突破產(chǎn)業(yè)用地“天花板”

焦建

松山湖科學城一角。圖/松山湖管委會供圖

在2640平方公里（全市建成區(qū)面積1194平方公里）有限土地上，2021年東莞地區(qū)生產(chǎn)總值超過萬億元，成為廣東省內(nèi)繼廣州、深圳、佛山后第四座萬億級城市。

國內(nèi)第15個“雙萬城市”突出的“坪效”背后，是經(jīng)濟起步較早的東莞土地開發(fā)強度已經(jīng)見頂，產(chǎn)業(yè)及城市發(fā)展主要在存量騰挪中尋找空間。

第一輪土地開發(fā)過程中的宏觀統(tǒng)籌缺位已是既定事實。再利用、再開發(fā)加速啟動后，東莞不愿重蹈覆轍。一系列新構(gòu)想的積極落實，正讓東莞土地“再分配”新體系加速形成。此外，在東莞現(xiàn)有的管理體制基礎架構(gòu)下，隨著產(chǎn)業(yè)集群的自發(fā)生長與壯大，亦出現(xiàn)了突破行政邊界、圍繞交通樞紐或特定空間布局的傾向。為統(tǒng)籌分散的鎮(zhèn)街體制為產(chǎn)業(yè)發(fā)展找到更廣闊基礎，東莞亦在以經(jīng)濟而非行政思維統(tǒng)籌片區(qū)發(fā)展。

諸種相關(guān)規(guī)劃是否能找到合適的落地途徑，又將如何有效協(xié)調(diào)利益格局、有序加速讓土地聚少成多，東莞產(chǎn)業(yè)用地的保障與擴容，仍在進行之中。

微觀診治“后遺癥”

作為全國僅有的四個不設縣級區(qū)的地級市之一（民間稱之為“直筒子市”），1985年由縣升級至市后，東莞一直未設縣，下轄只有4個街道和28個鎮(zhèn)。在珠三角快速工業(yè)化過程中，這種市直管鎮(zhèn)體制，給東莞的鎮(zhèn)街乃至村集體一級預留了較大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展自主性。“村村點火”在夯實“世界工廠”地位同時，亦使其土地開發(fā)相對無序。

佐證這種“零碎化、低效化”局面的數(shù)據(jù)是：目前東莞有約426平方公里工業(yè)用地，零散分布在超2萬個地塊。面積小于75畝地塊占比則超90%。村級工業(yè)園占全市工業(yè)用地面積70%左右，其中70%都在300畝以下，六成左右鎮(zhèn)拿不出500畝以上土地承載新增產(chǎn)業(yè)項目。全部工業(yè)用地中30%左右建筑的建成時間超25年。

這些分布著大量小散及低技術(shù)企業(yè)的匯集地，被有些學者稱之為“工業(yè)聚集區(qū)”，以示有別于后來經(jīng)有意規(guī)劃及引導開發(fā)形成的工業(yè)園區(qū)。受制于基礎設施建設各自為政，各鎮(zhèn)街聚集區(qū)間存在協(xié)調(diào)性差、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)同質(zhì)化及低水平重復建設等問題，既影響分工協(xié)作，亦給空間使用優(yōu)化造成重重桎梏。在技術(shù)及空間使用層次升級、環(huán)保、安全等方面也存在弊端。

這實際是珠三角發(fā)展初期“泥沙俱下”的一個縮影。為克服產(chǎn)業(yè)升級用地短缺難題，2008年左右起，各地紛紛嘗試以“騰籠換鳥”等方式求解。通過優(yōu)化土地空間為產(chǎn)業(yè)及城市升級打下基礎，相關(guān)手段在有的城市稱為“城市更新”，有的則稱“三舊”改造，核心都是土地資源再配置，在以較低成本為產(chǎn)業(yè)升級與發(fā)展提供必要空間的同時，扭轉(zhuǎn)舊方式的重重積弊。

事實上，東莞產(chǎn)業(yè)用地調(diào)整騰挪的起步并不太晚。因在土地集約利用方面成效突出，還曾獲得過國務院層級的通報表揚。較有成效的做法包括以下幾個方面：化零為整，將閑置土地組合為產(chǎn)業(yè)園區(qū)，將原建設用地等各類用地采取各類措施整合在一起，一度提升了供地速度；通過連片改造拓展產(chǎn)業(yè)空間，進一步加強與廣州、深圳兩大中心城市的產(chǎn)業(yè)互融；東莞還較早嘗試了“設限出讓”手段，采取政策鼓勵新企業(yè)“先租賃后建廠”，以五年為限，企業(yè)有市場能生存，才補貼其建廠房；2015年8月，東莞出臺產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)權(quán)分割管理相關(guān)辦法，由工業(yè)用地、科研用地開發(fā)的產(chǎn)業(yè)園有了獨立產(chǎn)權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。

為應對土地不足帶的陣痛，東莞各級層面對改革必要性的體認增加，探索的種類和數(shù)量日益增長。

最先采取措施診治“村村點火后遺癥”的，其實包括了村鎮(zhèn)一級。以《財經(jīng)智庫》近期調(diào)研的東莞潢涌村為例：作為一個擁有千年歷史的水鄉(xiāng)特色村，其轄區(qū)范圍約有9.5平方公里。從20世紀70年代初開始，這里就興辦起了造紙工業(yè)，以及編織廠、麻繩廠等。近年來，隨著其對自身產(chǎn)業(yè)的不斷提升與改造，對舊廠房的革新也日益加速。

相關(guān)工作以打造“物業(yè)型經(jīng)濟”的思路展開。具體操作為：清退小散亂企業(yè)，把容積率為1.0、約230畝地舊廠房拆除重建。通過三期投資26億元，原先17萬平方米的廠房擴到66萬平方米。目前該村收入結(jié)構(gòu)中，物業(yè)管理型園區(qū)經(jīng)濟占比已達15%左右。

來自鎮(zhèn)街一級的嘗試，也層出不窮。以石排鎮(zhèn)為例：作為后發(fā)的原農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)，為給招商引資打下堅實基礎，一方面重新規(guī)劃土地，推動資源及產(chǎn)業(yè)向新建的鎮(zhèn)中心匯聚。另一方面，則在工業(yè)用地需求并不活躍的當下，通過建設高品質(zhì)的廠房吸引較高標準企業(yè)。

“以前對工業(yè)空間需求大，無所謂品質(zhì)高低規(guī)模大小。隨著產(chǎn)業(yè)升級，60%以上租用需求至少是3000平方米到5000平方米標準。政府要發(fā)揮一定作用，通過配套服務、政策對模式打樣。建設高品質(zhì)新型廠區(qū)，才能引導產(chǎn)業(yè)進一步發(fā)展。否則就是為改而改，改出來也租不出去。”東莞一鎮(zhèn)街領(lǐng)導如此對《財經(jīng)智庫》解析。

整體來看，東莞解決土地碎片化的努力從十余年前起步。初期多為針對面積幾十畝地的小地塊，零敲碎打并不能充分發(fā)揮集約用地優(yōu)勢，空間新增和品質(zhì)提升幅度有限。規(guī)模加大至千畝及以上的連片改造，則意味著用地政策突破難、改造意愿統(tǒng)一難、利益平衡難等。對于這塊難啃的“硬骨頭”，東莞有無良策？

市級宏觀規(guī)劃

隨著土地集約化開發(fā)規(guī)模的變大，利益之所以更難平衡，部分“源于歷史原因及從權(quán)處理，村級工業(yè)園的產(chǎn)權(quán)關(guān)系非常復雜，有的一次性賣斷給企業(yè)，有的則是企業(yè)建好后享有幾十年使用權(quán)，還有的是村集體建好后出租給企業(yè)”。曾有這一領(lǐng)域的相關(guān)人士如此分析，“這樣的現(xiàn)狀條件下，要對土地利用方式改革，涉及利益主體各式各樣。政府想起主導作用，但如做不到利益平衡，沒人愿意付一畝地可能高達幾百萬元的成本，事情將很難推動。”

可能的解題思路是：針對遺留問題拿出可預期的解決原則和思路；對存量土地進行各類整治后所帶來的升值，建立明確的利益分享機制，以此調(diào)動各方積極性。

《東莞市人民政府關(guān)于深化改革全力推進城市更新提升城市品質(zhì)的意見》于2018年8月發(fā)布，提出加快構(gòu)建“政府統(tǒng)籌、規(guī)劃管控、產(chǎn)業(yè)優(yōu)先、完善配套、利益共享、全程覆蓋”新格局。《意見》還提出，取消村企合作改造模式、創(chuàng)設單一主體掛牌招商實施機制，并建立前期服務商制度等重要制度改革措施。

相關(guān)核心原則逐漸明晰后，近年來東莞根據(jù)“科技創(chuàng)新+先進制造”定位，啟動了多輪相關(guān)工程：2020年，啟動“鎮(zhèn)村工業(yè)園改造三年行動計劃”；2021年，啟動“頭雁計劃”，在“連片改造、主攻產(chǎn)業(yè)”指引下，加速引領(lǐng)鎮(zhèn)村工業(yè)園由單宗舊廠改造轉(zhuǎn)向大片區(qū)綜合改造。

東莞積極推動的這些調(diào)整，是促進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展。三類企業(yè)能在東莞新一輪土地整合中獲益，將包括以下形式：其一，為龍頭企業(yè)、鏈主項目提供較為集中的產(chǎn)業(yè)發(fā)展園；其二，在“專精特新”等領(lǐng)域，提供重大產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺；其三，提供包括孵化器等新型產(chǎn)業(yè)空間，為新興產(chǎn)業(yè)中小微企業(yè)提供低成本空間。

地從何來？亦分為大中小三塊。首先，從2019年起，東莞實施了內(nèi)部所謂的“拓空間1.0工程”，其主旨是搭建創(chuàng)新經(jīng)營模式政策體系的四梁八柱。截至2022年8月，東莞完成拓展新增空間約3.8萬畝，盤活存量空間約3.5萬畝，提容產(chǎn)業(yè)空間1.8萬畝，為200多個重大項目提供了產(chǎn)業(yè)用地。

該工程演化至2.0版本后，東莞從2022年起開始創(chuàng)新出另外一種土地整合模式，也即針對標準化產(chǎn)業(yè)片區(qū)的土地整備。通過一系列改革創(chuàng)新，東莞在2022年時完成土地整備3187畝，為比亞迪等超大項目落地提供了基礎性保障。

時至2023年，東莞在用地騰挪方面的努力仍在加速。為從深層次對城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展進行戰(zhàn)略部署，東莞提出“60+6”模式，識別出首期30片、五年共60片現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，總規(guī)模約10萬畝。在此基礎上，再以打造“小松山湖”為標準，突破現(xiàn)有行政和權(quán)屬界線，在六個片區(qū)分別識別劃定出六大萬畝級跨鎮(zhèn)街的連片現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)，在2025年形成“60+6”的現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)園區(qū)整體格局。具體數(shù)量上，五年內(nèi)整備10萬畝的連片化產(chǎn)業(yè)空間、釋放3萬畝產(chǎn)業(yè)用地、構(gòu)建1.5億平方米的高端工業(yè)空間、建設5000萬平方米高品質(zhì)低成本空間。

“我們將目標進行了仔細核算。過程艱苦，卻是東莞產(chǎn)業(yè)空間‘革命的必經(jīng)之途。希望借此機會將分散布局的一系列歷史問題進行全局性調(diào)整。”東莞市相關(guān)部門的負責人稱。

大賬算清，細節(jié)方面的調(diào)整和布局仍可能影響東莞產(chǎn)業(yè)用地大調(diào)整的成效。按當?shù)叵嚓P(guān)部門解析，此番布局的核心涵蓋多重轉(zhuǎn)變：一是注重空間規(guī)劃變?yōu)樽⒅卦搭^規(guī)劃，涵蓋自然資源、產(chǎn)業(yè)開發(fā)運營等；二是注重工業(yè)園區(qū)向產(chǎn)業(yè)市區(qū)轉(zhuǎn)變，將生活配套等與廠區(qū)有機融合；三是加強宏觀管控，從項目規(guī)劃轉(zhuǎn)向園區(qū)規(guī)劃；四是實現(xiàn)改造鏈條上動態(tài)持續(xù)，政府統(tǒng)籌與社會廣泛參與有機融合。

相關(guān)布局核心之一是綜合平衡。例如，在相對連片化園區(qū)內(nèi)，規(guī)模較大的新增空間將提供給龍頭企業(yè)、鏈主企業(yè)。對于周邊配套產(chǎn)業(yè)比較成熟的中小地塊或廠房，則規(guī)劃用于“專精特新”企業(yè)，以及科技研發(fā)、配套企業(yè)。在具體開發(fā)過程中，計劃選取園區(qū)中交通相對便捷的部分地塊作為居住、商業(yè)用途。

相關(guān)布局核心之二，是對增量片區(qū)和存量調(diào)整片區(qū)分別布局。對于大片增量空間，東莞此次格外強調(diào)進行空間規(guī)劃編制和審批。規(guī)劃由市一級進行統(tǒng)籌管理，核心是將空間總體規(guī)劃管控和城市發(fā)展相結(jié)合。在這一過程中，也將考慮到相關(guān)園區(qū)的具體實際情況，對其功能結(jié)構(gòu)、用地布局、空間形態(tài)、交通體系等提出明確的管控要求。

對于前述正在重點推進建設的60個產(chǎn)業(yè)園區(qū)，東莞將在內(nèi)部規(guī)劃設計中進行“頂層設計”，這實際上也是一種新型運營管理體系的嘗試。相關(guān)人士透露，這種設計將呈現(xiàn)出三個三分之一形態(tài)：第一個三分之一，指空間收儲后形成產(chǎn)業(yè)用地，推出100畝地以上的地塊，著重用于保障重大項目的落地；第二個三分之一，指按照市場化模式運營管理，包括建設和盤活高標準廠房，為“專精特新”等企業(yè)提供發(fā)展空間；第三個三分之一，指留出相關(guān)空間給孵化器或中小微企業(yè)服務，還包括公共配套設施。

東莞正在以市屬國企為抓手，打造一個現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)園區(qū)的樣本。在道滘鎮(zhèn)小河村瀝江圍工業(yè)區(qū)，總占地面積950畝，總投資約110億元的東實·道滘數(shù)智園近期全部驗收完成，進入投用倒計時。這個由市屬國有獨資企業(yè)東實集團與道滘鎮(zhèn)政府共同成立的公司實施土地整備開發(fā)與改造的園區(qū)是東莞市首個市屬國企主導的“專精特新”產(chǎn)業(yè)園區(qū)。據(jù)了解，該項目是東莞市為數(shù)不多可以提早交付，且可以分割產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。

項目從一開始就對引進企業(yè)進行了規(guī)劃和布局：圍繞新一代信息技術(shù)、高端裝備制造、新材料等產(chǎn)業(yè)方向，重點引進“專精特新”企業(yè)。據(jù)介紹目前有100多家科技企業(yè)和制造生產(chǎn)企業(yè)有意向入駐園區(qū)。項目全面達產(chǎn)后，預計貢獻年產(chǎn)值逾66億元，年稅收逾2億元，帶動就業(yè)超過1萬人。

在各地都在拼招商、拼項目的激烈競爭中，產(chǎn)業(yè)園區(qū)僅僅提供載體開發(fā)、物業(yè)運營等傳統(tǒng)功能已經(jīng)遠遠不夠。尤其對于園區(qū)招引的目標企業(yè)——中小型的專精特新來說，能享受到怎樣的公共服務是企業(yè)愈發(fā)關(guān)注的問題。對此東實·道滘數(shù)智園提出了以“企業(yè)發(fā)展全方位、全生命周期服務商”為目標，為入園企業(yè)提供“基礎運營服務、金融服務、科技服務、供應鏈服務、智庫服務、創(chuàng)業(yè)支持服務”等運營服務。

“把園區(qū)土地騰挪出來基礎上，新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)要按統(tǒng)一謀劃和指導進行建設及運營。所謂新型，是要成為市區(qū)組成部分。這意味著不僅有廠房，也有承載工人和技術(shù)人員的住宿、生活配套，以及其他公共服務設施。”前述人士透露，“當然，東莞還有比較長的路要走。”

自2019年開展“拓空間”攻堅以來，東莞共收儲土地5.1萬畝，完成“工改工”整備拆除3.3萬畝，為超過200個重大項目提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)用地，“空間+項目”將為東莞高質(zhì)量發(fā)展提供源源不斷的動力。