發機構、公共服務平臺、龍頭企業、高水平醫院為主體的創新體系，創新生態日益完善。但政策支持力度有限，現有平臺協同不夠、支撐力不足，在生物醫藥相關平臺、廠房、公共實驗室、高水平臨床試驗平臺等方面仍然極為缺乏，均是制約生物醫藥產業發展的深層次原因。

簡言之，要從以往的自發生長轉向對產業的悉心培育，從東莞到松山湖都做了一系列努力并取得了一定成績，但在細節上仍有短板。此外，東莞前期主要依靠資本自行發展，松山湖的部分產業載體開發商主要是由地產商轉型，缺乏產業運營經驗，可能也是其在相關行業“起了個大早趕了個晚集”的重要原因。

為求破局，在近期的相關工作規劃中，東莞正式提出要引入知名服務機構，完善醫療器械注冊辦證、臨床前服務等專業服務平臺進一步完善生物醫藥創新生態的舉措。為求錯位競爭，東莞還在對相關產業的培育與發展進行梯隊形的統籌謀劃，并提出了應加快發展體外診斷、介植入器械、醫學影像、核醫學等高端醫療器械產業，打造細分領域小氣候。

挑戰：探索統籌共贏

于東莞而言，招商選資與產業培育孵化，工業用地是基礎。同樣作為后發園區，松山湖相對其他鎮街園區有作為“白紙”的優勢。但在2013年與深圳高新區進行的對標中，松山湖已發現，雖仍有發展空間，但土地資源已非常緊張。

除了面積不足，松山湖開發早期的規劃藍圖采取“三圈層”模式：內圈層為生態區，中圈層為生活、教育區，外圈層為生產活動區。隨著建設開展，南部著重純產業布局，中部是純居住區與旅游區，缺乏完善城市商業、高端服務業布局的短板不斷顯現。這在一定程度上是因為其核心仍是按照產業園區的定位進行規劃發展，而不是按城市區域的標準去開發建設。

在土地資源進入存量發展階段后，松山湖的挑戰既事關產業發展，亦與東莞的城市格局相連，如前所述，松山湖的核心任務除產業外，還包括變革城市發展格局，由其與莞城、同沙生態區構成“三位一體”的主城區空間格局發展軸，形成東莞市核心區。而具體實現途徑，則包括通過松山湖與各鎮形成更為緊密的關系。

在可開發土地日趨減少之下，松山湖與周邊鎮街形成更為緊密的統籌、互動關系必要性日趨增加。這也是除了產業培育、科技創新，松山湖面臨的又一重核心考驗。

統籌的一種途徑，是合并發展。作為高層次園區建設戰略的具體抓手，繼松山湖高新區后，2006年6月，東莞市整合其東部快速路沿線的寮步等六個鎮匯合處土地，建設東莞生態產業園，并在其后的發展中獲批建設國家生態示范工業園區。2014年12月，東莞決定將松山湖高新區、東莞生態園統籌合并發展，合稱為“松山湖（生態園）”，規劃控制面積擴大到103平方公里。2015年，該園區入圍珠三角國家自主創新示范區，初步確定“1+2+N”的空間布局。納入示范區建設，意味著眾多先行先試的體制機制可在這里落地。

為擴大松山湖產業承載能力，松山湖還在2018年與企石鎮開創了市內“飛地模式”，由前者幫扶經濟社會發展水平較弱的后者，并通過對位于后者的東部工業園統籌開發進行整合。此前，占地約1萬畝的東部工業園已建設多年卻沒有太大進展。按照規劃，東部工業園將支撐松山湖研發創新，與松山湖共筑制造核心，打造承接深圳創新和產業資源外溢的平臺。

統籌的另一途徑，則是組團。在松山湖（生態園）合并后，成為東莞市于2017年正式提出的“園區統籌組團發展”戰略抓手：當年3月，松山湖（生態園）擴大，與周邊石龍、寮步、大嶺山、大朗、石排、茶山組成“松山湖片區”，以松山湖園區為核心的松山湖片區涵蓋總面積為463平方公里。

在這一戰略中，東莞共設立了三大核心園區，除松山湖（生態園），還包括水鄉經濟區、濱海灣新區。這一戰略將通過強化市級通盤規劃和主導開發職能，創新行政管理，創新資源配置，創新利益平衡，發揮園區輻射帶動片區和引領支撐發展作用。例如，園區事權就得以擴大。

2019年，東莞又啟動強化功能區統籌，以此進一步優化市直管鎮體制改革，“松山湖功能區”概念出現。其含義是指在前述松山湖片區“1+6”基礎上，再增加橫瀝、東坑、企石三鎮，統籌功能區內“1+9”發展規劃、區域開放、招商引資、重大項目建設和政務服務效能提升五大領域工作。

這一功能區已成為東莞的經濟、科技雙重鎮。截至2021年，其總面積約590平方公里（占東莞全市面積的25%左右），工業聚集區約200個，重點產業園區約60個，上規模的優質產業園區有14個。在統籌舉措帶動下，松山湖產業及創新資源集聚后再對周邊鎮街發揮輻射帶動作用，逐漸體現在多個方面，所謂的“園鎮共建”體制亦慢慢成形。

松山湖定位不斷升級，給周邊鎮街提供了共享政策紅利的可能。例如，在入圍國家自主創新示范區后，東莞有關方面就開始籌劃建立松山湖的“1+N”的總分園體系，依托園區科技創新優勢，結合周邊鎮街特點，合作共建松山湖分園，共享國家自主創新示范區政策紅利。一些國家級的孵化器在扎根松山湖后，也逐漸向周邊鎮街拓展，形成了“眾創空間-孵化器-加速器”的成果轉化鏈條。

合作的不斷加強，源于一種雙向受益的體系。在從松山湖片區向松山湖功能區的融合過程中，松山湖和周邊鎮街間以往的邊緣地帶，正成為潛在資源。周邊鎮街也希望通過基礎設施建設搭上發展快車。松山湖高新科技、總部企業等有用地需求時，可與鎮街對接，根據情況獲得空置廠房、可利用耕地等信息。

在粵港澳大灣區建設讓珠三角城市競合關系升級背景下，東莞各級政府也有加速這一良性互動的積極性。但要讓合作或統籌達到預期——“合力更大、速度更快”狀態，目前的行政及考核機制框架仍有多重可調之處。

在理想狀態中，松山湖功能區內將實現松山湖對周邊九鎮的輻射、帶動、引領作用，建立起更大格局的協調“規劃、開發、招商”的發展新機制。而片區或功能區統籌，均涵蓋空間資源、招商引資、科技創新、基礎設施、公共服務、環境治理等多方面。

松山湖管委會相關課題組曾刊發有關研究文章解析：東莞正搭建由“小園區單兵作戰”向“大園區集團軍作戰”轉變的基本架構，由“鎮村分散開發”向“市統籌主導開發”轉變的管理體制，由“財政單一投入”向“多元化投融資”轉變的開發模式。

要實現“園區帶鎮街、大鎮帶小鎮”的有效互動，一系列更重要且更深層次的統籌，仍在進行之中，例如利益共享機制建設。在松山湖片區“1+6”規劃中，為加強產業協作機制配套，東莞已將園區聯動成效納入考核機制，針對總部和研發在園區、制造在鎮的情況，向鎮提供稅收分成等。

這只是初步的探索。為推動跨行政區的統籌聯動組團發展，涵蓋的利益主體將包括園區、鎮、國有企業、村鎮集體經濟組織、居民、社會資本、投資機構等。為找到這些主體間的利益平衡點，東莞市一級的探索包括政策制定，以及通過村居改造讓群眾共享組團發展紅利等。

在片區升級為功能區后，東莞面臨的挑戰進一步升級。其核心是在不對行政區劃進行調整、不增加管理層級前提下，在發展規劃、區域開發、招商引資、重點項目建設、政務服務效能提升領域內實現統籌發展。這一方面源于涉及到行政體制及歷史等多方面的原因，東莞無法在市一級層面實現撤鎮建區，或在鎮基礎上再多加一層管理體制。折衷辦法則是構建松山湖功能區、濱海灣新區等形成“中間層”，通過中間層起到涵蓋范圍不同的統籌作用。

東莞做實中間層的探索，目前包括建立統籌發展聯席會議，以及建立功能區管理機構承接市級下放職責。此外為統籌打下基礎的，則是抓住規劃，推進功能區“多規合一”實現規劃融合，讓功能區初步確立了統籌發展的總體框架。

一位相關研究人士則坦陳：松山湖在園鎮間的功能協調和產業分工尚未理順。“目標一致、利益一致、行動一致，共振方會發生。”

位于統籌范圍的一名鎮級官員，則進一步解析了功能區統籌關系：要增強輻射而不是反向虹吸，松山湖須在產業、科技等領域內拿出高質量樣板，讓鎮街有學習及合作的動力。在利益協調及動力機制發掘兩個方面，要避免考核時只顧主體不顧鎮，或應由主體對鎮績效目標都負起一定責任，“以此能讓松山湖有緊迫感，從而主動提供服務。現在統籌工作大部分仍聚集于審批與預防風險，其后的服務則主要是由鎮來做。提出任務后，要給路徑、給資源”。

反過來看，如鎮有意愿吸引松山湖資源，這位官員則指出：必須“逐漸打孔”。所謂打孔，是讓鎮一級與松山湖實現較高層級的合作亮點，從而與后者的體制機制、服務對接。鎮也要提高承載能力，讓企業從松山湖到鎮有高差（降低成本等）而不是落差，否則會降低其產業鏈分散布局的意愿。

“功能區與鎮街之間、功能區與市級部門之間都需要行政管理創新，做這一系列模式創新見效慢。但建立統籌機制可被視為延續廣東改革精神，也是為東莞的突圍找新出路、新動能。因此，即使撞得一頭包，也應該繼續創新。”這位官員認為。